CC BY
11
Вестник Института экономики Российской академии наук
3/2012
НАУЧНАЯ ЖИЗНЬ
Л. СВИРИНА кандидат экономических наук, старший научный сотрудник Института экономики РАН
МОДЕРНИЗАЦИЯ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКУПОК В СТРАТЕГИИ ИННОВАЦИОННОГО ОБНОВЛЕНИЯ ЭКОНОМИКИ
15 ноября 2011 г. в Институте экономики РАН состоялся круглый стол по теме «Развитие института государственных закупок: проблемы и перспективы». Он был организован сектором государственно-частного партнерства с участием Ученого совета научного направления ИЭ РАН «Институты современной экономики и инновационного развития». В работе круглого стола приняли участие специалисты и эксперты системы государственных закупок - представители Счетной палаты Российской Федерации, Московской Думы, Министерства экономики Московской области, Объединения предпринимателей организаций России (Опора России), Института макроэкономических исследований при Минэкономразвития РФ, ученые, предприниматели, представители региональных органов управления, средств массовой информации.
Заседание круглого стола открыл зам. директора ИЭ РАН, д.э.н., проф. А.Е. Городецкий. В своем выступлении он отметил, что вопрос разработки нового Закона о государственных закупках, его формулировка, содержание, структура и механизм действия является одной из наиболее остро обсуждаемых проблем на современном этапе. Накал дискуссии вокруг проекта Закона определяется не только вопросами создания структуры нового законодательства, механизмов реализации, но его ролью и значимостью с точки зрения повышения эффективности деятельности государства, инновационной активности системы государственных закупок. Принятие управленческих и политических решений вокруг нового законодательства о создании федеральной контрактной системы (ФКС) необходимо проводить с учетом реко-
мендаций, которые будут вырабатываться на основе взаимодействия и сближения позиций специалистов и экспертов в законодательных, управленческих и научных структурах (включая ВШЭ, ИЭ РАН) по формированию институциональной среды и механизмов действия закона. Позицию ИЭ РАН по проблеме модернизации системы государственных закупок обосновала и раскрыла ведущий специалист Института экономики РАН, д.э.н. И.И. Смотрицкая.
В своем докладе И.И. Смотрицкая подчеркнула, что столь пристальное внимание к проблеме модернизации системы государственных закупок со стороны средств массовой информации и независимых экспертов объясняется большим объемом бюджетных средств, выделяемых на закупки товаров, работ, услуг для государственных нужд и высокими коррупционными рисками, присутствующими в данной сфере. Объем российского рынка государственных закупок, по оценке Минэкономразвития, составляет 6 трлн руб. - около 50% расходной части федерального бюджета.
Подготовленный законопроект о федеральной контрактной системе (ФКС) включает совокупность норм и правил, рассматривающих государственную закупку как единый цикл, состоящий из следующих ключевых этапов: прогнозирование поставок товаров, работ и услуг для государственных и муниципальных нужд; формирование планов обеспечения государственных (муниципальных) нужд; размещение заказов на поставку товаров, работ, услуг и заключение контрактов; исполнение и мониторинг государственных контрактов. В настоящее время в Российской Федерации различные стадии реализации государственного заказа в разной мере нормативно регламентированы, методически обеспечены и организационно структурированы. Существующее законодательство не обеспечивает единства подходов к регулированию всего цикла размещения и исполнения государственного заказа. На разных стадиях нормативным регулятором выступают соответственно Бюджетный кодекс РФ, Закон № 94-ФЗ и Гражданский кодекс.
Проект Закона «О федеральной контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг» прошел активное общественное обсуждение, вызвал острые дискуссии. В настоящее время ФЗ находится на доработке в Правительстве и до 1 июля 2012 г. должен быть внесен на первое чтение в Государственную Думу.
Докладчик обратил внимание присутствующих на два ключевых положения Проекта Закона, которые вызывают наиболее острые дискуссии. Во-первых, это проблема коррупционных рисков. По мнению докладчика, данный Закон формирует условия для снижения коррупционных рисков, так как предусматривает регламентацию всех этапов процессов государственных закупок.
