CC BY
3314. Корякин В.М., Рыбакова М.А. Ведомственное нормотворчество в Минобороны России: сущность и содержание // ЭНИ «Военное право» № 1 (41). 2017. С. 44-49,-
References and Source
1. Davydov K.V. Administrativnye reglamenty federal'nyh organov ispolnitel'noj vlasti Rossijskoj Federacii: voprosy teorii. M., 2010.
2. Brizhanin V.V. Administrativnye reglamenty organov gosudarstvennogo upravleniya v aspekte administrativnoj reformy v Rossijskoj Federacii: Avtoref. diss. ... kand. yurid. nauk. SPb., 2008. S. 5.
3. Buryaga V.O. Administrativnyj reglament v sfere realizacii ispolnitel'noj vlasti v Rossijskoj Federacii: Avtoref. diss. ... kand. yurid. nauk. M., 2009. S. 3.
4. Davydov K.V. Administrativnye reglamenty federal'nyh organov ispolnitel'noj vlasti Rossijskoj Federacii: voprosy teorii / Pod red. YU.N. Starilova. M.: Nota Bene, 2010. S. 12-14.
5. Kuznecov V.I. Administrativnye reglamenty. YUridicheskie voprosy: Nauchno-prakticheskoe posobie. M.: YUrisprudenciya, 2010. S. 28-29.
6. Marku ZH. Evropejskij opyt mestnogo i regional'nogo upravleniya: pravovye i organizacionnye aspekty. // Materialy mezhdunarodnoj nauchno-prakticheskoj konferencii «Problemy mestnogo samoupravleniya v Rossii i puti ih resheniya»: sbornik statej. M., 2014. S. 172.
7. Arzamasov YU.G. Vedomstvennyj normotvorcheskij process v Rossijskoj Federacii. Diss. ... d-ra yurid. nauk. M., 2004. S. 245.
8. Sostav voennoj organizacii gosudarstva opredelen v st. 1 Federal'nogo zakona ot 31 maya 1996 g. № 61-FZ «Ob oborone».
9. Holopova E.N., Alekseev M.V. Pravovoe regulirovanie razrabotki, utverzhdeniya i ispol'zovaniya administrativnyh reglamentov v deyatel'nosti organov federal'noj sluzhby bezopasnosti // Zakon i pravo. № 3. 2016. S. 17 -24.
10. Sm. p. 9 Polozheniya «O Federal'noj sluzhbe bezopasnosti Rossijskoj Federacii», utverzhdennogo ukazom Prezidenta Rossijskoj Federacii ot 11 avgusta 2003 goda № 960.
11. Koryakin V.M. Voennaya administraciya. Uchebnik. M.: Za prava voennosluzhashchih, 2015. S. 57.
12. Ob utverzhdenii Administrativnogo reglamenta FSB RF po ispolneniyu gosudarstvennoj funkcii po osushchestvleniyu pogranichnogo kontrolya v punktah propuska cherez Gosudarstvennuyu granicu Rossijskoj Federacii: prikaz FSB Rossii ot 8 noyabrya 2012 g. № 562: v red. ot 21 marta 2016 g.// Spravochnaya pravovaya sistema Garant.
13. Ob utverzhdenii Pravil podgotovki v organah federal'noj sluzhby bezopasnosti pravovyh aktov i napravleniya normativnyh pravovyh aktov FSB Rossii na gosudarstvennuyu registraciyu: prikaz FSB Rossii ot 22 marta 2008 g. № 110: v red. ot 1 aprelya 2016 g. (Ne publikovalsya).
14. Koryakin V.M., Rybakova M.A. Vedomstvennoe normotvorchestvo v Minoborony Rossii: sushchnost' i soderzhanie // EHNI «Voennoe pravo» № 1 (41). 2017. S. 44-49..
ХОЛОПОВА ЕЛЕНА НИКОЛАЕВНА - доктор юридических наук, кандидат психологических наук, профессор, профессор кафедры уголовного процесса, криминалистики и правовой информатики Юридического института Балтийского федерального университета имени И. Канта.
