CC BY
63
ТЕМА НОМЕРА:
ФЕДЕРАЛЬНАЯ КОНТРАКТНАЯ СИСТЕМА
А.А. Пискунов
От закона о госзакупках к формированию федеральной контрактной системы
В статье определяется роль и место Федеральной контрактной системы в организации экономики и гос-управления США. Изложены аргументы в пользу необходимости создания аналогичной системы в России, в том числе как мощный фактор противодействия коррупции при госзакупках.
Ключевые слова: бюджетирование, госзаказ, госзакупки, конкурентоспособность, проектное управление, Федеральная контрактная система.
Сорок лет назад Председатель Правительства СССР А.Н.Косыгин принял решение в обмен на допуск 12 американских физиков на ядерные объекты в Серпухове направить в США представителя Академии наук В.А. Федоровича, в годы Великой Отечественной войны одного из самых успешных офицеров СМЕРШа. Естественно, что такая диспропорция в обмене специалистами была задана не нами. Когда Косыгин поинтересовался: почему? — американская сторона сообщила, что Федоровичу представляется возможность ознакомиться с самым ценным, что было создано за всю историю США — с Федеральной контрактной системой.
Действительно, наряду с Федеральной резервной системой, которая обеспечивает позиционирование доллара как мировой резервной валюты, Федеральная контрактная система является главным и наиболее эффективным инструментом проведения отраслевой и региональной политики, обеспечивающей конкурентоспособность и обороноспособность США.
Реализовать результаты той командировки Косыгин не успел. И сегодня в России делается очередная попытка внедрения федеральной контрактной системы. Минэкономразвития разрабатывает концепцию ее создания.
© Пискунов А.А., 2010
Сегодня все говорят об «умной экономике», хотя многие не понимают, что речь идет не столько об «умных продуктах», сколько об умной системе управления. Да, можно создать суперЭВМ, построить новую АЭС, развивать Интернет, но это лишь условия для обеспечения развития экономики, а ключевой компонент — конкурентоспособная система управления экономическим развитием, включая подсистемы прогнозирования, целеполагания и эффективную архитектуру. Федеральная контрактная система — технологическое ядро данной системы управления.
Такая система предполагает развитое контрактное право, пронизывающее все отношения власти, бизнеса и общества, и в США оно прописано с колоссальнейшей тщательностью.
В целом сопоставление стратегии развития Соединенных Штатов, которую Президент США Обама презентовал перед национальным академическим сообществом, с нашими подходами к стратеги-рованию свидетельствует о существенном концептуальном разрыве в подходах к управлению прогрессом, включая метрику, целеполагание, архитектуру и бюджетирование. Мы все еще живем в двухмерном пространстве планирования, когда расписывается матрица ресурсов и функций. Министерство финансов раскладывает по клеткам матрицы мешки денег, таким образом консервируя систему коллективной безответственности. Попытка вернуться в трехмерное планирование — программирование — бюджетирование (что у нас было в 80-е годы) через национальные проекты, «Основные направления деятельности» правительства, Концепцию долгосрочного развития — важный шаг руководства страны в направлении перехода от объектного (2D) к проектному (3D) подходу управления развитием.
При этом Соединенные Штаты Америки переходят от 4-мерного управления целеустремленными архитектурами (BEA) к многомерному пространству управления потенциалами развития с реализацией возможностей сетецентрических принципов.
Целью BEA является обеспечение конкурентоспособности США одномоментно в сферах управления целями, архитектурой и технологиями развития. Целью управления потенциалами развития является реализация сетецентрических подходов для обеспечения сбалансированности и концентрации нужных ресурсов в нужное время в нужном месте для сохранения глобального контроля за ключевыми активами и процессами развития. И задача федеральной контрактной системы — обеспечить синхронизацию систем бюджетирования и проектного управления развитием.
Нашим «атомным» проектом может стать создание российской контрактной системы, аккумулирующей более чем двухсотлетний опыт развитых стран.
Какова роль системы госзакупок в России ХХ! века? Она, безусловно, шире задач Федерального закона от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставку товаров, выполнение услуг для государственных и муниципальных нужд». В целом федеральную контрактную систему необходимо рассматривать как своего рода стволовую клетку, способную запустить процесс оздоровления и повышения жизнеспособности всего государственного организма. При этом надо признать, что попытки сформировать похожую структуру уже были и не увенчались успехом. Одна из основных причин неудачи — отраслевой и региональный сепаратизм, а также неразвитость контрактного права.
Спасибо кризису: сегодня отступать уже некуда. Срочно нужен эффективный механизм обеспечения дееспособности власти по достижению целей развития.
