CC BY
16
УДК 332.142.4
ОБ УЧАСТИИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ КОРПОРАЦИЙ В ПРОЦЕССАХ ОСВОЕНИЯ НОВЫХ РЕСУРСНЫХ ТЕРРИТОРИЙ СИБИРИ И ДАЛЬНЕГО ВОСТОКА
Владимир Иванович Нефёдкин
Институт экономики и организации промышленного производства СО РАН, 630090, Россия, г. Новосибирск, пр. Академика Лаврентьева, 17, кандидат экономических наук, старший научный сотрудник, тел. (383)330-09-62, e-mail: [email protected]
Специфические особенности грядущего этапа освоения минеральных ресурсов Сибири и Дальнего Востока ставят вопросы о том, как будут организованы процессы освоения новых ресурсных территорий. Специфические горно-геологические, экономические и социальные условия предполагают расширение круга потенциальных участников этих проектов, разработку и практическое применение новых схем взаимодействия государства не только с иностранными инвесторами, но и со всеми заинтересованными участниками локальных сообществ.
Ключевые слова: государственные корпорации, Сибирь, Дальний Восток, процессы освоения, природные ресурсы, локальные сообщества.
GOVERNMENT-CONTROLLED CORPORATIONS IN DEVELOPMENT OF NEW RESOURCE REGIONS IN SIBERIA AND THE FAR EAST
Vladimir I. Nefedkin
Institute of Economics and Industrial Engineering, Russian Academy of Sciences, Siberian Branch, 630090, Russia, Novosibirsk, 17 Akademik Lavrentiev Prospect, Ph. D., Senior Researcher, tel. (383)330-09-62, e-mail: [email protected]
Specific features of the upcoming development of mineral resources in Siberia and the Far East region raise questions on how the processes of such development will be managed. Particular geological, economic and social conditions assume an increase in a number of potential participants of such projects. It is necessary to invent new regional policies that will focus not only on foreign investors but on all interested members of local communities as well.
Key words: government-controlled corporations, Siberia, Far East, development, natural resources, local communities.
Крупные государственные корпорации традиционно являются инициаторами, непосредственными участниками и бенефициарами в крупномасштабных проектах освоения минерально-сырьевых ресурсов. Эта традиция имеет глубокие исторические и институциональные корни. В советские времена специализированные отраслевые министерства и ведомства директивно назначались ответственными за главные ресурсные и инфраструктурные проекты. Среди них были более удачные (в экономическом отношении) - «нефтегазовый проект», «гидроэнергетический проект» - и менее удачные - например, строительство БАМ и развитие зоны его хозяйственного освоения и т.д. Общим в этих проектах было то, что они реализовывались на основе концентрации государственных ресурсов на ограниченных во времени и пространстве мероприятиях.
Нацеленность на решение общегосударственных задач и жесткая директивная логика исполнения этих проектов оставляли мало места для учета интересов населения, проживающего в ареалах реализации этих проектов. Местное население рассматривалось прежде всего как трудовой ресурс, который при необходимости можно было легко заместить работниками, мобилизованными из других регионов, или спецконтингентом. Экологические и социальные проблемы многочисленных моногородов, оставшихся современникам в наследство, являются яркой иллюстрацией отдаленных последствий применения такого подхода.
Современная ситуация, на первый взгляд, существенно отличается от описанной выше. Место «общегосударственных» интересов заняли интересы крупных ресурсных корпораций, которые в основном решают задачи эксплуатации созданного в предшествующем веке потенциала и без поддержки государства крайне неохотно участвуют в освоении новых ресурсных территорий. Компании малого и среднего бизнеса еще в меньшей степени готовы к решению таких задач. Неразвитость транспортной, производственной и социальной инфраструктур устанавливает для них слишком высокий входной барьер. Известная из экономической теории «проблема безбилетника» приводит к тому, что реализация даже самых привлекательных проектов сдвигается во времени на все более отдаленную перспективу. Особенно это касается полезных ископаемых, которые не находятся в «мэйнстриме» российских ресурсных корпораций, т.е. не связаны с углеводородным сырьем, извлечение и доставка которого внутренним и внешним потребителям является уже вполне рутинной, сложившейся практикой. Совсем другая ситуация с твердыми полезными ископаемыми. В этом смысле показателен пример крупнейшего в мире Удоканского месторождения медных руд, разрабатывать которое планировалось еще несколько десятилетий назад. Не исключено, что подобная участь постигнет и уникальное Томторское месторождение технических алмазов и редких металлов в Якутии.