АЛЕКСЕЕВ МАТВЕЙ ВАЛЕНТИНОВИЧ - соискатель Юридического института Балтийского федерального университета имени И. Канта.
KHOLOPOVA, ELENA N. - Doctor of Law, Ph.D. in Psychology, Professor, Department of criminal process, criminalistics and legal Informatics, Law Institute of Immanuel Kant Baltic Federal University ([email protected])
ALEKSEEV, MATVEY V. - candidate of Law Institute of the Baltic Federal University named after I. Kant ([email protected])
УДК 341.222
МЕДВЕДЕВ М.А.
ОСУЩЕСТВЛЕНИЕ РЕЖИМНО-ПРОПУСКНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПОГРАНИЧНЫМИ ОРГАНАМИ В УСЛОВИЯХ РЕАЛИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОГРАНИЧНОЙ ПОЛИТИКИ: НОВЕЛЛЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ
Ключевые слова: государственная граница, оперативная обстановка, пограничная безопасность, пограничные органы, пограничное пространство, режимно-пропускная деятельность, угрозы.
В статье анализируются положения программного документа - Основ государственной пограничной политики. На основании проведенного сравнения положений данного нормативного правового акта с иными законодательными нормами на федеральном и ведомственном уровнях, выявлены его отдельные несовершенства и противоречия, а также обозначены позитивные законодательные положения Основ государственной пограничной политики применительно к современным условиям. Показано, что Основы государственной пограничной политики Российской Федерации фокусируют необходимость сосредоточения усилий пограничных органов на реализации их деятельности по двум основным направлениям: осуществление режимно-пропускной деятельности и противодействие международному терроризму и транснациональной преступности в пограничном пространстве.
MEDVEDEV, MA.
IMPLEMENTATION OF REGIME-PASS ACTIVITY BY BORDER BODIES IN CONDITIONS OF IMPLEMENTATION
OF STATE BORDER POLICY: NOVELLAS AND PROSPECTS
Keywords: state border, the operational environment, border security, border authorities, border space, the restricted-bandwidth activities, threats.
The article analyzes the provisions of the program document approved at the Federal legislative level - the Basics of the state border policy. At the same time, on the basis of the comparison of the provisions of this regulatory legal act with other legislative norms at the Federal and departmental levels, its individual imperfections and contradictions are revealed, as well as the positive legislative provisions of the Foundations of the state border policy in relation to modern conditions are indicated. It is shown that the Fundamentals of the State Border Policy of the Russian Federation focus on the need to concentrate the efforts of the border authorities on the implementation of their activities in two main areas: the implementation of regime and activities and countering international terrorism and transnational crime in the border area.
В настоящее время не вызывает сомнения факт того, что эффективная реализация государством продуманной и взвешенной пограничной политики является залогом обеспечения национальной безопасности государства и соблюдения национальных интересов страны как в пограничном пространстве, так и за его пределами. Данное утверждение подтвердил новый для Российской Федерации программный документ - Основы государственной пограничной политики Российской Федерации [1], утвержденный Президентом Российской Федерации 25 апреля 2018 года (далее - Основы).
Принятие данного документа было ожидаемым и планируемым в связи с тем, что ранее действующие аналогичные нормативные правовые акты - Основы пограничной политики Российской Федерации [2], утвержденные 5 октября 1996 года и Концепция формирования системы обеспечения интересов Российской Федерации в пограничной сфере [3],- существенно устарели и во многом не соответствовали реальному положению дел. В период своего принятия данные документы отвечали действовавшим требованиям того времени и характеризовались высокой способностью государства обеспечивать эффективную защиту интересов личности, общества и государства от внешних и внутренних угроз, проявляющихся в пограничной сфере Российской Федерации.
