CC BY
5215. Hazov E. N. YUridicheskie garantii prav i svobod cheloveka i grazhdanina i mekhanizm ih realizacii // Vestnik Moskovskogo universiteta MVD Rossii. № 5. 2017. S. 120-123
16. Avdeenkova M.P., Dmitriev YU.A. Konstitucionnoe pravo Rossijskoj Federacii. Kurs lekcij. M., 2004. 728 c.
17. Bondar' N.S., Dzhagaryan A.A. Pravosudie: orientaciya na Konstituciyu: monografiya. M.: NORMA, INFRA-M, 2018.
18. Postanovlenie Konstitucionnogo Suda RF ot 02.07.1998 N 20-P "Po delu o proverke konstitucionnosti otdel'nyh polozhenij statej 331 i 464 Ugolovno - processual'nogo kodeksa RSFSR v svyazi s zhalobami ryada grazhdan" // "Vestnik Konstitucionnogo Suda RF", N 5, 1998
19. Postanovlenie Konstitucionnogo Suda RF ot 03.05.1995 N 4-P "Po delu o proverke konstitucionnosti statej 220.1 i 220.2 Ugolovno -processual'nogo kodeksa RSFSR v svyazi s zhaloboj grazhdanina V.A. Avetyana" // Vestnik Konstitucionnogo Suda RF. N N 2 - 3, 1995
20. Konstituciya Rossijskoj Federacii (prinyata vsenarodnym golosovaniem 12.12.1993) (s uchetom popravok, vnesennyh Zakonami RF o popravkah k Konstitucii RF ot 30.12.2008 N 6-FKZ, ot 30.12.2008 N 7-FKZ, ot 05.02.2014 N 2-FKZ, ot 21.07.2014 N 11-FKZ) // Sobranie zakonodatel'stva RF. 04.08.2014, N 31, st. 4398.
ЛАРИОНОВА МАРИЯ АЛЕКСАНДРОВНА - старший преподаватель кафедры правовых дисциплин и методики правовых дисциплин, Пермский государственный гуманитарно - педагогический университет
LARIONOVA, MARIA A. - Senior Lecturer, Department of legal disciplines and methods of teaching, Perm State Humanitarian-Pedagogical University (mariyal1885@gmail.com)
УДК 342.92
ХОЛОПОВА Е.Н., АЛЕКСЕЕВ М.В.
ОСОБЕННОСТИ АДМИНИСТРАТИВНЫХ РЕГЛАМЕНТОВ ОРГАНОВ ФЕДЕРАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ БЕЗОПАСНОСТИ КАК АКТОВ ОРГАНОВ ВОЕННОГО
УПРАВЛЕНИЯ
Ключевые слова: административный регламент, административная процедура, акты органов военного управления, ведомственное нормотворчество, военная безопасность, национальная безопасность, федеральная служба безопасности.
В статье на основании анализа теоретических и нормативных источников в указанной сфере, обобщения правоприменительной практики органов федеральной службы безопасности рассматриваются специфические черты административных регламентов органов федеральной службы безопасности, анализируются содержащиеся в них признаки актов органов военного управления. Авторами отражены отдельные проблемные вопросы в сфере регламентации административных процедур в органах федеральной службы безопасности и предложены пути их преодоления. Показано, что административный регламент органов федеральной службы безопасности представляет собой ведомственный нормативный правовой акт, характеризующийся особыми чертами, присущими актам органов военного управления (подзаконность, особый правовой характер, авторитарность, императивность), определяющий обязательный для исполнения порядок действий органов федеральной службы безопасности, их структурных подразделений и должностных лиц при реализации полномочий в процессе осуществления оперативно-служебной деятельности в отсутствии административного спора между субъектами административно-правовой регламентации.
KHOLOPOVA, E.N., ALEKSEEV, M.V.
