CC BY
13
В статье рассматривается организация и технология размещения государственных и муниципальных заказов с помощью электронных аукционов. Анализируются возможности противодействия злоупотреблениям, обсуждаются проблемы, связанные с массовым переходом на электронную форму аукционов.
Ключевые слова: электронный аукцион, государственный заказ, муниципальный заказ, злоупотребление, конкуренция
От молотка аукциониста — к компьютеру
Т.В. МИХАЭЛИС, Пермь. E-mail: [email protected]
Даёшь электронный аукцион!
Итак, электронная революция, о которой так долго говорили готовившие её государственные органы, свершилась. С нового года все открытые аукционы по закупкам для государственных и муниципальных нужд должны проводиться только в электронной форме.
Дорога к этому была долгой: хронологически первой ласточкой стало разработанное в 1991 г. положение о подрядных торгах. Затем, в годы бурных рыночных реформ, появилось множество узаконений, государственных и ведомственных, нацеленных на создание конкуренции за государственные заказы среди поставщиков товаров и услуг и исполнителей работ. Попытка (неудачная) навести единообразие в этой сфере была предпринята только в 1999 г. федеральным законом «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд» (№ 97-ФЗ).
Однако тогда ещё речь об использовании современных информационных технологий для размещения государственных заказов в законе не шла. Такие новации появились в заменившем его с 1 января 2006 г. законе № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», разработчики которого изначально задумывали, что в конечном итоге всё придёт к электронным торгам.
Путь этот оказался извилистым. Корректировать закон начали меньше чем через полгода после его принятия, а всего к настоящему времени накопилось 22 поправки, последняя из
которых (пока) принята в ноябре 2010 г.1 Наряду с редакционными уточнениями были и такие, которые вносили в закон принципиальные изменения. Ряд из них как раз касался электронных аукционов. Первоначально порядок проведения аукционов в электронной форме на право заключить государственный или муниципальный контракт регламентировала ст. 41 закона. В мае 2009 г. в закон была включена новая гл. 3.1, устанавливающая альтернативный порядок, значительно отличающийся от прежнего, ас 1 июля 2010 г. ст. 41 утратила силу.
И если прежде заказчик был свободен в выборе формы аукциона - обычный («молоточный») или электронный, то с 2010 г. федеральным заказчикам было предписано проводить только электронные аукционы - с 1 января при заказе товаров, работ и услуг, включённых в определённый перечень, с 1 июля - для всех их групп. А с 1 января 2011 г. электронная форма аукционов стала обязательной для всех заказчиков, региональных и муниципальных. Молоток аукциониста отправился на свалку российской истории размещения госзаказов.
Предусмотрено два вида электронных аукционов - «длинный» и «короткий». Первый является основным типом, и вся его процедура, от публикации извещения об аукционе до заключения контракта, занимает от 35 до 48 дней. «Короткий» (от 22 до 33 дней) аукцион проводится, если начальная цена контракта не превышает 3 млн руб. Кроме того, каждый государственный заказчик обязан размещать у субъектов малого предпринимательства от 10 до 20% общего годового объема своих заказов, что требует проведения отдельных аукционов.
Наряду с аукционом, где побеждает участник, предложивший минимальную цену, государственный или муниципальный заказ может размещаться путём проведения торгов в форме конкурса, где победителем признаётся участник, предложивший лучшие условия исполнения контракта2. Допускается также размещение заказов без проведения торгов - через запрос котировок
1 Закон № 94-ФЗ и сам по себе довольно громоздкий - свыше 100 страниц убористым шрифтом через один интервал, а обзор поправок к нему, подготовленный специалистами АО «Консультант Плюс», насчитывает более 200 страниц.
2 Хотя перечень товаров, услуг, работ, заказы на которые должны размещаться на аукционах, составляет большую часть номенклатуры государственного и муниципального заказа, он не исчерпывает её. Этот перечень определён распоряжением правительства РФ от 27 февраля 2008 г. № 236-р. Заказы на остальное должны размещаться на конкурсах.
цен на товары, работы, услуги3. Он состоит в том, что информация о потребностях в товарах (работах, услугах) сообщается неограниченному кругу лиц путем публикации извещения о проведении запроса котировок, а победителем признаётся участник размещения заказа, предложивший самую низкую цену. В отличие от аукциона, участник запроса котировок сообщает свою цену только единожды. И поскольку эта процедура не является конкурентной, её предполагается отменить (заменив «коротким» электронным аукционом), вероятно, во втором полугодии 2011 г.