Во-вторых, Закон предусматривает большую гибкость в выборе государственным заказчиком возможностей размещения государственного
заказа. В условиях современной экономики заказчик должен иметь большую самостоятельность в выборе процедуры заказа, в частности при закупках определенных товаров, работ, услуг инновационной и технически сложной продукции. Однако эта самостоятельность должна быть увязана с усилением контроля, в том числе общественного, и повышением ответственности государственного заказчика за своевременность и качественность исполнения заказа, то есть за результативность исполнения государственного контракта.
В перечень предусматриваемых и нормативно закрепленных функций федеральной контрактной системы входят:
- планирование обеспечения государственных нужд (формирование прогноза и плана обеспечения федеральных государственных нужд);
- введение библиотеки типовых контрактов;
- обоснование начальных цен государственных контрактов;
- размещение государственного заказа;
- управление исполнением государственных заказов;
- мониторинг государственных контрактов;
- оценка эффективности исполнения государственных контрактов;
- обобщение и распространение лучшего опыта формирования, размещения и исполнения государственного заказа.
В целом Концепция развития федеральной контрактной системы должна быть направлена на решение следующих ключевых задач:
- повышение уровня планирования государственных закупок на межотраслевом и межрегиональном уровнях для увязки политики государственных закупок со стратегией обеспечения национальной безопасности и конкурентоспособности российской экономики;
- развитие соответствующей институциональной среды закупок, обеспечивающей поддержку и стимулирование инновационной активности государственных закупок;
- создание института контрактного права как особого раздела хозяйственного права, предполагающего диверсифицированную систему контрактов на поставки товаров (работ, услуг) на основе законодательного закрепления более гибких и многовариантных финансовых условий заключения государственных контрактов, учитывающих такие факторы, как соотношение спроса и предложения, степень монополизации рынков, особенности отраслевого ценообразования.
В своем выступлении аудитор Счетной палаты Российской Федерации А.А. Пискунов поддержал необходимость создания федеральной контрактной системы. Счетная палата выступает одним из инициаторов ее создания и является сторонником принятия Закона о ФКС. Главное в стратегической линии становления ФКС, считает А.А. Пискунов, чтобы контрактация была не самоцелью, а служила основным инструментом
проведения региональной и отраслевой политики страны. А.А. Пискунов изложил концепцию формирования ФКС, разрабатываемую в Счетной Палате. Суть ее заключается в том, что необходимы не только дальнейшая «шлифовка» акта контрактации, синхронизация управления портфелями контрактов, проектов и активов, а радикально новый подход к формированию ФКС как интегрированной системы программноцелевого бюджетирования и стратегирования со статнациональной платежной системой, которая формируется на современном этапе.
Заместитель министра экономики правительства Московской области Л.В. Никифорова, позитивно оценив Концепцию Счетной Палаты как комплексный проект совершенствования процесса государственных закупок от целеполагания до результативности действий, заострила свое внимание на практических проблемах развития институтов государственных закупок на региональном уровне. Через закупочную систему Московской области проходят серьезные финансовые ресурсы - около 60% бюджета региона и 80% бюджета муниципальных образований (в зависимости от их полномочий), что говорит о приоритете проблемы совершенствования управления процессом закупок. В ретроспективе заказ представлялся как некий инструмент проведения конкурсов, аукционов, в том числе электронных. Многолетний путь совершенствования этих инструментов проходил как бы в стороне от потребности развития госзакупок как единого процесса. В проекте Закона о ФКС сделан первый шаг на пути создания условий и возможностей управлять закупочным процессом. Однако, не решая вопросов взаимодействия бюджета и закупочного процесса, проблематично построить эффективную ФКС. К тому же все это осложняется тем фактом, что в законопроекте не предусмотрено создание на федеральном уровне органа по интеграции бюджетного и закупочного процессов. В то же время определенные возможности для положительного решения этого вопроса на уровне регионов заложены в проекте Закона. Так, предусматривается возможность создания уполномоченных органов координации Заказчиков. В Московской области уже функционирует такой уполномоченный орган и отрабатывается ряд экспериментальных проектов по апробации механизмов управления закупочным процессом, в том числе на основе предплановых, прогнозных оценок распределения той части бюджета региона, которая соотносится с реализацией мероприятий в рамках долгосрочных целевых программ.
