CC BY
58
Н. Б. Мильман
НЕУПРАВЛЯЕМЫЕ ТЕРРИТОРИИ КАК УГРОЗА МЕЖДУНАРОДНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ
Статья посвящена феномену неуправляемых территорий. Эти территориальные образования представляют серьезную угрозу международной безопасности, так как не регулируются ни международным правом, ни внутренним законодательством государств, частью которых они формально являются. Среди наиболее актуальных угроз - распространение терроризма, деятельность организованных преступных группировок и пиратство.
Ключевые слова: неуправляемые территории, терроризм, пиратство, международное право, целенаправленные санкции, международная безопасность.
Неуправляемые территории — особые области, на которых официальные государственные политические институты сталкиваются с серьезными препятствиями при осуществлении властных полномочий. Неуправляемые территории возникали на протяжении всего периода существования национальных государств, однако в XXI в. на фоне актуализации террористической угрозы эти территориальные образования стали важным объектом научных исследований.
Появление неуправляемых территорий нередко является следствием полной неспособности центральных властей контролировать ситуацию в стране. Речь идет о так называемых «несостоявшихся государствах» («Failed States»), большинство из которых возникло в постколониальный период в странах Азии и Африки в рамках реализации права наций на самоопределение. Границы, которые совпали с границами бывших колоний, во многих случаях не учитывали этнические, культурные и религиозные особенности населения новых государств, что конечном итоге способствовало высокой конфликтности. Многолетние межгосударственные и внутренние вооруженные столкновения наряду с недостатком ресурсов и слабостью местных политических институтов привели к анархии и усилению центробежных процессов в этих странах. Помимо несостоявшихся государств исследователи выделяют так называемые «хрупкие государства» («Fragile States»), которые также характеризуются низким уровнем легитимности центральных властей, массовой бедностью и высоким конфликтным потенциалом.
Однако неуправляемые территории могут возникать как в хруп-
© Н. Б. Мильман, 2011
ких, или несостоявшихся, так и во вполне жизнеспособных государствах. Появление подобных образований может быть следствием этнических, конфессиональных и политических конфликтов или неспособности центральных властей контролировать отдаленные труднодоступные области.
Возникновение неуправляемых территорий в той или иной стране может быть связано с борьбой народов за самоопределение и привести к созданию непризнанных государств. В качестве примера можно привести Филиппинские острова, где этноконфессио-нальная группа моро много лет ведет борьбу за создание исламского государства на территории Автономного региона мусульман Минданао, и пакистанскую Зону племен, где под руководством радикального исламского движения «Талибан» в 2006 г. было провозглашено Исламское государство Вазиристан, не признанное ни одной страной мира. Подобная ситуация наблюдается в ряде других регионов.
Некоторые неуправляемые территории образовались в результате ирредентистских движений, целью которых является воссоединение всех групп разделённого народа вокруг единого национального государственного ядра. Статус таких областей может измениться в случае воссоединения этноса или конфессиональной группы в рамках одной страны (примером можно считать Нагорный Карабах).
Эксперты из американской группы «RAND» разработали собственную методологию сравнительного исследования неуправляемых территорий (см.: Rabasa et al, 2007). Исследователи выделяют три типа неуправляемых территорий: территории с неполным управлением, территории с оспариваемым управлением и территории с оставленным управлением. В некоторых случаях имеют место признаки всех типов (Зона племен с обеих сторон пакистано-афганской границы) (Rabasa et al, 2007, p. 31).
Территории с неполным управлением — области, на которых в силу ряда причин не может поддерживаться эффективное государственное управление из-за недостатка ресурсов и компетенции чиновников и/или их вовлеченность в сотрудничество с организованной преступностью. Кроме того, неполное управление может быть следствием наличия авторитетных конкурирующих центров силы. Такими центрами могут быть, например, религиозные организации или преступные группы.
Территории с оспариваемым управлением — области, на которых местные силы стремятся установить широкую политическую и культурную автономию от центрального правительства или же провозгласить независимое государство. Иногда причиной появления
территорий с оспариваемым управлением являются экономические интересы региональных группировок, как правило, связанные с различными видами незаконной деятельности.