В настоящее время отдельные их положения утратили свою актуальность, что обусловлено изменением действующего законодательства, условиями и направлениями развития общества, появлением новых вызовов и угроз интересам Российской Федерации, изменением оперативной обстановки в отдельных регионах страны и внутренними структурным ведомственными преобразованиями. В связи с чем представлялось нецелесообразным вносить текущие изменения в рассматриваемые Основы и Концепцию, а важно было инициировать принятие аналогичного нового нормативного правового акта, который смог бы максимально отразить существующие реалии и учесть все особенности деятельности пограничных органов по защите национальных интересов Российской Федерации в пограничной сфере.
Так, вновь принятые Основы государственной пограничной политики Российской Федерации (далее - Основы) действительно во многом разрешают накопившиеся в данной сфере противоречия и разногласия, а именно: вносят терминологическую определенность; расширяют рамки действия пограничной политики государства, определяя их пределами пограничного пространства; конкретизируют компетенцию и полномочия органов государственной власти по защите и охране государственной границы, разделяя при этом два самостоятельных направления деятельности - по защите государственной границы и по ее охране, указывают на содержание угроз пограничной безопасности государства и определяют способы их преодоления.
Между тем, применительно к осуществлению режимно-пропускной деятельности пограничными органами как особого вида пограничной деятельности, данный программный документ непосредственно закрепил ряд положений, ранее не нашедших отражения в действующем законодательстве. Так, ст. 8 Основ определяет, что защита государственной границы осуществляется всеми федеральными органами исполнительной власти в соответствии с их полномочиями, а ее охрана - пограничными органами федеральной службы безопасности, Вооруженными Силами Российской Федерации и федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными на охрану государственной границы. Данный вопрос ранее привлекал внимание исследователей. Так, В.И. Петров обращал внимание на то, что охрана государственной границы является составной частью защиты государственной границы и осуществляется пограничными органами, входящими в состав федеральной службы безопасности, в пределах приграничной территории, Вооруженными Силами Российской Федерации в воздушном пространстве и подводной среде и другими силами (органами) обеспечения безопасности Российской Федерации в случаях и в порядке, определяемых законодательством Российской Федерации [4].
Данный вывод подтверждается и формулировкой, содержащейся в Законе «О государственной границе» [5], статья 3 которого гласит: «Защита Государственной границы как часть системы обеспечения безопасности Российской Федерации и реализации государственной пограничной политики Российской Федерации заключается в согласованной деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, осуществляемой ими в пределах
своих полномочий...». Полагаем, что законодательное разделение понятий «защита» и «охрана» государственной границы будет способствовать более четкому распределению полномочий государственных органов в указанной сфере, конкретизации их компетенции и повышению эффективности обеспечения безопасности в пограничном пространстве.
Кроме того, необходимо обратить внимание на состояние угроз в пограничном пространстве на современном этапе. В настоящее время существуют различные подходы к формированию системы пограничной безопасности, которые отличаются отношением как к сохраняющимся стереотипам при организации пограничной деятельности, так и к содержанию реальных угроз. При этом за основу данного утверждения принимается определение пограничной безопасности государства, сформулированное в Комментарии к модельному закону «О пограничной безопасности», согласно которому пограничная безопасность - составная часть национальной безопасности государства, представляющая собой состояние защищенности политических, экономических, информационных, гуманитарных и иных интересов личности, общества и государства на государственной границе и в пограничном пространстве, обеспечиваемое в соответствии с нормативными правовыми актами государства, в том числе путем осуществления охраны государственной границы, функционирования пунктов пропуска через государственную границу, предупреждения и пресечения правонарушений на приграничной территории [6].
