CC BY
88
УДК 332.142.4
ОСВОЕНИЕ РЕСУРСОВ СИБИРИ И ДАЛЬНЕГО ВОСТОКА: НА ПУТИ К НОВОЙ ПАРАДИГМЕ?1
Владимир Иванович Нефёдкин
Институт экономики и организации промышленного производства СО РАН, 630090, Россия, г. Новосибирск, пр. Академика Лаврентьева, 17, кандидат экономических наук, старший научный сотрудник, тел. (383)330-09-62, e-mail: [email protected]
Обсуждаются истоки сложившейся парадигмы освоения природных ресурсов Сибири и Дальнего Востока, основанной на абсолютном приоритете государственных задач и реализующих их крупномасштабных проектах. Она плохо согласуется с представлением о регионах как относительно самостоятельных хозяйствующих субъектах и ограничивает пространственное развитие России в восточном направлении. Для того, чтобы результатом нового «Восточного поворота» стало ускорение развития ресурсных регионов,прежде всего,следует кардинально трансформировать отношения в триаде «федеральный центр - корпорации - регионы».
Ключевые слова: ресурсы Сибири и Дальнего Востока, восточный поворот, корпорации, региональное развитие.
DEVELOPMENT OF RESOURCES IN SIBERIA AND THE FAR EAST: TOWARDS A NEW PARADIGM?
Vladimir I. Nefedkin
Institute of Economics and Industrial Engineering, Russian Academy of Sciences, Siberian Branch 630090, Russia, Novosibirsk, 17 Lavrentieva Pr., Candidate of Science in Economics, Senior Researcher, tel. (383)330-09-62, e-mail: [email protected]
The report discusses the origins of the current development paradigm of natural resources of Siberia and the Far East which based on absolute priority national goals and implementing large-scale projects. Such a paradigm is difficult to agree with the concept of regions as relatively independent economic entities and ultimately limits the spatial development of Russia to the Еast. Radical transformation of relations in the triad "the Federal Center - Corporations - Regions" should be the basis for new approaches to the development of regional resources. Only in this case, the new "Turn to the East" will contribute to the accelerated development of resource regions.
Key words: resources of Siberia and the Far East, Turn to the East, corporations, regional development.
В послании Президента РФ Федеральному собранию (декабрь, 2013) подъем Сибири и Дальнего Востока был объявлен национальным приоритетом на весь XXI век.Новая стратегическая установка, означающая кардинальное изменение государственной региональной политики,стала неожиданностью только для неспециалистов. «Восточный поворот» был во многом подготовлен многолетними усилиями экспертно-научного сообщества, направленными на то, что-
1 Доклад подготовлен при финансовой поддержке Российского научного фонда (Проект 14-18-02345).
бы привлечь внимание власти к проблемам развития восточных регионов. Вместе с тем, этих усилий было бы недостаточно, если бы и бизнес-сообщество в лице своих наиболее влиятельных представителей, в основном - собственников и топ-менеджеров крупных корпораций - постепенно не стало приходить к пониманию стратегических выгод, связанных с участием в проектах освоения ресурсов Сибири и Дальнего Востока. Отчасти это обусловлено тем, что прежние источники получения ресурсной ренты уже поделены, а их отдача по вполне объективным причинам со временем будет уменьшаться. Снижение цен на мировых сырьевых рынках, наблюдаемое в последние годы, повысило конкуренцию среди ресурсных компаний и, соответственно, их готовность инвестировать в более сложные и рискованные проекты.
Однако есть и другие, не менее, а возможно и более важные причины, выходящие далеко за рамки интересов отдельных корпораций. Как справедливо отмечает В. Усс [1], «затянувшаяся пауза в развитии Сибири и Дальнего Востока существенно ограничивает перспективы развития страны и постепенно превращает макрорегион в экономическую и социальную периферию. Все это приводит к снижению темпов развития страны и увеличивает глобальные политические и экономически риски России». Статистические данные подтверждают этот вывод (рис. 1). С 1998 по 2013 гг. отношение валового регионального продукта (ВРП) Сибирского федерального округа (СФО) к валовому внутреннему продукту страны (ВВП) снизилось с 13,4% до 10,2%. Аналогичный показатель для Дальневосточного федерального округа (ДФО) снизился с 6,4% до 5,2%. Для таких агрегированных макропоказателей это очень существенное изменение.