На наш взгляд, настало время для серьезного переосмысления роли государства и его полпредов - крупных ресурсных корпораций - в освоении новых ресурсных территорий. Сложно найти еще более многозначный термин, чем «госкорпорация». Можно было бы определить госкорпорацию как крупную компанию, контролируемую государством, но сложившаяся практика употребления этого термина в СМИ и в научно-экспертном сообществе такова, что совершенно разные по своим задачам, правовым формам организации называются одинаково. Этой терминологической путаницей можно было бы пренебречь, если бы она всего лишь создавала некоторые неудобства для исследователей, вынужденных каждый раз пояснять, в каком контексте используется термин «госкорпорация». Однако этого не позволяют сделать как минимум два обстоятельства.
Первое. Неоднозначность в формулировках может иметь вполне определенные практические следствия. В этом отношении очень показателен пример кампании по приватизации государственных нефтегазовых активов в конце 2016 г. Правомочность участия «Роснефти» в приватизации «Башнефти», оспа-
ривалась теми, кто считал ее государственной компанией. Действительно, странно было бы называть покупку одной госкомпанией другой госкомпании приватизацией. Вместе с тем в силу «политической целесообразности» формальный запрет на участие был обойден на том основании, что «Роснефть» принадлежит не напрямую государству (т.е. Росимуществу), а компании «Роснефтегаз», являющейся номинальным владельцем крупных пакетов акций ряда ресурсных и энергетических компаний, контролируемых государством.
Последующая приватизация самой «Роснефти» еще раз подчеркнула абсурдность этой аргументации. В одной ситуация «Роснефть» выступала как частная компания (субъект приватизации), а в другой - как государственная (объект приватизации). Негативные последствия очевидны. В зависимости от политической и экономической конъюнктуры лица, принимающие решения, могут легко манипулировать не только общественным мнением, но и реальными активами, решая свои, публично не обсуждаемые задачи, которые могут быть весьма и весьма далеки от общегосударственных интересов.
Второе. В последнее десятилетие получила распространение практика создания «специализированных» государственных корпораций, решающих приоритетные задачи, как правило, связанные с реализацией крупных инфраструктурных и ресурсных проектов. Эти корпорации, строго говоря, нельзя относить к крупному бизнесу. Они имеют статус некоммерческих организаций, в частности, они не обязаны раскрывать информацию о своей деятельности, на них не распространяется действие закона о банкротстве. Эти госкорпорации, по сути дела, являются государственными агентствами, отчасти выполняющими функции бывших советских отраслевых министерств. Поскольку для каждой такой корпорации принимается специальный закон, то между этими корпорациями, кроме названия, мало общего.
Для нас важно, что такого рода корпорации могут решать и задачи развития. Например, такие задачи решает Внешэкономбанк. Не случайно периодически появляются предложения о создании госкорпораций, решающих задачи регионального развития, в том числе и связанные с реализацией крупных ресурсных проектов. Так, в 2012 г. обсуждался законопроект «О Госкорпорации по развитию Сибири и Дальнего Востока». По задумке авторов законопроекта, целью корпорации должно было стать привлечение инвестиций для развития восточных регионов страны главным образом за счет предоставления беспрецедентных льгот потенциальным инвесторам. Для этого госкорпорация наделялась правом выбирать и поддерживать приоритетные проекты. Освобождение участников приоритетных проектов от НДС, от налога на прибыль, на имущество и на землю, решение вопросов, связанных с развитием инфраструктуры, включая решение традиционно сложных вопросов взаимодействиями с монополистами («Газпром», «Транснефть», энергетические компании) — вот далеко не полный перечень эксклюзивных полномочий госкорпорации. Законопроект о создании корпорации был поддержан сверху и снизу. Он получил одобрение президента. Участники Круглого стола «Развитие Сибири и Дальнего Востока» в своей резолюции отмечали, что макрорегиональная структура в форме гос-
корпорации прежде всего должна обеспечить опережающее развитие инфраструктурных проектов, привлечение инвестиций, создание рабочих мест, увязку макрорегиональных проектов с интересами территорий, управление миграционными потоками1.
Несмотря на отмеченную поддержку, законопроект вызвал волну критики со стороны научно-экспертного сообщества. Ученые и эксперты указывали на опасности создания такой мега-корпорации, отмечая, прежде всего, риски, связанные с концентрацией огромных ресурсов и полномочий в одной корпорации, и выражали вполне обоснованные сомнения в эффективности реализации такого организационного проекта. В конечном счете, не в последнюю очередь из-за все более очевидных ограничений ресурсного характера, обсуждаемый Законопроект не получил требуемой поддержки и был отложен до лучших времен.