Таким образом, останутся два основных способа размещения государственных и муниципальных заказов: электронный аукцион и конкурс. Если заранее можно определить требования по качеству к предмету закупки, проводится аукцион, если нельзя, то конкурс. По имеющейся оценке, первое относится к 80% закупок4, а значит, оставшиеся 20% торгов должны будут осуществляться путём проведения конкурсов. Их процедуру нынешняя реформа госзаказа пока не затронула. К конкурсам немало претензий, но разговор о них увёл бы нас далеко в сторону от главной темы - электронных аукционов.
«Демократический централизм»
Отныне информация обо всех государственных и муниципальных заказах, будь то аукцион, конкурс, запрос котировок и т.д.5, должна публиковаться на едином интернет-портале -Официальном сайте Российской Федерации для размещения информации о размещении заказов (да, изяществом стиля наши чиновники не блещут): www.zakupki.gov.ru. И информация об электронном аукционе первым делом отправляется туда, а уже с этого сайта - автоматически на электронную торговую площадку, указанную заказчиком.
Федеральной антимонопольной службой (ФАС) России и Министерством экономического развития РФ для проведения открытых аукционов в электронной форме отобраны следующие пять торговых площадок.
3 В отдельных, строго ограниченных законом случаях, возможно также размещение заказа у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика).
4 Евраев М. Я. Электронный аукцион в госзаказе // Университетская книга. - 2010. - № 2.
5 Исключая закрытые. Но это особый случай - когда дело связано с государственными секретами.
• Автоматизированная система торгов «Сбербанк-АСТ» (оператор - ЗАО «Сбербанк-АСТ»);
• Единая электронная торговая площадка (ОАО «Единая электронная торговая площадка»);
• Общероссийская система электронной торговли zakazrf.ru (ГУП «Агентство по государственному заказу, инвестиционной деятельности и межрегиональным связям Республики Татарстан»);
• Электронная торговая площадка ММВБ «Госзакупки» (ЗАО «ММВБ-Информационные технологии»);
• Электронная торговая площадка РТС-тендер (ООО «РТС-тендер»).
Системы электронного размещения заказов начали создаваться ещё в начале 2000-х годов. К 2010 г. в России работало несколько десятков региональных электронных торговых площадок, и ряд регионов страны накопил опыт применения электронных аукционов для государственных (иногда и муниципальных) закупок. Зачем же тогда ограничиваться пятью площадками? М.Я. Евраев, начальник Управления ФАС по контролю за размещением государственного заказа прокомментировал это так: «Мы должны сами себе ответить на один вопрос: какую страну мы строим? Страну с единым экономическим пространством? Или у нас удельные княжества, и каждое муниципальное образование, каждый регион будет организовывать свои "домашние" торги?»6.
Отобранные пять площадок - не региональные, а общероссийские. И это позволяет заказчику значительно расширить круг потенциальных поставщиков - теперь на объявляемый им аукцион может выйти фирма с любого конца страны. Расширяется и рынок сбыта поставщиков: они смогут видеть потребности в своей продукции или услугах в масштабах всей страны. Немаловажно и то, что участие в аукционе для обеих сторон бесплатное, лишь с победителя аукциона взимается небольшая плата - 3 тыс. руб., но и ту в течение нескольких лет предполагается снизить, а затем и вовсе отменить. А существующие региональные площадки можно перепрофилировать в информационные мониторы электронных аукционов, проходящих на данной территории.
Но почему же тогда не централизовать все аукционы на единственной площадке? Почему их пять? Ответ на первый вопрос очевиден - монополия противна самой природе ФАС, под эгидой и при деятельном участии которой строится новая система. Единственная площадка-монополист могла бы диктовать
6 Евраев М. Я. Электронный аукцион в госзаказе // Университетская книга. - 2010. - № 2.
клиентам свои условия, а у тех не было бы никаких средств противодействия, кроме разве что жалоб и челобитных антимонопольным органам. При нескольких площадках клиенты могут «голосовать ногами», поскольку вольны в любое время перейти с одной на другую. А значит, торговые площадки будут конкурировать друг с другом за заказчиков и поставщиков, поскольку от этого зависит их заработок (он в основном складывается из платы банков, на счетах которых размещены средства потенциальных поставщиков в обеспечение их заявок на участие в электронных аукционах - именно это и позволит со временем, при выходе электронных аукционов на значительные обороты, отменить сбор с победителей).