Рис 1. Отношение ВРП СФО и ДФО к ВВП РФ Источник: http://www.gks.ru/free_doc/new_site/vvp/vrp98-13 .х1бх
Следует обратить внимание на монотонность снижения рассматриваемого отношения. Небольшой эксцесс, наблюдаемый в 2009-2010 гг., связан с влиянием кризиса и практически не изменил общего понижательного тренда. Это даёт основания говорить о наличии устойчивой долгосрочной тенденции к снижению «веса» Сибири и Дальнего Востока в экономике страны и происходящем на наших глазах превращении макрорегиона из «локомотива» экономического развития страны в его «тормоз».
Приведенная выше динамика имеет объяснение и на микроуровне. Если посмотреть, какие инвестиционные проекты, оказавшие серьезное влияние на экономику страны, были реализованы в Сибири и на Дальнем Востоке в последние 10-15 лет, то их список будет более чем скромный. Можно отметить завершение начатого ещё в 1974 году проекта строительства Богучанской ГЭС, начало промышленной добычи нефти в Восточной Сибири (Ванкорское и Верхнечонское месторождения) и создание объектов инфраструктуры для экспорта сырья (нефтепровод ВСТО, газопроводы). Заслуживают вниманияи проекты по добыче нефти и газа на сахалинском шельфе с участием зарубежных инвесторов.
Недостаточность инвестиций в развитие Сибири и Дальнего Востока сочетается с тем, что даже перечисленные выше реализованные и реализующиеся проекты в малой степени будут способствовать развитию регионов. Если учесть, что основная часть извлекаемого из недр Восточной Сибири и Дальнего Востока сырья отправляется на экспорт, то влияние этих проектов на развитие регионов, на территории которых эти проекты реализуются, весьма и весьма незначительно. Крайне затратная инвестиционная программа (690 млрд руб.)по развитию производственной, транспортной и социальной, осуществленная в рамках подготовки к саммитуАТЭС, в ближайшем будущем, очевидно, также не придаст заметного импульса развитию региона.
Более того, многие из этих проектов связаны с негативными экологическими и социальными последствиями. Так, заполнение ложа водохранилища Богучанской ГЭС привело к фактическому исчезновению Кежмы - территории компактного проживания первых русских переселенцев в Сибири- и фактическому уничтожению субэтноса поморов-староверов (кежмарей), носителей уникальных культурных традиций. Взамен страна получит электроэнергию для экспорта в Китай и «дешевый» энергоресурс для производства алюминия на Богучанском алюминиевом заводе, большая часть которого, ввиду ограниченности внутреннего рынка, опять же будет поставляться на экспорт. Перечень ситуаций, в которых общегосударственные интересы, а зачастую и просто корпоративная выгода перевешивают возможные негативные экономические, экологические и социальные последствия освоения региональных ресурсов, формирование которого началось ещё задолго до начала новейшей российской истории, продолжает расширяться.
Истоки сложившегося, крайне негативного, для регионов Сибири и Дальнего Востока положения ведут в советские времена. И хотя у каждого проекта и региона была своя специфическая история, на наш взгляд, можно говорить о
наличии определенной, хотя в явном в виде нигде не сформулированной парадигмы, т.е. устойчивой системы взглядов и реализующих их подходов, определяющей цели и способы освоения природных ресурсов Сибири и Дальнего Востока.
Полного единства исследователей по поводу освоения природных ресурсов Сибири и Дальнего Востока не было и в СССР, но то, что на практике применялись вполне определенные и не слишком разнообразные подходы не вызывает сомнений. Было бы большим преувеличением сказать, что политика освоения природных ресурсов в то время строилась в полном соответствии с рекомендациями тогдашней науки. Можно привести немало примеров, когда вполне прогрессивные концепции, ставящие во главу угла не освоение ресурсов, а комплексное развитие территории, например, на основе формирования территориально-производственных комплексов, не были в полной мере реализованы на практике.И тем не менее, на наш взгляд, с известной долей условности можно говорить о «советской» парадигме. Это важно, поскольку есть признаки, что эта парадигма в её «постмодернистском» варианте, несмотря на прошедшие со времен распада СССР десятилетия, продолжает влиять на экономические решения, которые принимаются сегодня на самом верхнем уровне законодательной и исполнительной власти.
