CC BY
111
Н. Б. Мильман
особые территориальные образования как угроза международной безопасности
Многочисленные разночтения в трактовках основных документов ООН, касающихся права наций на самоопределение, и рост числа сепаратистских движений, действующих под лозунгами этнической и/или религиозной общности, привели к появлению на карте мира территорий, которые, обладая многими признаками государственности, не являются полноценными субъектами международных отношений. И, следовательно, попытки правового регулирования этих территорий в рамках существующей системы сталкиваются с серьезными трудностями. Особенно актуальной эта проблема стала в конце XX — начале XXI в. Непризнанные государства, неуправляемые территории, а также страны, большую часть территории которых контролируют непризнанные режимы, представляют сегодня серьезную угрозу региональной безопасности и стабильности всей существующей системы международных отношений.
Политические процессы, происходящие в мире в последние годы, стимулировали рост интереса отечественных исследователей к так называемым непризнанным государствам. Претендуя на признание государственного суверенитета, эти территориальные образования, однако, не обладают международной правосубъектностью, а их правящие режимы по сути не регулируются ни внутренним правом стран, частью которых формально являются непризнанные государства, ни международным правом. В юридической науке существует две теории международно-правового признания государств. Согласно конститутивной теории, если нет признания, нет и субъекта международного права. Эта теория отрицает тот факт, что государство еще до признания обладает правами и обязанностями, которые вытекают из суверенитета. Декларативная теория, которой сегодня придерживается большинство юристов-международников, заключается в том, что признание лишь констатирует возникновение нового субъекта международного права: вновь возникшее государство имеет право на международное признание [1, с. 25-26]. Кризисы последних лет, возникшие, в частности, вокруг определения статуса Косово, Южной Осетии и Абхазии, наглядно продемонстрировали существующее противоречие между теорией и практикой международного признания, а также отсутствие четких критериев для ответа на вопрос о том, обладает ли та или иная этническая или религиозная группа правом на самоопределение и, следовательно, правом на создание независимого государства.
На сегодняшний день территории, претендующие на государственный статус, можно классифицировать по критерию признания их суверенитета международным сообществом: государства, не признанные ни одной страной мира (Приднестровская Молдавская республика, Исламское Государство Вазиристан); частично признанные государства (Тайвань, Косово, Южная Осетия, Абхазия) и частично признанные государства,
© Н. Б. Мильман, 2011
существующие в условиях военной оккупации (Западная Сахара, Палестинская Автономия) [2].
Как полагает политолог С. М. Маркедонов, массовое появление в начале 1990-х гг. непризнанных государств стало одним из последствий краха ялтинско-потсдамского мироустройства. Изначально оно базировалось на противоречии между зафиксированными во всех основополагающих декларациях и пактах ООН принципами территориальной целостности и нерушимости послевоенных границ, с одной стороны, и правом этнических меньшинств на самоопределение — с другой [3]. Появление непризнанных государств на территории страны практически всегда является следствием внутреннего этнического или конфессионального конфликта и не может рассматриваться вне этого контекста. Существующие непризнанные государства возникли в результате се-цессии (выхода из состава государства какой-либо его части), ирредентизма (движения за воссоединение всех групп разделенного народа вокруг единого национального государственного ядра), распада государств или резкой ломки политического режима. По мнению А. Г. Большакова, существует несколько сценариев, касающихся перспектив непризнанных государств: они могут стать полноценными независимыми субъектами международного права; могут быть поглощены страной, от которой пытались отделиться, пребывая определенное время в статусе де-факто независимости; но также могут сохранять свой переходный статус в течение длительного времени [2].
Кроме того, международное сообщество может не признавать тот или иной политический режим, который обладает всей полнотой власти в стране. В таком случае признанное международным сообществом государство также лишено возможности реального участия в международной экономике и политике, но границы и суверенитет страны не оспариваются. Как правило, акт признания правительства сопряжен с признанием государства, однако в случае смены режима неконституционным путем пришедшему к власти правительству также требуется признание. Как отмечает доктор юридических наук профессор И. И. Лукашук, в настоящее время при признании правительства решающим фактором все чаще является эффективность его власти. Также растет число государств, отказывающихся от практики заявлений о признании правительств, ограничиваясь установлением или отказом от установления дипломатических отношений. Вместе с тем, по мнению И. И. Лукашука, обнаруживается тенденция к усилению контроля со стороны международного сообщества. Речь идет об осуждении крупнейшими международными организациями режимов, нарушающих основные права человека, и применении к этим режимам различных санкций [4, с. 349-351].