SPECIFICS OF ADMINISTRATIVE REGULATIONS OF THE FEDERAL SECURITY SERVICE, AS ACTS OF
MILITARY AUTHORITIES
Keywords: administrative regulations, administrative procedure, acts of military authorities, departmental rule-making, military security, national security, Federal security service.
Оп the basis of the analysis of theoretical and normative sources in this sphere, generalization of law enforcement practice of the Federal security service, the article considers the specific features of administrative regulations of the Federal security service, analyzes the signs of acts of military authorities contained in them. The authors reflect some problematic issues in the sphere of regulation of administrative procedures in the Federal security service and suggest ways to overcome them. It is shown that the administrative regulations of the bodies of the federal security service are a departmental normative legal act characterized by special features inherent in the acts of military command authorities (subordination, special legal nature, authoritarianism, imperativeness) that determines the mandatory procedure for the actions of the federal security services, their structural units and officials in the exercise of authority in the process of performing operational activities in the absence administrative dispute between subjects of administrative and legal regulation.
В настоящее время институт административных регламентов федеральных органов исполнительной власти можно отнести к числу новейших и весьма интенсивно развивающихся явлений административно-правовой реальности [1, с.13]. Современные исследователи отмечают, что разработка административных регламентов позволила систематизировать полномочия федеральных органов исполнительной власти, оптимизировать и детализировать административные процессы, восполнить нормативные правовые пробелы в законодательстве Российской Федерации [2; 3; 4; 5].
Многообразие административных процедур и их тесная связь с исполнением государственных функций и предоставлением государственных услуг, а также внутриорганизационной деятельностью органов исполнительной власти требует их законодательного регулирования. Как отмечает Ж. Марку «административные регламенты,
подготовленные в рамках федеральных министерств, демонстрируют важный прогресс в улучшении качества подготовки решений и организации административного обжалования, дающего гарантии гражданам, но они должны следовать за разработкой и принятием законодательства об административной процедуре» [6].
Данные рассуждения наводят на мысль о том, что ведомственный уровень нормотворчества является исключительно важным с позиций конкретизации полномочий и функций государства в лице органов исполнительной власти, а также, соглашаясь с мнением Ю.Г. Арзамасова, «освобождает акты высших органов государственной власти от технологических деталей» [7].
Ведомственные правовые акты принимаются федеральными органами исполнительной власти при осуществлении ими исполнительно-распорядительной деятельности и неразрывно связаны с их властными полномочиями. Основная функция административных регламентов заключается в детальном и системном подзаконном регулировании деятельности органов исполнительной власти, их должностных лиц и установление четких административных процедур, административных действий и требований к их совершению. Необходимость изучения особенностей административных регламентов органов федеральной службы безопасности приобретает особое значение в свете декларируемой на высшем государственном уровне необходимости повышения эффективности деятельности федеральных органов исполнительной власти по обеспечению национальной безопасности Российской Федерации.
В связи с тем, что органы федеральной службы безопасности структурно входят в военную организацию государства и осуществляют решение (в пределах своих полномочий) задач по обеспечению национальной безопасности Российской Федерации, издаваемые ими в этих целях административные регламенты, обладают специфическими признаками, присущими актам органов военного управления. При этом осуществляемые на их основании административные процедуры указывают на особенности функционирования органов военного управления государства [8].
Административные процедуры, осуществляемые органами федеральной службы безопасности, условно можно разделить на два самостоятельных блока. Внешние административные процедуры (осуществляемые при взаимодействии органов федеральной службы безопасности в ходе исполнения государственной функции или предоставления государственной услуги с физическими и юридическими лицами) относятся к функциональным процедурам. Внутренние административные процедуры (связаны с организацией и осуществлением оперативно-служебной деятельности органов федеральной службы безопасности, межведомственным и внутриведомственным взаимодействием, прохождением военной и федеральной гражданской службы в органах федеральной службы безопасности) разделяются на организационные и служебные процедуры [9].