Главным «системообразующим» признаком советской парадигмы, по нашему мнению, можно считать то, что целесообразность освоения ресурсов и развития территории, на которой эти ресурсы находились, практически всегда связывалась с решением задач стратегического, общенационального значения. Так, освоение нефтяных и газовых месторождений в Западной Сибири было форсировано в связи с острой необходимостью получения валютной выручки. Строительство БАМа было в первую очередь связано с решением стратегической задачи - создания дублера Транссибирской магистрали, что было актуально в период обострения отношений с Китаем. Попутно разрабатывались долгосрочные планы и программы вовлечения в оборот природных ресурсов, находящихся в зоне хозяйственного освоения БАМ.
Распад СССР и экономические трудности 90-х гг. прошлого века не располагали ни представителей власти, ни практикующих управленцев к серьезным размышлениям, а тем более к действиям, связанным с разработкой и реализацией новых подходов к освоению ресурсов Сибири и Дальнего Востока. Это было вполне естественно в ситуации, когда задачи выживания явно превалировали над задачами развития. Только по окончании кризиса 1998 г., по мере того, как российская экономика под влиянием девальвации рубля и роста мировых цен на нефть начала выходить на траекторию устойчивого экономического роста, исследовательский и практический интерес к проблемам пространственного развития стал возрождаться.
М.К. Бандман ещё в середине 1990-х гг. выдвинул положение о том, что в результате перехода к рыночным отношениям и существенного изменения геополитического положения страны должна смениться и основная парадигма государственной региональной политики в отношении Сибири. Он полагал, что
на смену парадигме«сдвига производительных сил на восток» приходит новая парадигма, ориентированная на саморазвитие территории:«Саморазвитие Сибири с целью формирования базы для эффективного функционирования в экономическом пространстве страны и мировой хозяйственной системе, обеспечения достойного уровня жизни населения путем рационального использования собственного потенциала в условиях рыночных отношений»[2, с.23].
Вместе с тем, на наш взгляд, даже сейчас рано говорить о смене парадигмы как о свершившемся факте. Более того, есть основания полагать, что пресловутый «Восточный поворот» будет осуществляться в рамках все той же, лишь немного модернизированной парадигмы советских времен. Что дает основания для такого вывода? Во-первых, обоснование целесообразности крупных ресурсных проектов общегосударственными, в том числе геополитическими интересами. Во-вторых, абсолютный приоритет задачи освоения ресурсов над задачами развития территории. Т.е. территория осваивается только потому, что есть ресурсы общенационального значения, а не ресурсы осваиваются для того, чтобы придать импульс развития территории. Это и не удивительно, так как такой подход вполне соответствует логике унитарного государства с сильным центром и слабой периферией.
События последних лет в основном подтверждают вышесказанное. Реализация долгосрочной стратегии пространственного развития (в том числе ввиду отсутствия таковой) на практике подменяется организационно-правовыми и кадровыми решениями. Эти решения, как правило не имеют серьезного научного обоснования и зачастую представляют собой недостаточно продуманные, а оттого и не слишком удачные попытки копировать чужой опыт. Представление о том, что такие решения - принятие новых «правильных» законов и постановлений правительства, создание новых министерств и уполномоченных органов, смена их руководителей - могут серьезно повлиять на сложившуюся ситуацию, стало настоящей болезнью российской власти на всех уровнях, своеобразным «организационным фетишизмом».
Среди подобных мер и предложений можно назвать создание Министерства по развитию Дальнего Востока, обещания правительства по переносу офисов крупных ресурсных корпораций на Дальний Восток, инициативу по раздаче всем желающим бесплатных земельных участков на Дальнем Востоке. Нарастающий во времени поток бессистемных и хаотичных предложений свидетельствует не только о том, что поиск решений продолжается, но и о том, что в рамках старой «парадигмы» решения, которые могли бы реально и положительно повлиять на развитие проблемных регионов, найти вряд ли возможно.
Создание Министерства по развитию Дальнего Востока, основная деятельность которого, после нескольких организационных преобразований и кадровых перемен, связана с реализацией идеи Территорий опережающего развития (ТОР).