Но конкуренция конкуренцией, а число площадок всё же должно быть небольшим, во-первых, чтобы не раздроблять участников аукционов, сосредоточив значительное число их на каждой из площадок, и, во-вторых, чтобы вся совокупность площадок была обозримой для ФАС, и она могла непосредственно контролировать их деятельность.
Потерям — заслон!
В полном переходе на электронные аукционы Россия - впереди планеты всей, аналогов такой системы нет нигде в мире. Причина, подвигнувшая российские власти на такое новаторство, - массовые злоупотребления в системе госзаказа. И цель этого направления реформы - если не устранить возможности для них, то, по крайней мере, свести к минимуму. Средствами же служат повышение прозрачности системы закупок, введение режима конфиденциальности и анонимности участия в аукционах, усиление конкуренции среди предпринимателей за право получения государственного или муниципального заказа за счёт значительного расширения круга участников торгов.
Не рассматривая всю технологию электронных аукционов7, отметим только некоторые её особенности. Открытый аукцион в электронной форме проводится в три этапа: допуск к участию, торги на электронной площадке, определение победителя. Подготовка к аукциону начинается с разработки аукционной документации, главное в которой - определение требований к предмету аукциона. Без особого внимания к этому заказчик может получить вовсе не то, что хотел, поскольку он может
7 Она в общих чертах описана в статье Е. В. Ленёвой в настоящей подборке. - Ред.
задать только функциональные характеристики (потребительские свойства) товара, но не конкретный товарный знак, модель, производителя. Заявки на участие в аукционе состоят из двух частей. Первая включает согласие участника на поставку товара (оказание услуги, выполнение работы) и сведения о предлагаемом товаре, требуемые согласно аукционной документации (для работ и услуг они не предоставляются); данные об участнике в ней отсутствуют. Только эта часть заявки доступна заказчику на первом этапе аукциона. Вторая часть заявки содержит сведения об участнике и документы, подтверждающие его соответствие установленным требованиям. Она становится доступной заказчику только после проведения торгов.
Аукционная комиссия, созданная заказчиком, рассматривает первые части заявок после завершения их приёма и выносит решение о допуске участников к аукциону. Мотивом отклонения заявки может быть только отсутствие предусмотренных аукционной документацией сведений или их недостоверность либо несоответствие сведений о товаре требованиям к нему (так что в случае размещения заказа на услуги или работы заявку отклонить вообще нельзя). При проведении собственно торгов сведения об их ходе общедоступны, следить за ним могут не только заказчик и непосредственные участники, но и другие заказчики и поставщики, да и вообще любой, зашедший на сайт данной торговой площадки. Участники аукциона торгуются анонимно, показываются только порядковые номера заявок.
После торгов аукционная комиссия рассматривает вторые части заявок, только теперь становится известно, какие конкретно фирмы скрывались под номерами заявок. Отклонить заявку на третьем этапе аукциона можно только при несоответствии предложения установленным требованиям. Критерий выявления победителя единственный - минимальная цена.
Какие же преграды злоупотреблениям воздвигают рассмотренные особенности электронных аукционов? Можно выделить ряд основных видов злоупотреблений, частично переплетающихся между собой. И хотя, строго говоря, они сами по себе не относятся к коррупции, часть их идёт с ней рука об руку.
Первый вид злоупотреблений - сговор участников аукциона: фирма, намеренная получить заказ, договаривается с фиктивными или действительными конкурентами об их поведении на аукционе, заключая в результате контракт по начальной или
немного сниженной цене. Как представляется, анонимность участия в аукционе и возможность участия широкого круга поставщиков создают довольно мощный барьер для этого вида злоупотреблений. Даже при нарушении конфиденциальности (вероятность утечки информации с электронной торговой площадки весьма мала, но полностью исключить её всё же нельзя) вряд ли возможности «претендента на победу» настолько велики, чтобы подкупить или запугать всех своих конкурентов от Калининграда до Владивостока.