Территории с оставленным управлением — области, на которых центральное правительство вместо того чтобы осуществлять властные полномочия, отрекается от выполнения своих обязанностей, так как считает эти регионы экономически и политически бесперспективными. В ряде случаев территориями с оставленным управлением становятся национальные окраины, населенные этническими меньшинствами, культурно и исторически имеющими мало общего с большинством населения страны (Rabasa et al, 2007, p. 2021). Будучи не в состоянии контролировать часть территории из-за ее отдаленности и/или религиозно-этнических противоречий, государственные чиновники способствуют формированию «альтернативной власти», с которой они налаживают дальнейшее сотрудничество. По мнению экспертов «RAND», к такому типу неуправляемых территорий относится и ряд республик российского Северного Кавказа. В первую очередь это касается Чеченской республики, где на момент проведения исследования активно действовали сепаратистские и религиозно-экстремистские движения (Ibid, p. 31).
На сегодняшний день вопрос о статусе Чеченской республики снят с повестки дня, однако все еще актуальна проблема всестороннего проникновения организованной преступности в местные органы власти (на это также обращают внимание американские исследователи). Кроме того, клановая принадлежность и нормы адата (традиционного права) на сегодняшний день имеют больше влияния на политическую жизнь республики, чем законы Российской Федерации. Это достаточно ярко продемонстрировал конфликт действующего президента Чеченской республики Рамзана Кадырова и экс-командира батальона «Восток» Сулима Ямадаева. Вызывают беспокойство и другие регионы. Некогда одна из самых спокойных республик Северного Кавказа Кабардино-Балкария в последнее время стала местом проведения громких террористических акций. Неспокойной остается ситуация и в других северокавказских республиках — Дагестане, Карачаево-Черкессии, Северной Осетии, Ингушетии. Во многом это связано с низким уровнем жизни населения, высокой безработицей, коррупцией, а также межклановыми и этническими противоречиями. Попытка взять власть в этих национальных республиках под контроль, сменив их руководство (Дагестан, Адыгея, Кабардино-Балкария), которую предпринял в последние годы федеральный Центр, пока не принесла ощутимых результатов. Однако при всей опасности сложившейся ситуации нельзя не учитывать тот факт, что любое управление в национальных рес-
публиках Северного Кавказа может быть эффективно только в том случае, если оно обеспечит равновесие сил в регионе. При этом, как показывает опыт последних лет, только экономические меры, направленные на повышение уровня жизни и создание новых рабочих мест в регионе, в отсутствие продуманной долгосрочной стратегии не являются достаточно эффективным средством для стабилизации обстановки и восстановления контроля федерального правительства на Северном Кавказе.
Американские исследователи предложили классифицировать неуправляемые территории по наличию или отсутствию «индикаторов неуправляемости» («Indicators of Ungovernability»). Эта классификация включает показатели четырех переменных: уровень государственного проникновения в общество; степень, в которой государство обладает монополией на применение силы; степень государственного контроля границ и наличие или отсутствие внешнего вмешательства со стороны других государств.
Уровень государственного проникновения в общество в первую очередь определяется наличием и эффективностью работы основных государственных учреждений. Речь идет о здравоохранении, социальном обеспечении, судопроизводстве, охране правопорядка и т. д. На данные этой переменной оказывают влияние такие факторы, как уровень коррупции в регионе, развитость неформальных политических институтов и теневой экономики, наличие или отсутствие исторических предпосылок для сопротивления местного населения политике центральных властей. Если социальная и правоохранительная работа госучреждений неэффективна или не ведется вовсе, эти функции начинают выполнять племенные вожди, религиозные деятели, партизанские отряды или преступные группировки.
Степень, в которой государство обладает монополией на применение силы, определяется исходя из эффективности средств государственного принуждения на той или иной территории. Этот показатель складывается на основе трех признаков: а) наличие на территории вооруженных групп, не подконтрольных центральному правительству и пользующихся широкой ресурсной базой и поддержкой местного населения; б) наличие преступных сетей, связанных с повстанческими или террористическими группами; в) доступность огнестрельного оружия для населения.