Мы ежегодно проводим специальный анализ и оценку того, насколько поставленные Президентом Российской Федерации Д.А.Медведевым цели корреспондируются с задачами и мерами, реализуемыми министерствами, губернаторами, и конечными результатами. Вывод неутешителен: цели слабо сбалансированы и не провязаны между собой и ресурсами, включая бюджетное планирование, материальные и нематериальные активы в целом. Все говорят на разных языках и уподобляются строителям Вавилонской башни. Не случайно в США принят специальный закон о терминологии, используемой в рамках процесса управления развитием, а также законодательно сформирована информационная среда (так называемая референсная модель). Без нее крайне сложно рассчитывать на привязку между собой кратко-, средне- и долгосрочных планов власти, бизнеса и общества в целях достижения успеха в острой конкурентной борьбе.
За последние четыре года мы, безусловно, проделали определенный путь к открытости, конкурентности и понижению коррупционности госзаказа. Принятый в 2005 году закон позволил создать некоторые условия, при которых процедуры размещения заказов стали более гласными и прозрачными.
И что касается процедуры заключения контракта как правового акта — все сделано на самом современном уровне. Но приходит на ум не вполне корректная аналогия: если родители инфицированы коррупцией до того, то даже при абсолютной стерильности акта контрактации ребенка придется лечить дополнительными соглашениями всю оставшуюся жизнь.
Как известно, реактивный двигатель можно привязать к телеге, но быстрее она не поедет и, скорее всего, развалится. Так и самая мощная инновация без реформирования сложившейся архитектуры
неизбежно ведет к дестабилизации системы и требует комплексных мер по гармонизации всего жизненного цикла — от планирования закупок до утилизации, что, безусловно, не является миссией вышеупомянутого закона. При этом зачастую речь должна идти не только и не столько о закупке конечных продуктов, сколько о закупке жизненного цикла их разработки, производства и эксплуатации как целостной системы.
Существенно, что помимо потребителя и подрядчика каждую крупную закупку в США сопровождает так называемый представитель государства, чтобы исключить сращивание потребителя и подрядчика. В СССР эту роль играли отделы ЦК, Военно-промышленная комиссия, Государственный комитет по науке и технике, Госплан и Госснаб. Сегодня их нет. Военно-промышленная комиссия есть, но статус ее существенно ниже, чем у советского аналога. В результате цены на вооружение растут, качество и количество отстают, а спросить не с кого. Однако такой человек должен быть всегда. К примеру, у нас и у американцев за атомные проекты отвечали не только Курчатов и Оппенгеймер, а скорее Берия и генерал Гровс как специальные представители государства. Именно они регулировали отношения физиков и военных.
Счетная палата давно предлагает выделить крупные проекты и ввести институт директоров федеральных программ, располагающих в том числе возможностью маневра частью средств и лично отвечающих за ход и результаты проектов перед руководством страны и обществом. В такой триаде гораздо сложнее договариваться по «откатам» и легче контролировать ресурсы, результаты и последствия. Кадровый потенциал пока есть. Это и не востребованные сегодня компетентные люди в погонах, с опытом руководства такими проектами, и бывшие «красные» директора, и российские эксперты, приглашаемые ООН для чтения лекций по проектному управлению в условиях контрактной экономики.
На недавней встрече Президента Российской Федерации Д.А. Медведева с коллегией Счетной палаты вопросу о необходимости скорейшего формирования федеральной контрактной системы было уделено особое внимание. Ее отсутствие мы остро ощущаем при осуществлении контрольно-ревизионной деятельности.
В то же время, несмотря на требования послания Президента России Д.А. Медведева, уверенности в том, что данная система в ближайшее время будет реализована, к сожалению, нет. Слишком велики корпоративные, отраслевые и региональные интересы лоббистских групп, которые будут насмерть стоять за сохранение сложившейся непрозрачной среды планирования и реализации государственных закупок. И это объяснимо: общий объем закупок для
государственных и муниципальных нужд превышает 5 триллионов рублей, есть за что бороться. Появление четкой системы координат и прозрачных алгоритмов на всех стадиях жизненного цикла совсем не нужно тем, кто ловит рыбу в мутной воде. И именно в этом истоки рисков корпоративного и регионального сепаратизма и коррупции.
Не заинтересованы во внедрении федеральной контрактной системы не только региональные, но и ведомственные элиты. Так, в настоящее время Минфин России контролирует более 53% бюджетных расходов, в первую очередь связанных с закупками, и вряд ли согласится лишиться монополии в данной важной сфере. При этом Минфин не предполагает ответственности ни за один из результатов экономического развития, только за своевременность и полноту доведения средств и сбалансированность бюджета.
Очевидно, что федеральная контрактная система — это уникальный по возможности инструмент управления процессами социально-экономического развития. И нельзя допустить того, чтобы проект Концепции ФКС, как и проект федерального закона о государственном стратегическом планировании, был положен на полку как преждевременный.
Литература
1. Федорович В.А. США: Федеральная контрактная система и экономика. Механизм регулирования / В.А. Федорович, А.П. Патрон, В.П. Заварухин; Ин-т США и Канады. М.: Наука, 2002.
2. Федеральный закон от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».