Самые острые проблемы при реализации Закона о ФКС, по мнению докладчика, связаны с тотальной нехваткой специалистов нужной квалификации. Необходимо восстановление и создание институтов плановых органов, приемки заказов, куда необходимо будет привлечь соответствующих специалистов. Для того чтобы управлять процессом закупок в масштабе всей страны, необходимо целенаправленно готовить новые кадры, причем речь идет о подготовке специалистов высокой квалификации на
стыке знаний бюджетного, гражданского кодексов, законодательства в областях защиты конкуренции, создания контрактных систем и др.
Главный научный сотрудник ИЭ РАН д.э.н., проф. В.М. Иванченко в своем выступлении отметил, что нельзя говорить об эффективности реализации закона о ФКС в отрыве от целей и задач социально-экономического развития страны, обеспечения ее безопасности, определяемых не только сегодняшней ситуацией, но и на основе стратегии планирования и управления в долгосрочной перспективе. По заказу Президента РФ ведется работа по принятию Закона о перспективном планировании и стратегическом управлении социально-экономическим развитием страны и обеспечения ее безопасности. Соответствующие предложения по принятию этого Закона были разработаны в ИЭ РАН. Контрактация закупок должна работать в системе четко определенных, эффективных направлений развития экономики, включая модернизацию и инновационное обновление.
Зам. руководителя Управления госзаказами и торговли Воронежской области Т.Г. Семиренко в своем выступлении остановился на проблеме дефицита кадров и их подготовки в регионах. Даже постановка вопроса разработки прогнозов, планов закупок, да плюс еще соединение их с бюджетом вызывает у многих недоумение. Наряду с профессиональной подготовкой кадров наиболее остро стоит проблема создания уполномоченных органов в регионах, в том числе и на муниципальном уровне. Проводимая в Воронежской области работа по совершенствованию процесса госзакупок, организация системы планирования, включающей в себя этапы прогнозирования, разработку планов и графиков закупок, дает основание считать этот регион пилотным для создания ФКС. Еще одним достижением совершенствования процесса госзакупок в регионе, считает докладчик, является создание Отдела по мониторингу исполнения контрактов и информационно-аналитического Центра Госзаказа. В рамках данного Центра проводится мониторинг начальных максимальных цен по группам товаров (сейчас это около 30 тыс. позиций), которыми обязаны пользоваться до торгов государственные заказчики, формирует условия для значительной экономии средств и успешного проведения торгов.
По мнению сопредседателя Комитета по государственным закупкам «Опора России» В.Н. Малиновского, ФСК в России должна существовать. Другое дело, в какой степени она будет воздействовать на государственные закупки и на бизнес. Существующее положение дел в сфере госзакупок докладчик охарактеризовал следующими данными за 2010 г.: через торги реализованы только около 47% расходных средств, выделенных на эти цели; остальные средства уходили на закупку продукции и товаров без конкурсов и торгов единому поставщику или определенным фирмам. Отсутствие условий для конкурентной среды, которые предполагает рыночная экономика, затрудняет участие бизнеса в госзакупках. Необходимо использовать богатейший опыт функционирования ФКС в США
и развитых странах, однако адаптация его в условиях России осложнена высокой степенью коррупционности административно-управленческого аппарата. Докладчик аргументировал позицию о том, что в действующем Законе №94-ФЗ (Федеральный закон Российской Федерации от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнении работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд») больше положительного, чем отрицательного. В связи с этим нужно не убирать этот закон, а адаптировать его эффективные механизмы и инструменты (такие, как твердые цены, электронные торги, конкурсы, аукционы, невозможность Заказчику в одностороннем порядке расторгнуть контракт и др.) в новую систему законодательства. Благодаря Закону № 94-ФЗ были сэкономлены огромные бюджетные средства, которые раньше уходили в карманы чиновников.