В качестве паллиативного варианта в 2013 г. было создано Министерство РФ по развитию Дальнего Востока, которое начало свою деятельность с разработки госпрограммы «Социально-экономическое развитие Дальнего Востока и Байкальского региона до 2025 года». В проекте программ была обозначена потребность в инвестициях более чем в 13 трлн руб. Фактически удалось согласовать с Правительством РФ затраты чуть более чем на 300 млрд руб. Ограниченные полномочия и финансовые возможности министерства привели к тому, его деятельность практически малозаметна.
Вместе с тем идея создания специальных органов территориального управления получила распространение. В 2014 г. были созданы Министерство РФ по делам Крыма и Министерство РФ по делам Северного Кавказа. Можно констатировать, что заметных результатов организационных новаций пока не видно. Не случайно, что в 2015 г. было ликвидировано Министерство по делам Крыма, а в последние два года в СМИ периодически появляется информация о возможной ликвидации и его дальневосточного аналога.
Таким образом, можно резюмировать, что создание макрорегиональных органов управления, независимо от того, называются ли они министерствами или госкорпорациями, пока не является очевидным решением проблемы организации эффективного освоения новых ресурсных территорий Сибири и Дальнего Востока. И главная, на наш взгляд, причина связана не только и не столько с экономической конъюнктурой, не слишком благоприятной для реализации крупномасштабных проектов за государственный счет, а с тем, что в сложившейся вертикали власти, поддерживаемой экономической вертикалью крупных государственных и частных корпораций, прежде всего ресурсных и инфраструктурных, такого рода решения не могут запустить механизмы регионального саморазвития, способные создать базу для устойчивого экономического роста. В этих условиях попытки изменить ситуацию с помощью сугубо организационных мероприятий обречены на провал. Не спасают и попытки предоставления беспрецедентных льгот иностранным инвесторам, как это предполагалось при создании ТОР. В условиях преобладания рентоориен-
1 Ц^: http://maxfux.livejoumal.com/76089.html, режим доступа 20.03.2017.
14
тированного поведения потенциальных инвесторов - отечественных или иностранных - конечный результат всегда оказывается хуже самых скромных ожиданий. Создание особых экономических зон в ряде регионов страны (Калмыкия, Ингушетия, Республика Алтай и пр.) привело не к развитию местной экономики, а появлению многочисленных номинальных компаний, решающих задачи весьма далекие от региональных интересов, например, оптимизацией налогообложения. Они становятся звеньями многочисленных цепочек по относительно легальному выводу средств из государственного бюджета и бюджетов крупных корпораций.
Естественным является вопрос - возможно ли не создавать новые организационные сущности, а использовать уже существующие? В частности, привлекать действующие ресурсные и инфраструктурные корпорации, находящиеся под явным или неявным контролем государства. Идея привлечения последних в качестве возможных инициаторов, исполнителей и, соответственно, бенефициаров проектов освоения новых ресурсных территорий, на первый взгляд, кажется весьма привлекательной. Однако современные реалии таковы, что участие крупных корпораций (и не только государственных) в освоении региональных ресурсов, как правило, ограничивается крупными и наиболее эффективными месторождениями полезных ископаемых. Они позволяют крупным компания в полной мере реализовать свои преимущества и использовать, в частности, эффект масштаба для обеспечения уровня издержек, позволяющего сохранить конкурентоспособность на мировом рынке. Проблема в том, что таких месторождений становится все меньше. Кроме того, как показывают исследования [1], участие крупных корпораций, как правило, сокращает региональную компоненту в приросте добавленной стоимости и, следовательно, не решает проблему экономического и социального развития регионов - ресурсных доноров.
Первым шагом к решению обсуждаемой проблемы, на наш взгляд, могло бы стать разработка новой региональной политики, основанной на вовлечении в освоение новых ресурсов максимально широкого круга участников - не только крупного, но и среднего и малого бизнеса с использование различных форм частно-государственного партнерства. Одна из главных задач новой региональной политики - обеспечить необходимые и достаточные условия для локализации результатов деятельности крупных корпораций - как государственных, так и частных. При этом не обязательно заниматься изобретением велосипеда, так как в мировой практике можно найти многочисленные инструменты регулирования взаимоотношений между крупными корпорациями и регионами, в которых они осуществляют свою производственную деятельность.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
1. Ильин В.А., Поварова А.И. Эффективность государственного управления. 2000-2015. Противоречивые итоги - закономерный результат. Вологда: ИСЭРТ РАН, 2016. - 304 с.
© В. И. Нефёдкин, 2017