Как отмечается в Стратегии национальной безопасности Российской Федерации, наращивание силового потенциала Организации Североатлантического договора (НАТО) и наделение ее глобальными функциями, реализуемыми в нарушение норм международного права, активизация военной деятельности стран блока, дальнейшее расширение альянса, приближение его военной инфраструктуры к российским границам, создают угрозу национальной безопасности [7]. В связи с тем, что данная угроза сформирована в сфере международных отношений между государствами, логичным и убедительным является предположение о том, что данная угроза в первоочередном порядке проявляется в пограничном пространстве. Тем не менее, в Основах данное обстоятельство среди основных угроз национальной безопасности в пограничном пространстве не отмечено. Это вызывает определенные опасения в связи с тем, что на ведомственном уровне продолжительное время отмечается неоспоримый факт: в процессе осуществления режимно-пропускной деятельности пограничными органами выявляются и задерживаются лица, прибывающие в Российскую Федерацию из стран Организации Североатлантического договора, имеющие разведывательные, террористические и иные преступные намерения в отношении Российской Федерации. В указанных обстоятельствах игнорирование данной угрозы в тексте утвержденных Основ потенциально способствует снижению внимания со стороны государства данному угрозообразующему источнику.
Согласно статье 11.1 Федерального закона от 3 апреля 1995 года № 40-ФЗ «О федеральной службе безопасности», пограничные органы осуществляют свою деятельность по двум направлениям: защита и охрана Государственной границы Российской Федерации в целях недопущения противоправного изменения прохождения Государственной границы Российской Федерации, обеспечения соблюдения физическими и юридическими лицами режима Государственной границы Российской Федерации, пограничного режима и режима в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации; и защита и охрана экономических и иных законных интересов Российской Федерации в пределах приграничной территории, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации [8]. При этом ст. 9 Основ указывает на то, что деятельность пограничных органов федеральной службы безопасности направлена на недопущение противоправного изменения прохождения государственной границы, обеспечение соблюдения физическими и юридическими лицами административно-правовых режимов, установленных на государственной границе и приграничной территории, а также на противодействие международному терроризму и транснациональной преступности в пограничном пространстве. Таким образом, при совпадении первых из указанных направлений деятельности пограничных органов, в тексте Основ выделено в качестве второго направления деятельности противодействие терроризму и преступности в пограничном пространстве, что не совпадает с нормами указанного Федерального закона, который в ст. 8 относит борьбу с терроризмом и
борьбу с преступностью к основным направлениям органов федеральной службы безопасности в целом, а не исключительно пограничных органов.
Исходя из буквального трактования ст. 9 Основ, недопущение противоправного изменения прохождения государственной границы, обеспечение соблюдения физическими и юридическими лицами административно-правовых режимов, установленных на государственной границе и приграничной территории как раз и составляет содержание режимно-пропускной деятельности, что подтверждают и конкретизируют положения ведомственного законодательства. В результате чего, Основы в качестве дополнительного направления деятельности пограничных органов определили противодействие международному терроризму и транснациональной преступности в пограничном пространстве. Данное противоречие, несмотря на несоответствие положениям действующего законодательства, имеет и положительный эффект, поскольку высокое значение пограничных органов в противодействии терроризму, экстремизму, транснациональной преступности на протяжении длительного времени подтверждается непосредственно как теорией, так и практикой [9].
Таким образом, принятые Основы государственной пограничной политики Российской Федерации фокусируют необходимость сосредоточения усилий пограничных органов на реализации их деятельности по двум основным направлениям: осуществление режимно-пропускной деятельности и противодействие международному терроризму и транснациональной преступности в пограничном пространстве. С учетом того, что в процессе осуществления режимно-пропускной деятельности в целом, и пограничного контроля в качестве ее составляющей в частности, осуществляется выявление лиц, имеющих преступные намерения, либо товаров и грузов, добытых преступным путем или перемещаемых через государственную границу в нарушение действующего законодательства, перед пограничными органами открываются дополнительные перспективы по повышению эффективности их деятельности.