В современной практике встречаются случаи, когда тот или иной режим, контролирующий основную часть страны, не признается большинством правительств и международных организаций. Один из примеров существования подобного режима — режим движения «Талибан» в Афганистане (1996-2001). Международное сообщество, за исключением Саудовской Аравии, Пакистана и Объединенных Арабских Эмиратов, признавало главой государства президента Бархануддина Раббани. Парадоксальность ситуации заключалась в том, что непризнанный талибский режим контролировал 90% территории страны, в то время как правительство Раббани — лишь 10%. Однако демонстративное пренебрежение Талибана нормами международного права и жесткий теократический режим, установленный движением в Афганистане, привел к международной изоляции режима. Правительство талибов поддерживало множество радикальных исламских группировок, включая уйгурских и чеченских сепаратистов, а также
узбекских боевиков движения «Хизб ут-Тархир». Экономические санкции, принятые международным сообществом в отношении Талибана, не привели к желаемому результату — большая часть экономики Афганистана находилась в тени. В течение всех лет существования Исламского Эмирата Афганистан Генеральная Ассамблея ООН принимала резолюции, резко осуждающие нарушение прав человека в стране; игнорирование режимом талибов основных норм гуманитарного права; поддержку Талибаном терроризма по всему миру и уничтожение памятников культуры [5]. Однако эти резолюции также не оказали никакого существенного влияния на режим талибов. Таким образом, непризнанные режимы сами по себе могут представлять серьезную угрозу безопасности, так как у международного сообщества отсутствуют реальные возможности для контроля над ними. С одной стороны, неприкосновенность государственного суверенитета является фундаментальным принципом международного права, с другой — режим, исключенный из международной правовой системы, может пренебрегать любыми ее нормами.
Среди других образований, международно-правовое регулирование которых затруднено, исследователи выделяют также так называемые неуправляемые территории. Американская исследовательская группа “RAND” выделяет три типа таких территорий: территории с неполным управлением, территории с оспариваемым управлением и территории с оставленным управлением. Появление подобных образований может быть как следствием этнических, конфессиональных и политических конфликтов, так и следствием слабости государства и его неспособности контролировать отдаленные труднодоступные области. В некоторых случаях имеют место все эти факторы (Зона племен с обеих сторон пакистано-афганской границы). Исследователи также выделяют так называемый «коэффициент неуправляемости», который включает показатели четырех переменных: уровень государственного проникновения в общество; степень, в которой государство обладает монополией на применение силы; степень государственного контроля границ и наличие/отсутствие внешнего вмешательства со стороны других государств. Зачастую, не претендуя на официальный статус, эти территории практически не контролируются официальным правительством страны, и реальная власть здесь может осуществляться религиозными деятелями, племенной знатью или криминальными группировками. Эксперты особо отмечают, что при изучении неуправляемых территорий важно учитывать социальные нормы населения таких районов. Так, племенные традиции в пакистанской Зоне племен федерального управления благоприятны для распространения радикального ислама и замещения существующего права страны нормами шариата. Тогда как на неуправляемых территориях в странах Латинской Америки социальные нормы населения способствуют усилению контроля над территорией со стороны криминальных группировок, специализирующихся на наркоторговле и похищениях людей. Кроме того, следствием бедности, бесправия и тотальной коррупции в этих регионах стало возникновение антиправительственных партизанских движений леворадикального толка, которые также вовлечены в наркобизнес и киднепинг [6, с. 29-32].
Появление неуправляемых территорий в той или иной стране может быть следствием борьбы народов за самоопределение и в конечном итоге привести к созданию непризнанных государств. Это характерно для Филиппин, где этноконфессиональная группа моро много лет ведет борьбу за создание исламского государства на территории Автономного региона мусульман Минданао, пакистанской Зоны племен, где под
руководством радикального исламского движения «Талибан» в 2006 г. было провозглашено Исламское государство Вазиристан, не признанное ни одной страной мира, а также для ряда других территорий. Некоторые неуправляемые территории образовались в результате ирредентистских движений, и их статус может измениться в случае воссоединения этноса или конфессиональной группы в рамках одной страны.