Определение степени государственного контроля границ также является важным, так как большинство неуправляемых территорий на сегодняшний день находится в приграничных регионах. Отсутствие контроля над передвижением людей и товаров через государственную границу может представлять серьезную угрозу и привести
к усилению организованной преступности и/или террористических групп и, как следствие, к снижению эффективности работы государственных институтов в регионе.
Внешнее вмешательство со стороны других государств также может оказать серьезное влияние на ослабление контроля центрального правительства над частью территории страны. В различных случаях речь идет о прямом вооруженном вмешательстве или о смешанном типе, когда та или иная страна после прямого вооруженного вмешательства сохраняет серьезное политическое влияние в другом государстве. Кроме того, некоторые страны (например, Саудовская Аравия) распространяют свое влияние посредством деятельности негосударственных фондов и гуманитарных организаций — некоторые государства уже запретили деятельность значительной части этих организаций на своей территории, аргументируя это тем, что эти структуры пропагандируют идеи радикального ислама и финансируют террористическое подполье (Rabasa et а1, 2007, р. 7-13).
На неуправляемых территориях особое влияние могут приобретать религиозные организации и их лидеры, обладающие большими ресурсами и авторитетом, чем официальные власти. На сегодняшний день именно неуправляемые территории являются наиболее надежными убежищами для международного терроризма. Это связано не только со слабостью властей этих регионов, но и с поддержкой террористов местным населением. В условиях, когда идеологический терроризм утратил свои позиции, а этно-национальный существенно сократился, лидирующее место в международной и внутренней террористической системе занял религиозно мотивированный терроризм. Речь идет не только об исламском терроризме, но и о радикальных сикхских, христианских и индусских группировках, а также сектантском терроризме. Однако именно терроризм, осуществляемый под лозунгами исламского фундаментализма, получил в последние годы наибольшее распространение на неуправляемых территориях. В значительной степени этому способствовали его высокая мобилизационная способность и наличие серьезных противоречий между исламским миром и странами Запада. Традиции религиозной общины, покровительство политических элит ряда мусульманских стран и активная работа пропагандистов исламского фундаментализма среди широких слоев населения, в том числе и маргинальных, сделали исламский терроризм глобальным фактором современной международной системы. Не последнюю роль в распространении религиозного терроризма на неуправляемых территориях сыграла и практика использования экстремистскими структурами организационных форм гуманитарных
учреждений. Получая легальное прикрытие и оказывая при этом реальную помощь населению (субсидирование частных лиц, открытие просветительских учреждений и больниц), эти организации заручаются поддержкой населения и инициируют создание местных фундаменталистских организаций, лагерей подготовки боевиков, беспрепятственно используют имеющуюся инфраструктуру в своих целях (финансовые учреждения, транспорт и т. д.) (Авдеев, 2005, с. 182-192). Подобная ситуация наблюдалась в 2005 г. в пакистанской и индийской частях Кашмира. После разрушительного землетрясения на фоне почти полного бездействия официальных властей исламистская группировка «Лашкар-э-Таиба», основными целями которой являются джихад в индийской части Кашмира и ее присоединение к Пакистану, оказывала реальную поддержку жителям региона. Крупномасштабная гуманитарная помощь способствовала значительному росту популярности группировки среди населения. Схожая ситуация наблюдалась в Пакистане и во время катастрофического наводнения летом 2010 г. Правительство страны вновь не смогло оказать своевременную помощь людям, оставшимся без крова и средств к существованию, тогда как мусульманские организации различного толка, в том числе экстремистского, напротив, развернули активную гуманитарную деятельность в пострадавших регионах страны.
Религиозно мотивированные террористы находят убежище далеко не на всех неуправляемых территориях. Важно учитывать и принципиальную разницу между группировками, входящими в международную террористическую сеть, и локальными повстанческими отрядами и преступными группировками, использующими террор в качестве средства политической борьбы. Эта разница может иметь существенное значение при поиске путей разрешения конфликта и возвращении территории под контроль государства.