Д.э.н., проф. Н.В. Нестерович. (Институт макроэкономических исследований при Минэкономразвития РФ), вступив в дискуссию с предыдущим оратором, обратил внимание присутствующих на то, что наступает принципиально важный момент, когда вместо Закона № 94-ФЗ приходит эра действия Закона о ФКС. По мнению Н.В. Нестеровича, позитивные оценки как самого Закона № 94-ФЗ, так и его положительной роли в экономии бюджетных средств не соответствуют действительности. Каждые полгода вносились изменения в Закон, «переворачивая его с головы на ноги». В тоже время, учитывая, что формирование ФКС - это комплексный процесс, не эффективно начинать его запуск с утвержденного Закона. Надо начинать с разработки Программы социально-экономического развития страны и уже из нее определять проекты Законов, включая вопросы разработки проектов Бюджетного и Гражданского Кодексов.
Доцент МГИМО А.В. Кочеткова оценила создание ФКС как новый этап развития, дающий большие возможности для решения задач совершенствования закупочного процесса и повышения его роли в реализации стратегии инновационного развития страны. По мнению А.В. Кочетковой, Закон № 94-ФЗ не устранил коррупционные риски. Назрела объективная необходимость в планировании закупок, увязке результатов и оценке их эффективности, правильной оценке ценообразования в рамках ФКС. Взвешенное мнение практиков, экспертов, экономистов и ученых должно лечь как в основу этого Закона, так и в создание системы контроля над его реализацией.
В своем выступлении д.э.н., проф. А.Н. Зельднер отметил, что проект Закона о Федеральной контрактной системе - достаточно прогрессивное событие, хотя бы в своем стремлении снизить коррупционность системы госзакупок. Он обратил внимание присутствующих на ряд новаций в проекте закона о ФКС:
Во-первых, на статью 4, регламентирующую введение общественного контроля. Это по сути попытка формирования институтов гражданского общества.
Во-вторых, на стремление ужесточить наказание за срыв контрактных отношений. В ст.97 п.1 вводится, наряду с другими формами, уголовная ответственность виновных в нарушениях правовых актов о ФКС.
Положительным является и введение ответственности заказчика за срыв контракта в размере части ставки рефинансирования за каждый день просрочки (от цены контракта).
Однако центральной проблемой в новом проекте по-прежнему остаются цены. В соответствии со статьей № 35 проекта Закона о ФКС комиссия по осуществлению закупок может отклонить заявку, если установлено, что предложенная в заявке цена занижена на 25 и более процентов по отношению к начальной (максимальной) цене контракта, указанной заказчиком. Кроме того, в составе заявки должен быть обоснован расчет предлагаемой цены контракта. Однако это достаточно спорный момент: почему 25%, а допустим, не 24 или 26%? Нет критерия.
В то же время в проекте ФКС существенно изменяется режим закупок для научной деятельности: устраняется номенклатура и прямое ограничение сумм на мелкие закупки; увеличиваются варианты размещения заказов, хотя необходимость в разработке подзаконного акта о закупке различных товаров для НИОКР, по мнению докладчика, остается.
Возникают сомнения и в обоснованности установления цен при осуществлении закупок путем проведения запроса котировок. В соответствии с проектом Закона победителем конкурса признается участник, предложивший наиболее низкую цену контракта. В ст. 64 проекта Закона приводится разъяснение, что речь идет о товарах, для которых сложился рынок, при условии, что цена контракта не превышает 500 тыс. руб. При этом совокупный объем закупок с помощью запроса котировок не должен превышать 10% от объема средств, предусмотренных на все закупки заказчика в соответствии с планом-графиком. Дело в принципе: снимаем ли мы проблему минимизации цены контракта или нет? Для муниципального, в ряде случаев и для регионального, заказа 500 тыс. руб. - это большая сумма.
В проекте ФЗ «О Федеральной контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг» - 100 (сто) статей, и вполне возможно, что необходима еще одна - «Об использовании нераспределенных при госзакупке средств», которая ограничит коридор использования таких средств поддержкой инновационных проектов. В настоящее время эти средства возвращаются в бюджет. В 2011 г. они в основном ушли на пополнение уставного капитала в ОАО «РЖД», Роснано, Росатом и др.
Проф. А.Г. Зельднер подвел итоги круглого стола, отметив, что все выступающие коснулись острейших проблем формирования Федеральной контрактной системы, а всему экспертному сообществу в ближайшем будущем необходимо поработать над согласованием подходов и основных принципов модернизации системы государственных закупок в нашей стране.