На этом следует остановиться более подробно. Дело в том, что главным в современном варианте«советской парадигмы»является последовательное применение принципа государственной региональной политики, который далее бу-
дем называть «территориальной эксклюзией». Этот принцип, сам по себе, не хорош и не плох. Вместе с тем, практика применения этого принципа в РФ насчитывает не одно десятилетие и, как минимум, уже достойна предварительной оценки.
Логика «территориальной эксклюзии» такова: если по каким-то причинам нельзя создать благоприятные условия для ведения бизнеса на всей территории страны, то можно их создать для ограниченного круга территорий, дополнив их определенными преференциями и финансовой поддержкой в рамках популярного ныне «частно-государственного партнерства». Такой подход, по мнению многих специалистов, удачно сработал в Китае и позволил привлечь значительные объемы инвестиций в развитие свободных экономических зон.
Российская практика «территориальной эксклюзии», как уже отмечалось, достаточно продолжительна, но, к сожалению, далеко не так эффективна, как в Китае. В большинстве случаев создание разного рода «особых зон» приводило к результатам, которые сильно отличались от ожидаемых или, по крайней мере, декларируемых в качестве таковых.
История «территориальной эксклюзии» началась ещё в 1991г., когда был принят закон «Об иностранных инвестициях в РСФСР»,в котором впервые был введен термин «свободные экономические зоны». Иностранным инвесторам, действующим на территории таких зон, полагались особые условия ведения бизнеса в виде упрощенной регистрации, льготного налогообложения, долгосрочной аренды по пониженным ставкам, снижения таможенных пошлин, безвизового режима.
Отдельные прецеденты создания особых экономических зон наблюдались в 1990-х гг. (Калининградская и Магаданская область), но заметных позитивных результатов по ним не зафиксировано. Более или менее системное внедрение принципа «территориальной эксклюзии» началось в 2005 г. с принятием Закона «Об особых экономических зонах в Российской Федерации». В 2006 г.было создано ОАО «Особые экономические зоны» - управляющая компания, в ведении которой сейчас находится 17 действующих и вновь создаваемых особых экономических зон России. Из 1 7 действующих зон 4 специализируются на развитии промышленного производства, 4 - на технологических инновациях, 7 - на развитии туристско-рекреационного бизнеса, 2 - на развитии портово-логистических и транспортных узлов [3]. На территории Сибири находится 6 особых зон, из них 4 относятся к самым проблемным, по мнению специалистов, туристско-рекреационным зонам.
Несмотря на отдельные успехи отдельных зон в отдельных регионах, большинство специалистов признают, что результаты этого федерального проекта весьма далеки от ожидаемых, а проверки Счетной Палаты РФ свидетельствуют о крайне низкой эффективности использования бюджетных средств.
В 2011 г. после принятия Федерального Закона «О зонах территориального развития в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» был запущен и другой механизм территориального развития, основанный на «территориальной эксклюзии». В этом
Законе был введен термин «зона территориального развития» (ЗТР), под которой понимается часть региона, на которой для ускорения социально -экономического развития создаются благоприятные условия для инвесторов путем предоставления господдержки. На сегодняшний день ЗТР созданы на территории 20 регионов[4].Формирование ЗТР основано на«двойной эксклю-зии» - сначала ведется отбор субъектов Федерации, которым разрешается создавать ЗТР, а затем - выбор территории, включающей одно или несколько муниципальных образований в пределах субъекта Федерации, которая получат дополнительную господдержку. По сути дела, это не механизм территориального развития, а способ обеспечения более адресной раздачи господдержки. С учетом установленных правил и достаточно скромных мер господдержки, предусмотренных в Законе, можно смело прогнозировать, что создание ЗТР не окажет заметного влияния на развитие регионов.