Эксперты «RAND» наряду с «индикаторами неуправляемости» выделяют «индикаторы благоприятности для террористического присутствия» («Indicators of Conduciveness to Terrorist Presence»), которые рассчитываются на основе показателей четырех переменных: а) наличие необходимой террористам инфраструктуры и доступа к ней; б) наличие источников дохода; в) возможность для террористов оставаться незамеченными на этой территории, смешиваясь с местным населением; г) благоприятные демографические и социальные особенности населения.
Наличие инфраструктуры является одним из важнейших факторов террористического присутствия. Сюда относятся средства связи; транспорт; наличие официальной и/или неофициальной системы для перевода средств. Однако кроме самой инфраструктуры
террористические группировки нуждаются в возможности бесконтрольного доступа к ней (Rabasa et al, 2007, p. 17). Важно учитывать, что в некоторых государствах возникают серьезные проблемы при попытке установить контроль над финансовыми потоками. В этих регионах население использует традиционные системы перевода средств, например хавалу. Эта система работает через посредников (хаваладаров) и основана только на устных договоренностях. Хавала анонимна (зачастую хаваладары не знают имен отправителя и получателя средств), в этой системе отсутствует какая-либо документация, все участники не платят никаких налогов. В современном мире хавала широко распространена в Пакистане, Индии, Филиппинах, мусульманских странах Африки. Кроме того, эта система используется трудовыми мигрантами, осуществляющими денежные переводы из западных стран на родину. На сегодняшний день хавала запрещена практически повсеместно — это связано с претензиями налоговых органов и ростом террористической угрозы. Однако полностью контролировать эту систему невозможно даже в развитых странах. В государствах со слаборазвитыми экономиками ликвидация хавалы нанесла бы серьезный ущерб лишив их притока средств от сограждан, работающих за рубежом, поэтому официальные лица этих стран предпочитают смотреть на использование ха-валы сквозь пальцы (см.: Беккин, 2005). На неуправляемых территориях хавала зачастую является основным способом совершения финансовых операций, так как она наиболее надежна, относительно дешева и позволяет отмывать средства, полученные в результате различных видов преступной деятельности.
Постоянные источники дохода необходимы террористическим группам и незаконным вооруженным формированиям лишь в том случае, если они не имеют доступа к средствам, поступающим из-за рубежа. Эксперты «RAND» ссылаются на данные исследования Всемирного банка, согласно которым существует связь между производством дорогостоящих товаров, таких как алмазы, нефть или наркотики, и ростом повстанческих движений на территориях, где ослаблен государственный контроль.
Возможность оставаться незамеченными, смешиваясь с местным населением, также является необходимым условием для создания террористических баз на той или иной неуправляемой территории. Достичь «невидимости» террористические группировки могут за счет этнической, религиозной и культурной общности с местным населением или же в мультикультурных регионах. Кроме того, тренировочные лагеря террористических групп долгое время могут оставаться незамеченными в отдаленных труднодоступных областях с плохо развитой транспортной инфраструктурой и низким уровнем
государственного присутствия. Важно отметить, что даже при наличии всех указанных выше факторов террористы не могут долго оставаться незамеченными в тех регионах, где они лишены поддержки местного населения (Rabasa et al, 2007, p. 17-21).
Эксперты особо отмечают, что при изучении террористической деятельности на неуправляемых территориях крайне важно учитывать социальные нормы и демографические особенности населения этих районов. В частности, в пограничных с Афганистаном провинциях Пакистана (Федерально-управляемая Зона племен, Северо-Западная пограничная провинция и Белуджистан) находят убежище боевики «Талибана» и «Аль-Каиды». В первую очередь это касается территорий, населенных пуштунскими племенами, где жизнь определяется племенным кодексом «Пуштунвали», который содержит нормы, благоприятные для проникновения боевиков с территории Афганистана: например, закон гостеприимства, содержащийся в кодексе, запрещает выдать гостя врагам или причинить ему вред. Племенные традиции также способствуют замещению существующего права страны нормами шариата (Ibid., p. 49-66).