Обращая внимание на содержание ст. 4 Основ, необходимо отметить, что в данной норме особо подчеркнут комплексный характер пограничной политики Российской Федерации: государственная пограничная политика представляет собой совокупность правовых, политических, дипломатических, экономических, оборонных, пограничных, таможенных, природоохранных, санитарно-эпидемиологических, экологических и иных мер, реализуемых субъектами государственной пограничной политики в сфере защиты национальных интересов в пограничном пространстве. Поскольку, как уже отмечалось ранее, режимно-пропускная деятельность составляет ядро деятельности по охране государственной границы, которая в свою очередь является основой обеспечения пограничной безопасности государства, то и режимно-пропускная деятельность также является комплексный видом пограничной деятельности.
С данным утверждением успешно коррелирует сформулированное определение режимно-пропускной деятельности, отражающей ее содержание и специфические правовые особенности, в следующей редакции: режимно-пропускная деятельность - особый вид пограничной деятельности комплексного характера, осуществляемый должностными лицами пограничных органов при реализации распорядительно-властных полномочий, задачами которой является контроль за соблюдением физическими и юридическими лицами правил режима государственной границы, пограничного режима, режима в пунктах пропуска с целью недопущения нанесения ущерба интересам и безопасности Российской Федерации в пограничном пространстве.
Таким образом, утвержденные Президентом Российской Федерации Основы государственной пограничной политики Российской Федерации, являются документом стратегического планирования в сфере обеспечения национальной безопасности страны и своевременно позволяют конкретизировать цель, основные задачи и направления реализации государственной пограничной политики, а также порядок взаимодействия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления при ее реализации. Кроме того, данный нормативный правовой акт служит средством разрешения назревших терминологических несогласованностей
в рассматриваемой сфере и позволяет конкретизировать полномочия органов государственной власти в целом и пограничных органов в частности в сфере защиты и охраны государственной границы.
С теоретической и практической точек зрения на ведомственном уровне являются принципиально важными обозначенные в ст. 10 Основ направления повышения эффективности пограничной деятельности, одним из видов которой является режимно-пропускная деятельность. Несмотря на новаторский характер Основ и соответствие данного документа духу времени, он не лишен некоторой степени коллизионности и противоречивости. При этом выявленные и отмеченные противоречия на примере осуществления режимно-пропускной деятельности не способствуют ее затруднению или снижению эффективности, а напротив - создают условия для последующего развития научной мысли в данном направлении, проявлению законодательных инициатив, в том числе на уровне ведомственного нормотворчества, и повышению эффективности режимно-пропускной деятельности в современных условиях.
Литература и источники
1. Основы государственной пограничной политики Российской Федерации: утв. Указом Президента Российской Федерации от 25 апреля 2018 г. № 174// Справочная правовая система «КонсультантПлюс». Дата обращения 04.05.2018 г.
2. Основы пограничной политики Российской Федерации: утв. Президентом РФ 5 октября 1996 г. // Справочная правовая система «Гарант». Документ утратил силу.
3. Концепция формирования системы обеспечения интересов Российской Федерации в пограничной сфере: утв. решением Государственной пограничной комиссии от 28 января 2005 г.// Справочная правовая система «Гарант». Документ утратил силу.
4. Петров В.И. Организационно-правовые основы взаимодействия пограничных органов и пограничных войск Федеральной службы безопасности Российской Федерации с органами внутренних дел в сфере охраны Государственной границы Российской Федерации в повседневных условиях. Дисс... канд. юрид. наук. М., 2004. С. 17.
5. О Государственной границе Российской Федерации: Закон РФ от 1 апреля 1993 г. № 4730-I // Справочная правовая система «Гарант». Дата обращения 06.05.2018 г.
6. Комментарий к модельному закону «О пограничной безопасности»: принят на 42-м пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ. Приложение к Постановлению МПА СНГ № 42-8 от 16 апреля 2015 года // Справочная правовая система «КонсультантПлюс». Дата обращения 29.04.2018 года.
7. Ст. 15 Стратегии национальной безопасности Российской Федерации: Указ Президента РФ от 31 декабря 2015 г. № 683 // Справочная правовая система «Гарант», дата обращения 07.05.2018 г.