Другой вид - сговор заказчика с участником. При этом неугодные конкуренты устраняются при допуске участников к аукциону, например, по критерию «хорошая репутация». Трактовать это понятие можно довольно произвольно, что позволяет оставить только угодного участника и ещё несколько подставных, чтобы аукцион выглядел «как настоящий». Другой, довольно распространённый прежде способ - внесение изменений в документацию аукциона задним числом. Ещё один путь - составить требования к предмету закупки в расчёте на конкретного «аффилированного» поставщика, т.е. так, чтобы другие участники аукциона не были способны выполнить эти требования.
Здесь барьером служит отсутствие предварительной квалификации участников в случае электронного аукциона. Перечень мотивов отклонения заявок как на первом, так и на третьем этапах аукциона закрытый и не допускает произвольного толкования. Нарушения анонимности участников аукциона, как показывает опыт, возможны. Так, первая часть заявки иногда представляет собой отсканированный документ на бланке хозяйствующего субъекта со всеми его реквизитами. Да и в ходе аукциона участник может подать сигнал, позволяющий заказчику опознать его. Но эффекта это не даст - законные возможности для устранения неугодных участников до торгов либо после них или отдания предпочтения «своему» участнику всё равно отсутствуют8. Изменить задним числом документацию электронного аукциона также невозможно.
8 К слову, именно наличие предварительной квалификации участников торгов, которая позволяет чиновникам выставлять к участникам довольно произвольные требования, является препятствием для перехода размещения государственных заказов на электронные аукционы в ЕС. Это временами порождает сговор между заказчиком и поставщиком. Но хотя скандалы по этому поводу в Европе гораздо громче, сговоры распространены куда меньше, чем у нас.
Что же касается составления требований к предмету заказа так, чтобы им мог удовлетворить единственный (заранее известный) участник аукциона, то, вероятно, в принципе это сделать можно. Но очень трудно - такая работа требует весьма высокой квалификации и немалых умственных усилий. Мешать ей будет и то, что в один лот разрешено включать лишь одноимённый товар (куда проще было сформировать некий «комплект» товаров, имеющийся лишь у «своего» поставщика, и который было бы непосильно собрать за требуемые сроки поставки другими).
Ещё один вид злоупотреблений (скорее всего, требующий предварительного сговора с заказчиком) - выигрыш аукциона за счёт демпинга, когда конкуренты устраняются путём предложения цены, заведомо не позволяющей выполнить контракт. Затем, в ходе исполнения контракта с заказчиком заключалось дополнительное соглашение, значительно повышающее первоначальную цену. Заслон этому ставит налагаемый на исполнителя штраф в двойном размере от увеличения оговоренной в контракте цены (вдобавок к существовавшему ранее штрафу с должностного лица заказчика, подписавшего дополнительное соглашение).
Защитить бюджетные средства от мошенников призвана обязательность обеспечения исполнения контрактов в размере до 30% начальной цены контракта (кроме случаев, когда исполнителем является бюджетная организация). Способ обеспечения участники аукциона определяют сами. Выбор у них такой: банковская гарантия, передача заказчику в залог денежных средств, поручительство крупных юридических лиц (собственные средства которых составляют не менее 300 млн руб.). По сути, обязательная проверка наличия финансового обеспечения является экономической предварительной квалификацией участника аукциона, заменившей административную.
Нередкий вид злоупотреблений - закупки за счёт бюджетных средств в личных целях тех или иных должностных лиц. А вот тут ни процедура электронного аукциона, ни вообще закон № 94-ФЗ в его нынешнем виде никаких средств противодействия не содержат. Этот вид «нецелевых расходов», как они мягко именуются в чиновничьем новоязе, контроль того, для чего закупаются те или иные товары (работы, услуги) и как они затем используются, по-прежнему остаются вне поля зрения системы государственных и муниципальных закупок.
Нужно также отметить удар (какой силы, покажет время) по институту посредников-перекупщиков. В отличие от оптовой торговли, перекупщики не производят с товарами никаких общественно полезных действий, зачастую товар даже не трогается с места, отправляясь к конечному покупателю прямо от производителя. В прежние годы их деятельность была (хотя и не всегда) действительно полезной: они оказывали информационные посреднические услуги, связывая производителей и покупателей, когда тем и другим найти информацию друг о друге было непросто. Но по мере заполнения «информационного вакуума» деятельность перекупщиков приобретала чисто паразитический характер. Заодно переплетаясь с коррупцией: случаи, когда заказчики отказывались заключать контракт напрямую с поставщиком, вынуждая его обращаться к «аффилированной» фирме-посреднику, далеко не редкость. Электронный аукцион в масштабах всей страны позволяет производителю товара оставить перекупщиков за бортом, выигрывая аукцион за счёт более низкой цены.