При этом даже неблагоприятные для религиозно-мотивированных террористов неуправляемые территории могут стать надежным убежищем для международных преступных группировок, специализирующихся на наркоторговле и похищении людей. В первую очередь это актуально для ряда стран Латинской Америки (Колумбия, Боливия, Гватемала, Венесуэла). Кроме того, следствием бедности, бесправия и тотальной коррупции в этих регионах стало возникновение антиправительственных партизанских движений леворадикального толка, которые также вовлечены в наркобизнес и киднепинг (Ibid., p. 29-32).
Пиратство, которое в последние годы активно развивается на неуправляемых территориях, также вызывает серьезную обеспокоенность международного сообщества. Опасными для гражданского судоходства стали участки Карибского моря, Гвинейского залива, прибрежные воды Индии, Филиппинских островов, Индонезии, Аденский пролив. При рассмотрении этой проблемы важно учитывать, что при надлежащей охране морских границ государства и контроле над инфраструктурой на суше пиратская деятельность практически невозможна. В этом смысле показателен пример Сомали — на сегодняшний день в прибрежных водах этого государства совершено наибольшее количество пиратских нападений на гражданские суда. В результате многолетней гражданской войны в Сомали практически не действуют государственные институты, а в различных регионах страны власть принадлежит противоборствующим вооруженным группировкам. В качестве причин пиратства
часто называют браконьерскую деятельность иностранных судов, которая активизировалась в условиях вакуума власти и отсутствия охраны морских границ в 1990-е годы. Согласно этой версии, рыбаки, оставшись без средств к существованию, были вынуждены заняться пиратской деятельностью. Также значительное влияние здесь оказали соответствующие социальные нормы населения региона и благоприятные условия для создания развитой пиратской инфраструктуры. Как отмечают эксперты «Интерншнл Крайзис Групп», в прибрежных районах пиратов воспринимают как защитников от иностранных судов, занимающихся браконьерством и сбросом токсичных отходов в территориальных водах Сомали. Таким образом, при полном бездействии государственной пограничной службы эту функцию взяли на себя вооруженные пиратские суда. В специальном докладе, посвященном ситуации в Сомали, европейские эксперты указывают, что без поддержки чиновников, сотрудников службы безопасности, береговой охраны и лидеров крупнейших кланов Пунтленда (самопровозглашенной республики на прибрежной территории Сомали) пираты не смогли бы стать организованной силой, способной планировать и осуществлять крупные операции, а также проводить переговоры с целью получения выкупа. «Отмывание» средств, полученных за освобождение судов и их экипажей в зарубежных банках и развитая система оповещения пиратов о проходящих судах, позволяет говорить о создании хорошо организованного международного преступного синдиката (Crisis Group..., 2009, p. 11-12).
К 2007-2008 гг. ситуация в Аденском заливе окончательно вышла из-под контроля, а международное сообщество было вынуждено вмешаться. Помощи у международного сообщества в решении проблемы пиратства попросило официальное правительство Сомали, контролирующее лишь небольшой район страны, и генеральный секретарь ООН. Совет Безопасности ООН в последующие годы принял ряд документов, позволяющих иностранным военным кораблям преследовать пиратов в территориальных водах Сомали (см.: Хатам-Заде, 2010). Под давлением международной общественности правительство самопровозглашенной республики Пунт-ленд провело серию противопиратских рейдов, а также объявило всеобщую амнистию для бывших участников нападений на гражданские суда, желающих оставить пиратскую деятельность. Этой амнистией сразу же воспользовалось несколько крупных банд. Однако, по мнению авторов доклада «Интернешнл Крайзис Групп», такая амнистия позволяет членам банды продолжать использовать средства, полученные в результате незаконной деятельности. Кроме того, эксперты полагают, что меры, направленные на борьбу с
пиратством носят поверхностный характер и призваны улучшить международный имидж правительства Пунтленда. Однако существует мнение, что лидеры самопровозглашенной республики в течение нескольких лет поддерживали пиратскую деятельность и покрывали ее (Crisis Group..., 2009, p. 12). Таким образом, несмотря на значительную работу, проведенную международным сообществом в последние годы, правовая база для борьбы с пиратством все еще недостаточна, а причины, способствующие появлению этого вида преступности, не устранены. Можно прогнозировать, что массовые волнения и революции в арабских странах могут привести к еще большей активизации пиратов у берегов Йемена, а также в Красном и Средиземном морях, ранее считавшихся относительно безопасными.