Особый вид неуправляемых территорий — территории с оставленным управлением. Будучи не в состоянии контролировать часть территории страны из-за ее отдаленности и/или религиозно-этнических противоречий, государственные чиновники способствуют формированию «альтернативной власти», с которой они налаживают дальнейшее сотрудничество. По мнению экспертов “RAND”, к такому типу неуправляемых территорий относится в том числе и российская Чеченская республика [6, с. 31]. Это можно связать как с проникновением организованной преступности в местные органы власти, так и с тем, что клановая принадлежность и нормы адата (традиционного права) имеют больше влияния на политическую жизнь республики, чем законы Российской Федерации. На территориях с оставленным управлением особое влияние могут приобретать религиозные организации и их лидеры, обладающие большими ресурсами и авторитетом, чем официальные власти. На сегодняшний день именно неуправляемые территории являются наиболее надежными убежищами для международного терроризма, что связано не только со слабостью властей этих регионов, но и с поддержкой террористов местным населением. В условиях, когда идеологический терроризм утратил свои позиции, а этнонациональный существенно сократился, лидирующее место в международной и внутренней террористической системе занял религиозно мотивированный терроризм. Речь идет не только об исламском терроризме, но и о радикальных еврейских, сикхских, христианских и индусских группировках, а также сектантском терроризме [7, с. 182-183]. Однако именно терроризм, осуществляемый под лозунгами исламского фундаментализма, получил в последние годы наибольшее распространение на неуправляемых территориях. В значительной степени этому способствовала его высокая мобилизационная способность, а также наличие серьезных противоречий между исламскими государствами и странами Запада. Традиции мусульманской уммы, покровительство политических элит ряда мусульманских стран и активная работа пропагандистов исламского фундаментализма среди широких слоев населения, в том числе и маргинальных, сделали исламский терроризм глобальным фактором современной международной системы. Не последнюю роль в распространении религиозного терроризма на неуправляемых территориях сыграла и практика использования экстремистскими структурами организационных форм гуманитарных учреждений [7, с. 293].
В заключение следует отметить, что появление на карте мира различных территориальных образований, правовое регулирование которых затруднено, представляет серьезную угрозу для международной безопасности и дальнейшего эффективного функционирования современной международно-правовой системы. В первую очередь это связано с отсутствием реальных рычагов внешнего влияния на такие территории: экономические санкции, которые применяются в отношении признанных государств, нарушающих международные нормы, в данном случае не действуют, так как большая часть экономической деятельности неуправляемых территорий и непризнанных государств находится в тени. Что касается каких-либо вооруженных операций на этих территориях, в частности контртеррористических, их проведение также затруднено, так как формально данные территориальные образования являются частью государств,
обладающих международной правосубъектностью, и любая операция такого рода стала бы нарушением суверенитета таких стран. В государствах, находящихся под контролем непризнанных правительств, помимо указанных выше проблем, высок риск дальнейшей маргинализации режимов, находящихся у власти, и демонстративного пренебрежения ими нормами международного права. Это может проявляться как в поддержке террористических организаций по всему миру, так и в массовом нарушении прав человека в рамках границ подконтрольного государства. Необходимо также отметить, что международное сообщество сегодня не в состоянии в полной мере обеспечить защиту прав граждан, проживающих на неуправляемых территориях, в непризнанных государствах или в государствах, находящихся под контролем непризнанных режимов. Резолюции Генеральной Ассамблеи ООН применительно к данном территориальным образованиям имеют преимущественно декларативный характер, а деятельность международных гуманитарных организаций ведется в условиях постоянного риска, в отсутствие каких-либо гарантий со стороны региональных властей.
Литература
1. Международное публичное право в вопросах и ответах / Под ред. К. А. Бекяшева. М.: Проспект, 2007. 224 с.
2. Большаков А. Г. Непризнанные государства европейской периферии и пограничья // Международные процессы. 2007. № 3 (15). Сентябрь-декабрь. С. 83-88.
3. Маркедонов С.М. Земля и воля // Россия в глобальной политике. 2006. № 1. Январь-февраль. С. 130-140.
4. Лукашук И. И. Международное право. 3-е Изд., перераб. и доп. М.: Волтерс Клувер, 2005. 415 с.
5. Резолюции Генеральной Ассамблеи ООН по положению в Афганистане 1996-2001 гг. URL: www.un.org/russian/ha/afghanistan/gares.htm (дата обращения: 10.09.2010).
6. Rabasa A. et al. Ungoverned Territories: Understanding and Reducing Terrorism Risks. Published 2007 by the RAND Corporation. 398 p. URL: http://www.rand.org/pubs/monographs/MG561/ (дата обращения: 10.03.2010).
7. Авдеев Ю. И. Религиозный терроризм: особенности формирования, современная роль, характерные черты // Терроризм и религия / Науч. ред. В. Н. Кудрявцев. М.: Наука, 2005. C. 176-198.
Статья поступила в редакцию 23 сентября 2010 г.