8. О Федеральной службе безопасности: Федеральный закон от 03.04.1995 № 40-ФЗ (в ред. от 18.06.2017) // Справочная правовая система «Гарант». Дата обращения 06.05.2018 г.
9. См. напр.: Свиязов Д.А., Курда В.В. Пограничные органы как субъекты противодействия терроризму и экстремизму в Российской Федерации // ЭНИ «Военное право». 2017. С. 22 - 28; Царенкова Н.Ю. Пограничные органы ФСБ России в системе обеспечения национальных интересов российской федерации в пограничной сфере // Государство и право в XXI веке. № 1, 2016 и др.
References and Source
1. Osnovy gosudarstvennoj pogranichnoj politiki Rossijskoj Federacii: utv. Ukazom Prezidenta Rossijskoj Federacii ot 25 aprelya 2018 g. № 174 // Spravochnaya pravovaya sistema «Konsul'tantPlyus». Data obrashcheniya 04.05.2018 g.
2. Osnovy pogranichnoj politiki Rossijskoj Federacii: utv. Prezidentom RF 5 oktyabrya 1996 g. // Spravochnaya pravovaya sistema «Garant». Dokument utratil silu.
3. Koncepciya formirovaniya sistemy obespecheniya interesov Rossijskoj Federacii v pogranichnoj sfere: utv. resheniem Gosudarstvennoj pogranichnoj komissii ot 28 yanvarya 2005 g. // Spravochnaya pravovaya sistema «Garant». Dokument utratil silu.
4. Petrov V.I. Organizacionno-pravovye osnovy vzaimodejstviya pogranichnyh organov i pogranichnyh vojsk Federal'noj sluzhby bezopasnosti Rossijskoj Federacii s organami vnutrennih del v sfere ohrany Gosudarstvennoj granicy Rossijskoj Federacii v povsednevnyh usloviyah. Diss... kand. yurid. nauk. M., 2004. S. 17.
5. O Gosudarstvennoj granice Rossijskoj Federacii: Zakon RF ot 1 aprelya 1993 g. № 4730-I // Spravochnaya pravovaya sistema «Garant». Data obrashcheniya 06.05.2018 g.
6. Kommentarij k model'nomu zakonu «O pogranichnoj bezopasnosti»: prinyat na 42-m plenarnom zasedanii Mezhparlamentskoj Assamblei gosudarstv-uchastnikov SNG. Prilozhenie k Postanovleniyu MPA SNG № 42-8 ot 16 aprelya 2015 goda // Spravochnaya pravovaya sistema «Konsul'tantPlyus». Data obrashcheniya 29.04.2018 goda.
7. St. 15 Strategii nacional'noj bezopasnosti Rossijskoj Federacii: Ukaz Prezidenta RF ot 31 dekabrya 2015 g. № 683 // Spravochnaya pravovaya sistema «Garant», data obrashcheniya 07.05.2018 g.
8. O Federal'noj sluzhbe bezopasnosti: Federal'nyj zakon ot 03.04.1995 № 40-FZ (v red. ot 18.06.2017) // Spravochnaya pravovaya sistema «Garant». Data obrashcheniya 06.05.2018 g.
9. Sm. napr.: Sviyazov D.A., Kurda V.V. Pogranichnye organy kak sub"ekty protivodej stviya terrorizmu i ehkstremizmu v Rossijskoj Federacii // EHNI «Voennoe pravo». 2017. S. 22 - 28; Carenkova N.YU. Pogranichnye organy FSB Rossii v sisteme obespecheniya nacional'nyh interesov rossijskoj federacii v pogranichnoj sfere // Gosudarstvo i pravo v XXI veke. № 1, 2016 i dr
МЕДВЕДЕВ М.А. - специалист ООО «Центр экспертизы и правовой защиты», г. Калининград. MEDVEDEV, M.A. - specialist of OOO "Center for Expertise and Legal Protection", Kaliningrad.