Серьезную обеспокоенность вызывает и ситуация с соблюдением прав человека на неуправляемых территориях. Ни международные институты, ни государства, частью которых формально являются неуправляемые территории, не способны обеспечить соблюдение прав человека в этих регионах, а деятельность гуманитарных организаций ведется в условиях постоянного риска, в отсутствие каких-либо гарантий.
Как показывает практика, существующие на сегодняшний день методы восстановления государственного контроля над неуправляемыми территориями не только сопряжены с серьезными издержками, но и не являются достаточно эффективными. Прямое военное вмешательство является одним из таких методов. Важную роль в этом случае играет наличие исторических предпосылок для конфликта, а также внешняя поддержка повстанческих групп, действующих на неуправляемых территориях. Такого рода поддержка может оказываться международными террористическими группами или же так называемыми «государствами происхождения». В последнем случае помощь оказывается группировкам, действующим под национально-освободительными лозунгами на неуправляемых территориях, населенных компактно проживающими национальными и/или религиозными меньшинствами. Соседние государства также могут предоставлять свою территорию для свободного передвижения партизанских отрядов, преследуя собственные политические цели или же из-за неспособности контролировать собственную приграничную территорию. Вооруженная операция на неуправляемых территориях при наличии сильного партизанского движения может затянуться на долгие годы, привести к значительным материальным и людским потерям, дальнейшему снижению легитимности официальных властей, а также к еще большему усилению сепаратистских тенденций. В наиболее сложных случаях вооруженное
вмешательство может сделать невозможным дальнейшее совместное проживание этнических или религиозных групп и привести к появлению новых независимых государств.
Компромисс между центральным правительством и группировками, контролирующими неуправляемые территории, может стать альтернативой вооруженному вмешательству и способствовать стабилизации обстановки и повышению уровня легитимности властей. Это актуально для тех случаев, когда речь идет о повстанческих движениях, использующих террор только против регулярной армии и имеющих четкие политические требования, выполнение которых может быть приемлемым, в обмен на отказ от вооруженной борьбы. Однако в некоторых случаях эта политика может привести к обратным результатам. В этой связи можно вспомнить Хасавюртовские соглашения 1996 г. между правительством Российской Федерации и представителями самопровозглашенной республики Ичкерия, которые в конечном итоге способствовали полной утрате государственного контроля над Чеченской республикой и возобновлению вооруженного противостояния. На современном этапе достаточно показательным примером провала политики компромисса является соглашение, заключенное между радикальными исламистами и правительством Пакистана в 2009 г. Власти этой страны в течение долгого времени пытались договориться с фундаменталистами с тем, чтобы добиться с их стороны политической поддержки и взять под контроль неспокойные провинции. В 2009 г. между правительством Пакистана и представителями движения «Техрик-и-Нифаз-Шариат-и-Мохаммади» было заключено соглашение о введении в одном из регионов Северо-Западной пограничной провинции Пакистана шариатского правления. Соглашение подверглось серьезной критике со стороны стран «антитеррористической коалиции» и правозащитников. В частности, эксперты «Интернешнл Крайзис Групп» указывали на то, что это соглашение не только не приведет к установлению мира и укреплению стабильности, но еще больше укрепит связи исламистов Северо-Западной пограничной провинции с боевиками «Талибана» и «Аль-Каиды», базирующимися в Зоне племен. Также эксперты прогнозировали дальнейшее расширение требований исламистов как в данной провинции, так и в других регионах страны (ICG Asia Report., 2009, p. 4). Как показали дальнейшие события, этот прогноз оказался верным: соглашение не привело к установлению мира, после неоднократного нарушения его условий со стороны исламистов центральное правительство Пакистана под давлением стран «антитеррористической коалиции», в первую очередь США, было вынуждено начать военную операцию в долине реки Сват. В целом цели операции
были достигнуты, однако ее проведение сопровождалось потерями среди мирного населения и оттоком большого числа беженцев из региона, что привело к серьезным гуманитарным последствиям и снижению поддержки правительства местным населением.