Функции Федеральной службы безопасности Российской Федерации выражают целевые задачи данного федерального органа исполнительной власти. Посредством функционирования органов федеральной службы безопасности непосредственно реализуется механизм государственного управления в сфере обеспечения национальной, военной, экономической и пограничной безопасности страны. В Положении «О Федеральной службе безопасности Российской Федерации» приводится исчерпывающий перечень из 85 функций ФСБ России [10]. Следует отметить, что функции органов федеральной службы безопасности отражают непосредственное содержание их управленческой деятельности в сфере как внешнего, так и внутреннего управления. Отсюда вытекает деление функций на внешние и внутренние.
Специфика функциональных процедур в органах федеральной службы безопасности заключается также в том, что они в большей степени связаны с упорядочением общественных отношений, существующих во внешней сфере их деятельности, с охраной этих отношений от различных противоправных посягательств, с управляющим воздействием, направленным на блокирование различных посягательств на государственную, военную и национальную безопасность в пограничном пространстве. В связи с тем, что нормативное закрепление порядка совершения оговариваемых функциональных процедур органами федеральной службы безопасности осуществляется на основании административных регламентов, являющихся в свою
очередь ведомственным нормативным правовым актом, необходимо обратить внимание на присущие им черты актов органов военного управления.
За основу данных рассуждений целесообразно принять мнение В.М. Корякина, полагающего, что под актом военного управления понимается выраженное на основе и во исполнение закона в пределах компетенции органа военного управления государственно-властное предписание (распоряжение, повеление, установление), направленное на регулирование отношений в процессе организации военного управления, жизни, быта и деятельности войск. Это официальный документ, имеющий юридическую силу, издаваемый в установленной для органа военного управления форме, который содержит общенормативные (нормативные правовые акты) или индивидуально определенные предписания (акты применения права) [11].
Так, в Административном регламенте Федеральной службы безопасности Российской Федерации по исполнению государственной функции по осуществлению пограничного контроля в пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации [12] закреплены полномочия отдельных конкретных должностных лиц (должностных лиц подразделений пограничного контроля пограничных органов, уполномоченных начальником пограничного органа на осуществление пограничного контроля и др.) по исполнению определенных действий в рамках каждой административной процедуры. С одной стороны, указание на конкретное должностное лицо, ответственное за совершение того или иного действия, той или иной административной процедуры, заметно усложняет содержание административного регламента, создает определенные сложности в его использовании, поскольку наименования структурных подразделений, их состав, функциональные обязанности должностных лиц органов федеральной службы безопасности могут достаточно часто меняться. С другой стороны, такая детализация позволяет конкретизировать ответственность должностных лиц органов федеральной службы безопасности, что является одной из задач внедрения в практику административных регламентов, и подчеркивает направленность на регулирование отношений в процессе организации деятельности органов военного управления.
По сравнению с функциональными процедурами в иных федеральных органах исполнительной власти, функциональные процедуры в органах федеральной службы безопасности по своим целям и содержанию представляют собой, в основном, деятельность по обеспечению безопасности Российской Федерации, укреплению законности, защите интересов государства и законных прав физических и юридических лиц от различного рода преступных и иных противоправных посягательств. В результате чего, особенности деятельности органов федеральной службы безопасности, а, следовательно, и особенности осуществляемых ими функциональных процедур обусловлены тем, что данные органы включены в систему органов, обеспечивающих безопасность Российской Федерации. Специфика этих функций состоит в том, что объектом управляющего воздействия органов безопасности является национальная безопасность Российской Федерации. Соответственно, административные регламенты, на основании которых реализуются указанные функции, демонстрируют явные признаки актов военного управления.
Правила подготовки в органах федеральной службы безопасности правовых актов устанавливают, что нормативные правовые акты в органах безопасности могут издаваться только ФСБ России и лишь в виде приказов, правил, инструкций и положений [13]. Указанные правила не содержат такого вида нормативного правового акта как административный регламент. На сегодняшний день административные регламенты утверждаются приказами ФСБ России и являются приложениями к ним, что существенным образом не влияет на эффективность их реализации.