Принятый в декабре 2014 г. Федеральный закон «О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации», практическое сопровождение которого осуществляет Министерство по развитию Дальнего Востока, подтверждает, что «территориальная эксклюзия», эффективность применения которой в российских условиях до сих пор не доказана, оста-етсяосновным инструментом региональной политики властей. Беспрецедентные налоговые льготы и возможность практически неограниченного привлечения иностранной рабочей силы, по замыслу разработчиков этого закона, должны способствовать привлечению долгосрочных и, прежде всего, иностранных инвестиций. Главная проблема, на наш взгляд, очевидна - если даже инвесторы из Китая и Юго-Восточной Азии придут на «территории опережающего развития», то скорее всего со своим оборудованием и даже рабочей силой.Поскольку такая возможность законом им предоставляется, то для регионов мало что изменится. Место отечественных ресурсных корпораций займут зарубежные, ориентированные на минимальную локализацию результатов своей деятельности. В этом случае локальный контент крупных корпораций, который, как показывает зарубежный опыт, мог бы стать важным фактором регионального развития, не станет таковым.
Трудно, если вообще возможно, сформулировать единую концепцию развития огромного по территории макрорегиона с колоссальным разнообразием природно-климатических, социально-экономических и геополитических условий. В контексте данной статьи ограничимся наброском «новой парадиг-мы»длярегионов, в которых уже осуществляется или возможна в будущем реализация крупномасштабных проектов добычи и переработки природных ресурсов. Идеалом такого «региона» в рамках преобладающей парадигмы является условная местность с по возможности максимальной концентрацией ресурсов. При этом очень желательны минимальная площадь территории, подпадающей под такое ресурсное «освоение», а наличие местного населения является избыточным. В этом смысле варианты добычи ресурсов на шельфе, в высокогорье и непроходимых болотах, за полярным кругом и в других малопривлекательных для проживания местах наиболее близки к такому идеалу. Однако реальность
имеет мало общего с описанным выше идеалом. В реальности корпорациям, осуществляющим добычу ресурсов, в основном приходится иметь дело с регионами, в которых существует множество социально-экономических проблем. Применение подходов, основанных на старой парадигме, в новых условиях с большой вероятностью приведет к ещё более плачевым для таких «проблемных» регионов последствиям.
Ещё в начале 2000-х гг. в экспертном сообществе стали появляться доклады, записки и публикации, не только обосновывающие необходимость новых подходов к развитию Сибири и Дальнего Востока, но и содержащие ценные предложения, которые могли бы стать основой для таких подходов. Так, в докладе экспертной группы Совета внешней и оборонной политики отмечалась: "Неадекватность используемых до настоящего времени оценок ситуации в си-бирско-дальневосточном регионе и следование канонам устаревшего подхода к разработке стратегий регионального развития, исходящего из примата интересов и ресурсов государства и принижающего роль обладающих собственной компетенцией регионов и самостоятельно действующих агентов рынка (в первую очередь, крупнейших корпораций), наглядно проявляется в принятых и разрабатываемых федеральных программах» [5].
Есть ли у потенциальных участников процесса освоения новых ресурсов заинтересованность в изменениях? Поскольку интересы основных бенефициаров прямых и косвенных эффектов, сопряженных с освоением региональных ресурсов, не только не совпадают, а зачастую и прямо противоположны. Экономические интересы федерального центра связаны с максимизацией поступлений в федеральный бюджет, корпорации нацелены на расширение бизнеса и извлечение дополнительной прибыли, а благополучие регионов определяются возможностями повышения деловой активности и пополнения местных бюджеты и в конечном счете - ростом уровня жизни населения. При существующей системе налогов и межбюджетных отношений, повсеместном распространении корпоративных схем, позволяющих манипулировать финансовыми результатами и денежными потоками, основная часть эффектов от использования региональных ресурсов достается федеральному центру и крупным корпорациям[6]. Регионам остаются жалкие «крохи с барского стола».
При принятии практических решений следует учитывать и «отягчающие обстоятельства», на фоне которых может происходить разворот в восточном направлении. Прежде всего, речь идёт об относительном, а возможно и абсолютном снижении рентной составляющей в цене природных ресурсов. Времена, когда огромная рентная надбавка позволяла компенсировать практически любые мыслимые затраты, безвозвратно уходят в прошлое. Тенденция последних лет, которая связана со снижением цен на мировых сырьевых рынках, по мнению ряда специалистов, будет долгосрочной. Она обусловлена многими объективными факторами и существенно осложняет стратегические позиции России как одного из ведущих экспортеров сырья и мировой энергетической державы.