Международные гуманитарные организации, занимающиеся проблемами неуправляемых территорий, часто акцентируют внимание на проблемах, связанных с массовым нарушением гражданских прав и дискриминацией жителей этих областей по национальному или религиозному признаку, призывают к масштабным политическим и экономическим реформам в данных регионах. Однако в случае, если эти реформы не будут обеспечены достаточной государственной поддержкой, их результатом могут стать массовые вспышки насилия (при форсированной демократизации) и нецелевое использование средств, направленных на восстановление экономики. Эти средства могут быть использованы и для поддержки незаконных вооруженных формирований.
Международно-правовое регулирование неуправляемых территорий сегодня сталкивается с серьезными трудностями. Это связано с невозможностью международного сообщества воздействовать на отдельные регионы страны, не затронув при этом интересы всего государства и его населения. В последние годы Совет безопасности ООН активно разрабатывал нормы, способствующие повышению эффективности применения экономических санкций — важнейшего ненасильственного инструмента для поддержания международного мира и безопасности. Результатом этих усилий стало появление концепции целенаправленных санкций. Их суть заключается в адресном воздействии непосредственно на объект санкций — конкретных лиц или политических групп, несущих прямую ответственность за совершение международных правонарушений. Такие санкции могли бы применяться к группировкам, базирующимся на неуправляемых территориях, подобно тому как это происходило в отношении повстанческой группировки УНИТА во время гражданской войны в Анголе ^/2007/734). Кроме того, с 1999 г. при Совете безопасности ООН действует специальный Комитет по санкциям против «Аль Каиды» и движения «Талибан» (S/Res/1267 (1999)). Режим санкций в течение следующего десятилетия неоднократно менялся, на сегодняшний день они охватывают «лиц и организации, связанные с "Аль-Каидой", Усамой бен Ладеном и/или движением "Талибан", где бы они ни находились». В соответствии с последним заявлением Комитета уничтожение Усамы бен Ладена не окажет никакого влияния на режим санкций, установленный резолюцией S/Res/1904 (2009) (www.un.org).
Механизмы контроля над соблюдением режима санкций нуж-
даются в совершенствовании. Несмотря на попытки повышения эффективности и снижения издержек существующей системы применения международных санкций, проблема «сопутствующего урона» мирному населению страны в той или иной степени все еще сохраняется. Кроме того, серьезным препятствием к принятию и последующему соблюдению режима санкций является материальный ущерб, причиняемый третьим государствам, страдающим от перерыва связей с государством (правящим режимом), против которого эти санкции направлены. Это обстоятельство, а также политические интересы третьих стран во многом способствуют тому, что на сегодняшний день в международной практике нередки случаи умышленного или ненадлежащего выполнения режима санкций (см.: Рыжова, 2006).
Что касается каких-либо вооруженных операций на неуправляемых территориях, например контртеррористических или антипиратских, их проведение также затруднено, так как формально эти территориальные образования являются частью государств, обладающих международной правосубъектностью, а любая операция такого рода стала бы нарушением суверенитета этих стран (Пакистанская Зона племен, Сомали). Кроме того, вооруженное вмешательство третьих стран может привести к ослаблению или даже разрушению государственных институтов и, как следствие, появлению на карте мира новых несостоявшихся государств и неуправляемых территорий. Таким образом, неуправляемые территории сегодня — серьезная угроза безопасности, так как они не регулируются ни внутренним, ни международным правом. На фоне сохраняющейся террористической угрозы и систематического нарушения прав жителей этих территориальных образований становится очевидной необходимость создания новых эффективных правовых и политических механизмов контроля над группами, де-факто обладающими властью на неуправляемых территориях и предотвращения образования новых подобных территориальных образований.