Тем не менее, данное несоответствие дополнительно указывает на черты актов органов военного управления, присущие административным регламентам органов федеральной службы безопасности. Так, например, следует согласиться с мнением В.М. Корякина и М.А. Рыбаковой, указывающих на значение актов органов военного управления в жизни и деятельности военной организации государства, состоящей в том, что они служат правовой формой осуществления властных полномочий органов военного управления (воинских должностных лиц), являются средством обеспечения твердого управления войсками и поддержания в них правопорядка и воинской дисциплины, перечисляя в дальнейшем среди форм актов органов военного управления приказы, правила, инструкции и положения [14].
В данном случае императивность и авторитарность данных форм актов военного управления указывают на обязательность их исполнения лицами и органами, на которых он распространяется, независимо от того, являются эти лица подчиненными органа, издавшего акт, или не являются, а также независимо от согласия исполнителей акта. Все указанные признаки характерны для административных регламентов органов федеральной службы безопасности и свидетельствуют об их двойственной правовой природе, объединяющей признаки ведомственного нормативного правового акта и акта органов военного управления, что порождает особые требования к четкости и формальной определенности их структуры и содержания.
Вместе с тем, необходимо высказать обоснованное предположение, что в сфере правового регулирования административных процедур в органах федеральной службы безопасности административные регламенты должны занять главенствующее место. В свете сказанного, важно поддержать позицию К.В. Давыдова о том, что административные регламенты, уступая по юридической силе положениям об исполнительных органах, обладают приоритетом по степени обязательности над всеми иными административными актами, устанавливающими административные процедуры [1, с.17-18].
В связи с этим, предлагаем изложить п.п. 3 п. 5 Правил подготовки в органах федеральной службы безопасности правовых актов и направления нормативных правовых актов ФСБ России на государственную регистрацию в следующей редакции: «Нормативные правовые акты в органах безопасности могут издаваться только ФСБ России и лишь в виде приказов, административных регламентов, правил, инструкций и положений. Подписываются такие акты Директором ФСБ России или лицом, временно исполняющим его обязанности. Другие должностные лица органов безопасности подписывать нормативные правовые акты не вправе».
Подводя итог вышесказанному, можно сделать обоснованный вывод о том, что административный регламент органов федеральной службы безопасности представляет собой ведомственный нормативный правовой акт, характеризующийся особыми чертами, присущими актам органов военного управления (подзаконность, особый правовой характер, авторитарность, императивность), определяющий обязательный для исполнения порядок действий органов федеральной службы безопасности, их структурных подразделений и должностных лиц при реализации полномочий в процессе осуществления оперативно-служебной деятельности в отсутствии административного спора между субъектами административно-правовой регламентации.
Литература и источники
1. Давыдов К.В. Административные регламенты федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации: вопросы теории. М., 2010.
2. Брижанин В.В. Административные регламенты органов государственного управления в аспекте административной реформы в Российской Федерации: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. СПб., 2008. С. 5.
3. Буряга В.О. Административный регламент в сфере реализации исполнительной власти в Российской Федерации: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2009. С. 3.
4. Давыдов К.В. Административные регламенты федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации: вопросы теории / Под ред. Ю.Н. Старилова. М.: Nota Bene, 2010. С. 12-14.
5. Кузнецов В.И. Административные регламенты. Юридические вопросы: Научно-практическое пособие. М.: Юриспруденция, 2010. С. 28-29.
6. Марку Ж. Европейский опыт местного и регионального управления: правовые и организационные аспекты. // Материалы международной научно-практической конференции «Проблемы местного самоуправления в России и пути их решения»: сборник статей. М., 2014. С. 172.
7. Арзамасов Ю.Г. Ведомственный нормотворческий процесс в Российской Федерации. Дисс. ... д-ра юрид. наук. М., 2004. С. 245.