Итак, полный переход на электронные аукционы действительно позволит уменьшить потери бюджета и снизить коррупцию, хотя всех лазеек не закрывает (к тому же наверняка будут изобретены новые, которые сейчас невозможно и представить, - исторический опыт показывает, что и не самый умный человек всегда оказывается умнее самой изощрённой системы). По оценке ФАС, экономия составит до 1 трлн руб. в год, или 20% общего объёма расходов на госзакупки9 (удивительным образом эта цифра совпала с потерями в системе размещения государственных и муниципальных заказов, названными в Послании президента Федеральному Собранию). Посмотрим.
«Проблема-2011»
Тотальный переход всех аукционов на электронную форму породил проблему, окрещённую одним из остроумцев в Интернете «Проблемой-2011». У неё два аспекта.
Первый - массовый выход на электронные торговые площадки и Официальный сайт региональных и муниципальных заказчиков, в дополнение к уже присутствующим там федеральным. Одних только муниципальных образований
9 Евраев М. Я. Электронный аукцион в госзаказе // Университетская книга. - 2010. - № 2.
в России на 1 января 2009 г. было 24161, а в них 115918 муниципальных учреждений (образования, здравоохранения, культуры, спорта), не говоря уже о муниципальных органах10. Общее же число заказчиков составит, по-видимому, около 200 тыс.11 А количество поставщиков вообще не поддаётся оценке.
Надо думать, что разработчики программного обеспечения электронных аукционов предусмотрели возможности обработки и хранения данных по столь большому числу заказчиков и участников. Конечно, не все муниципальные заказчики придут одновременно, по-видимому, это будет происходить постепенно в течение всего 2011 г. И далеко не все будут проводить аукционы ежедневно. Тем не менее, исходя из уже имеющегося опыта, можно предполагать, что за день в стране будет проводиться несколько тысяч (если не больше) аукционов. Не захлебнутся ли всего пять электронных торговых площадок (да и Официальный сайт) таким числом аукционов? И даже если нет, смогут ли выдержать такую нагрузку каналы связи? Специалисты торговых площадок наверняка не упустили эту проблему из виду, но сомнения всё же остаются.
Второй аспект проблемы - отсутствие опыта электронных торгов у большинства заказчиков и поставщиков. Как говорилось выше, недостаточно квалифицированное формулирование требований к предмету закупок может привести к тому, что победитель аукциона предложит совсем не то, что подразумевал заказчик. Отмена же результатов аукциона - дело непростое и затратное. Но и просто ошибки в аукционной документации чреваты штрафами, причём непосредственно с виновного должностного лица. Предусмотренная законом величина штрафа доходит до 500 тыс. руб., что куда выше зарплаты даже самого высокооплачиваемого чиновника. А по статистике, около 10% всех госзаказов размещаются с ошибками. И эта доля значительно возрастёт при выходе на электронные аукционы новых заказчиков.
От отсутствия опыта будут страдать и участники аукционов. Ошибки в заявке на участие в аукционе приводят к тому,
10 Российский статистический ежегодник. 2009. - М.: Росстат, 2009. С. 44.
11 Это - осторожная оценка. Утверждают даже, что число заказчиков может составить около миллиона (Зыкова Т. Прост и доступен. Сайт госзакупок заработает по-новому /Российская газета. - 2010. - 8 декабря).
что заявка будет отвергнута на первом или третьем этапе аукциона, а возможность исправить заявку по ходу дела теперь отсутствует (хотя и прежде она была незаконной). И конечный результат ошибки - потеря шанса получить контракт и, стало быть, прибыль.
Смягчить проблему присутствия на торговых площадках массы мелких заказчиков и их недостаточной квалификации могла бы концентрация функций размещения заказов. Закон № 94-ФЗ предусматривает возможность участия в торгах уполномоченных органов и специализированных (на проведении торгов) организаций. Они и могли бы взять на себя размещение заказов от имени мелких заказчиков. Однако пока делегирование полномочий уполномоченным органам и специализированным организациям наталкивается на ряд проблем.