В складывающейся ситуации возможны две концептуально различных сценария дальнейшего освоения перспективных ресурсов Сибири и Дальнего Востока. Первый из них предполагает, что компенсация иссякающих источников ресурсной ренты будет происходить за счет вовлечения в хозяйственный оборот новых крупных месторождений природных ресурсов (Удокан, якутские месторождения углеводородов, алмазов и редкоземельных элементов, дальнейшее освоение шельфа Охотского моря и т.д.) при том же составе бенефициаров природной ренты, но с«геополитическим» разворотом в сторону азиатских импортеров сырья. Очевидно, что сценарий может быть реализован в рамках действующей (унитарной) парадигмы.
Второй сценарий предполагает переориентацию на модель развития территорий с увеличением доли регионов в ресурсной ренте, повышением локализации эффектов при реализации крупномасштабных проектов как за счет увеличения глубины переработки, так и за счет развития региональных производителей - поставщиков оборудования, материалов и услуг для крупных ресурсных компаний.Реализация второго сценария неизбежно сопряжена со сменой господствующей парадигмы.
При всей неопределенности внешней и внутренней конъюнктуры, на наш взгляд, уровень понимания проблемы, существующий в экспертно-научном сообществе, а также обширный зарубежный опыт управления развитием ресурсных территорий позволяют, пусть и в самых общих чертах, сформулировать особенности новой, ориентированной на региональное развитие парадигмы освоения ресурсов Сибири и Дальнего Востока
Прежде всего, фундаментальный принцип старой (и к сожалению, действующей) парадигмы должен быть изменен с точностью до наоборот. Крупномасштабные проекты освоения ресурсов должны рассматриваться не только и даже не столько как способ решения общенациональных задач, а в качестве инструмента развития территории. Другими словами, это означает признание регионов полноценными и в значительной степени самостоятельными субъектами, имеющими не только специфические интересы, но и возможность влиять на решения, которые могут существенно повлиять на социально-экономические положение региона. Это в первую очередь относится к решениям, связанным с реализацией на территории регионов крупномасштабных проектов вовлечения в хозяйственный оборот природных ресурсов, осуществляемых силами в интересах крупных ресурсных корпораций.
Целесообразно также разработать механизмы согласования интересов и организации взаимодействия корпораций, региональных и муниципальных органов власти для решения социально-экономических проблем отдельных регионов (в форме соглашений, договоров, программ) с установлением соответствующих преференций регионального и местного уровней. Условия участия в локальном контенте при этом могут входить в технические условия расширенных лицензий на недропользование. Региональным властям должно быть предоставлено право «второго ключа»при принятии решений о начале крупных проектов ресурсного освоения, а также возможность взять на себя роль инициа-
торов и организаторов межрегиональной кооперации разных ресурсных корпораций при решении особо важных общих задач развития Сибири и Дальнего Востока.
Сложно прогнозировать, когда произойдет окончательная сменадомини-рующей парадигмы освоения региональных ресурсов. Более того, в нынешнее непростое время сложно рассчитывать на заметные продвижения в этом направлении. Вместе с тем, экономическая логика и здравый смысл подсказывают, что рано или поздно это случится. Это, с одной стороны, оправдывает знак вопроса в названии статьи, а с другой стороны, внушает основания для сдержанного оптимизма.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
1. Усс А.В. Развитие Сибири: что делать, пока не закрылось «окно возможностей» // Журнал Сибирского федерального университета. Серия: гуманитарные науки. - 2015. - Т. 8. Supplement (февраль) - C. 11-16.
2. Бандман М.К. Избранные труды и продолжение начатого: [сборник] / отв. ред. В.Ю. Малов. - Новосибирск: ИЭОПП СО РАН, 2014. - 448 с.
3. Сайт ОАО «Особые экономические зоны». [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.russez.ru/management_company/.
4. Территории опережающего развития: четвертая попытка русского Гонконга. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://club-rf.ru/theme/327
5. Новое освоение Сибири и Дальнего Востока. Часть 1. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://svop.ru/public/pub2001/1288/
6. Нефёдкин В.И. Локальный контент крупных ресурсных корпораций как фактор регионального развития // Журнал Сибирского федерального университета. Серия: гуманитарные науки. - 2015. - Т. 8. Supplement (февраль). - С. 108-121.
© В. И. Нефёдкин, 2015