8. Состав военной организации государства определен в ст. 1 Федерального закона от 31 мая 1996 г. № 61-ФЗ «Об обороне».
9. Холопова Е.Н., Алексеев М.В. Правовое регулирование разработки, утверждения и использования административных регламентов в деятельности органов федеральной службы безопасности // Закон и право. № 3. 2016. С. 17 -24.
10. См. п. 9 Положения «О Федеральной службе безопасности Российской Федерации», утвержденного указом Президента Российской Федерации от 11 августа 2003 года № 960.
11. Корякин В.М. Военная администрация. Учебник. М.: За права военнослужащих, 2015. С. 57.
12. Об утверждении Административного регламента ФСБ РФ по исполнению государственной функции по осуществлению пограничного контроля в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации: приказ ФСБ России от 8 ноября 2012 г. № 562: в ред. от 21 марта 2016 г.// Справочная правовая система Гарант.
13. Об утверждении Правил подготовки в органах федеральной службы безопасности правовых актов и направления нормативных правовых актов ФСБ России на государственную регистрацию: приказ ФСБ России от 22 марта 2008 г. № 110: в ред. от 1 апреля 2016 г. (Не публиковался).
14. Корякин В.М., Рыбакова М.А. Ведомственное нормотворчество в Минобороны России: сущность и содержание // ЭНИ «Военное право» № 1 (41). 2017. С. 44-49,-
References and Source
1. Davydov K.V. Administrativnye reglamenty federal'nyh organov ispolnitel'noj vlasti Rossijskoj Federacii: voprosy teorii. M., 2010.
2. Brizhanin V.V. Administrativnye reglamenty organov gosudarstvennogo upravleniya v aspekte administrativnoj reformy v Rossijskoj Federacii: Avtoref. diss. ... kand. yurid. nauk. SPb., 2008. S. 5.
3. Buryaga V.O. Administrativnyj reglament v sfere realizacii ispolnitel'noj vlasti v Rossijskoj Federacii: Avtoref. diss. ... kand. yurid. nauk. M., 2009. S. 3.
4. Davydov K.V. Administrativnye reglamenty federal'nyh organov ispolnitel'noj vlasti Rossijskoj Federacii: voprosy teorii / Pod red. YU.N. Starilova. M.: Nota Bene, 2010. S. 12-14.
5. Kuznecov V.I. Administrativnye reglamenty. YUridicheskie voprosy: Nauchno-prakticheskoe posobie. M.: YUrisprudenciya, 2010. S. 28-29.
6. Marku ZH. Evropejskij opyt mestnogo i regional'nogo upravleniya: pravovye i organizacionnye aspekty. // Materialy mezhdunarodnoj nauchno-prakticheskoj konferencii «Problemy mestnogo samoupravleniya v Rossii i puti ih resheniya»: sbornik statej. M., 2014. S. 172.
7. Arzamasov YU.G. Vedomstvennyj normotvorcheskij process v Rossijskoj Federacii. Diss. ... d-ra yurid. nauk. M., 2004. S. 245.
8. Sostav voennoj organizacii gosudarstva opredelen v st. 1 Federal'nogo zakona ot 31 maya 1996 g. № 61-FZ «Ob oborone».
9. Holopova E.N., Alekseev M.V. Pravovoe regulirovanie razrabotki, utverzhdeniya i ispol'zovaniya administrativnyh reglamentov v deyatel'nosti organov federal'noj sluzhby bezopasnosti // Zakon i pravo. № 3. 2016. S. 17 -24.
10. Sm. p. 9 Polozheniya «O Federal'noj sluzhbe bezopasnosti Rossijskoj Federacii», utverzhdennogo ukazom Prezidenta Rossijskoj Federacii ot 11 avgusta 2003 goda № 960.