Вероятно, положительные результаты могут дать меры, направленные на борьбу с «невидимостью» незаконных вооруженных групп на неуправляемых территориях, такие как усиление охраны границ, максимальная прозрачность банковских операций, контроль над обращением огнестрельного оружия, проверки на транспорте. Борьба с коррупцией и теневой экономикой может способствовать повышению легитимности центральных властей и лишить незаконные вооруженные формирования средств к существованию. Повышение транспортной доступности отдаленных регионов может способствовать возвращению этих областей под контроль государства. Важно в полной мере обеспечить выполнение всех государствен_ 125
НОЯИШЭ%£. 2011. Том 7. № 3
ных функций на территории — судопроизводство, здравоохранение, социальное обеспечение, охрана правопорядка — и вытеснить из этих областей альтернативные институты власти. В ряде регионов представителям центральных властей следует учитывать обычаи и социальные нормы местного населения, допускать участие традиционных лидеров (племенных вождей, религиозных деятелей) в управлении, но лишь в том случае, если их деятельность не противоречит основному закону страны. Обеспечение широкой культурной и/или экономической автономии при развитой системе местного самоуправления может способствовать снижению конфликтности и возвращению территории под контроль государства. Важно отметить, что усилий одного государства, как правило, оказывается не достаточно для того, чтобы коренным образом изменить ситуацию. Эффективность указанных выше мер напрямую зависит от их политической и материальной поддержки на международном уровне.
Литература
Pakistan: The Militant Jihadi Challenge. Crisis Group Asia Report №164, 13 Marh 2009 // http://www.crisisgroup.org/~7media/Files/asia/south-asia/pakistan/164_pakistan _the_militant_jihadi_challenge.ashx (дата обращения: 25.05.2011).
Rabasa A. et al. Ungoverned Territories: Understanding and Reducing Terrorism Risks. RAND Corporation, 2007. 398 p.
Somalia: The Trouble with Puntland. Crisis Group Africa Briefing №64, 12 August 2009 // http://www.crisisgroup.org/en/regions/africa/horn-of-africa/somalia/B064-somalia-the-trouble-with-puntland.aspx (дата обращения: 27.05.2011)
Авдеев Ю. И. Религиозный терроризм: особенности формирования, современная роль, характерные черты // Терроризм и религия / Науч. ред. В. Н. Кудрявцев. М.: Наука, 2005. C. 176-198.
Беккин Р. И. Хавала — важный инструмент экономических отношений на мусульманском Востоке // Проблемы современной экономики.2007. № 3 (15). С. 407-408.
Доклад симпозиума «Повышение эффективности санкций Совета Безопасности Организации Объединенных Наций», S/2007/734 от 30.04.2007 // http://www.un.org/russian/sc/committees/ (дата обращения: 20.05.2011)
Заявление Комитета по Усаме бен Ладену 2 мая 2011 г. // http://www.un.org/russian/sc/committees/ (дата обращения: 28.05.2011).
Резолюция Совета Безопасности ООН S/Res/1904 (2009) // http://www.un.org/russian/documen/scresol/res2009/res1904.htm (дата обращения: 20.05.2011).
Резолюция Совета Безопасности ООН S/Res/1267 (1999) // http://www.un.org/russian/documen/scresol/res1999/res1267.htm (дата обращения: 20.05.2011).
Рыжова М. В. Проблема эффективности международных экономических санкций // Вестник ТИСБИ. 2006. № 1 // http://www.tisbi.org/science/vestnik/2006/issue1// Jur5.html (дата обращения: 20.05.2011).
Хатам-заде Ф.Э. Международно-правовое регулирование борьбы с пиратством на современном этапе // Евразийский юридический журнал. 2010. № 6 // http://www.eurasialaw. ru/index.php?option=com_jcontentplus&view=article&id=833:2010 -07-16-08-40-06&catid=109:2010-06-17-09-48-32&Itemid=196 (дата обращения: 28.05.2011).