11. Koryakin V.M. Voennaya administraciya. Uchebnik. M.: Za prava voennosluzhashchih, 2015. S. 57.
12. Ob utverzhdenii Administrativnogo reglamenta FSB RF po ispolneniyu gosudarstvennoj funkcii po osushchestvleniyu pogranichnogo kontrolya v punktah propuska cherez Gosudarstvennuyu granicu Rossijskoj Federacii: prikaz FSB Rossii ot 8 noyabrya 2012 g. № 562: v red. ot 21 marta 2016 g.// Spravochnaya pravovaya sistema Garant.
13. Ob utverzhdenii Pravil podgotovki v organah federal'noj sluzhby bezopasnosti pravovyh aktov i napravleniya normativnyh pravovyh aktov FSB Rossii na gosudarstvennuyu registraciyu: prikaz FSB Rossii ot 22 marta 2008 g. № 110: v red. ot 1 aprelya 2016 g. (Ne publikovalsya).
14. Koryakin V.M., Rybakova M.A. Vedomstvennoe normotvorchestvo v Minoborony Rossii: sushchnost' i soderzhanie // EHNI «Voennoe pravo» № 1 (41). 2017. S. 44-49..
ХОЛОПОВА ЕЛЕНА НИКОЛАЕВНА - доктор юридических наук, кандидат психологических наук, профессор, профессор кафедры уголовного процесса, криминалистики и правовой информатики Юридического института Балтийского федерального университета имени И. Канта.
АЛЕКСЕЕВ МАТВЕЙ ВАЛЕНТИНОВИЧ - соискатель Юридического института Балтийского федерального университета имени И. Канта.
KHOLOPOVA, ELENA N. - Doctor of Law, Ph.D. in Psychology, Professor, Department of criminal process, criminalistics and legal Informatics, Law Institute of Immanuel Kant Baltic Federal University (elcol@mail.ru)
ALEKSEEV, MATVEY V. - candidate of Law Institute of the Baltic Federal University named after I. Kant (Law-wolf@rambler.ru)
УДК 341.222
МЕДВЕДЕВ М.А.
ОСУЩЕСТВЛЕНИЕ РЕЖИМНО-ПРОПУСКНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПОГРАНИЧНЫМИ ОРГАНАМИ В УСЛОВИЯХ РЕАЛИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОГРАНИЧНОЙ ПОЛИТИКИ: НОВЕЛЛЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ
Ключевые слова: государственная граница, оперативная обстановка, пограничная безопасность, пограничные органы, пограничное пространство, режимно-пропускная деятельность, угрозы.
В статье анализируются положения программного документа - Основ государственной пограничной политики. На основании проведенного сравнения положений данного нормативного правового акта с иными законодательными нормами на федеральном и ведомственном уровнях, выявлены его отдельные несовершенства и противоречия, а также обозначены позитивные законодательные положения Основ государственной пограничной политики применительно к современным условиям. Показано, что Основы государственной пограничной политики Российской Федерации фокусируют необходимость сосредоточения усилий пограничных органов на реализации их деятельности по двум основным направлениям: осуществление режимно-пропускной деятельности и противодействие международному терроризму и транснациональной преступности в пограничном пространстве.
MEDVEDEV, MA.
IMPLEMENTATION OF REGIME-PASS ACTIVITY BY BORDER BODIES IN CONDITIONS OF IMPLEMENTATION
OF STATE BORDER POLICY: NOVELLAS AND PROSPECTS
Keywords: state border, the operational environment, border security, border authorities, border space, the restricted-bandwidth activities, threats.
The article analyzes the provisions of the program document approved at the Federal legislative level - the Basics of the state border policy. At the same time, on the basis of the comparison of the provisions of this regulatory legal act with other legislative norms at the Federal and departmental levels, its individual imperfections and contradictions are revealed, as well as the positive legislative provisions of the Foundations of the state border policy in relation to modern conditions are indicated. It is shown that the Fundamentals of the State Border Policy of the Russian Federation focus on the need to concentrate the efforts of the border authorities on the implementation of their activities in two main areas: the implementation of regime and activities and countering international terrorism and transnational crime in the border area.
