CC BY
435
АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ЭКОНОМИКИ
УДК: 336.027 DOI: 10.24411/2071-6435-2018-10057
Особые экономические зоны: итоги и перспективы развития
В статье показано, что без четко определенных стратегических целей и утвержденной концепции создания и развития особых экономических зон (ОЭЗ) не обеспечивается экономическая и социальная отдача от вложенных государством и инвесторами финансовых ресурсов. В качестве методологической основы используется системный анализ положений налогового и иного законодательства, а также действующей практики налогового стимулирования инвестиционной деятельности. Предметом исследования является анализ деятельности территорий льготного налогообложения и таможенно-тарифного регулирования, а также действующее законодательство в области создания и развития СЭЗ. Новизна исследования заключается в комплексном рассмотрении причин низкой эффективности деятельности ОЭЗ, обосновании необходимости осуществления инвентаризации принятых решений о создании ОЭЗ различного типа, анализа предусмотренных в них механизмов стимулирования развития экономики, объективной их оценки. Предлагается принять решения о ликвидации неэффективных инструментов развития экономики с помощью зонирования территорий с целью концентрации финансовых ресурсов государства и налогоплательщиков на действенных инструментах. Сделан вывод о нецелесообразности расширения проводимого в виде ОЭЗ широкомасштабного экономического эксперимента. Обоснована необходимость улучшения инвестиционного климата во всей стране, а не на ее отдельных территориях. Доказывается необходимость уменьшения налоговой нагрузки на бизнес за счет снижения тарифов страховых платежей, обосновывается негативное влияние на развитие экономики произведенного повышения ставки НДС. Особым вкладом автора являются рекомендации о возможных источниках возмещения выпадающих доходов расширенного производства в связи с предлагаемым снижением тарифов страховых взносов.
Ключевые слова: амортизационная реформа, налоговая нагрузка, налоговая льгота, налоговое стимулирование, налоговый маневр, НДС, особые экономические зоны, социальная эффективность, Счетная палата Российской Федерации, теневая экономика, экономическая эффективность, экономический рост
Особые экономические зоны (ОЭЗ) представляют собой ограниченную часть территории страны с беспошлинным таможенным и торговым режимом, где производящие продукцию соответствующие организации пользуются рядом налоговых и финансовых льгот. Целью их создания наряду с развитием международных экономических отношений является решение стратегических экономических,
© В. Г. Пансков, 2018
В. П Пансков
социальных, внешнеторговых или научно-технических задач страны в целом или отдельной ее территории. Прообразы современных ОЭЗ создавались в отдельных европейских государствах еще в XII—XIII веках. Первая полноценная свободная экономическая зона начала действовать в Германии. Это были города Бремен и Гамбург. В других европейских странах подобные анклавы образовывались в виде «свободных» городов и портов на пересечении торговых путей для привлечения торговых потоков. Одна из таких зон в 1547 году была создана в итальянском Ливорно, который был объявлен городом свободной торговли. По мере расширения капиталистических отношений, развития мировой экономики и торговли, а также углубления интернационализации национальных экономик к XX веку ОЭЗ не только получили достаточно широкое распространение, но и существенно изменили свое экономическое содержание. От простых организационно-функциональных форм, связанных в основном с торговлей, они постепенно перешли к более сложным, ориентированным на производство продукции, разработку и производство новых товаров, внедрение научно-технических достижений. В нашей стране первые официальные свободные экономические зоны (СЭЗ) появились буквально через считанные месяцы после перевода российской экономики на рыночные условия функционирования. Первой такой зоной стала образованная в 1991 году в Калининградской области СЭЗ «Янтарь». Затем была образована ОЭЗ в Магаданской области. Вместе с тем и экономическая, и социальная эффективность этих анклавов была весьма низкой, в связи с чем через несколько лет пришлось пересматривать условия функционирования. Системное развитие особых экономических зон началось с 2006 года, после принятия в июле 2005 года специального федерального закона об ОЭЗ [10], в соответствии с которым каждая такая зона создается постановлением Правительства Российской Федерации на срок до 49 лет без права продления. При этом в законе в общем виде очерчены цели создания ОЭЗ. Если исходить из позиции государства, то таковыми являются: привлечение прямых иностранных капиталов, передовых технологий, создание новых рабочих мест, развитие экспортной базы, импортозамещение, апробация новых методов менеджмента и организации труда. По замыслу разработчиков закона привилегии и преимущества при инвестировании соответствующих сумм в проекты должны получить в ОЭЗ и потенциальные резиденты, в особенности иностранные инвесторы. В первую очередь это минимизация затрат, связанная с отсутствием экспортных и импортных таможенных пошлин, а также наличием налоговых льгот по ряду налогов. Одновременно иностранные инвесторы получали возможность использования более дешевой рабочей силы, а также преимущества от приближения процесса производства к потребителю производимой ими продукции и свободный доступ к инфраструктуре. С момента принятия и вступления в действие данного закона прошло свыше десяти лет, и поэтому в настоящее время имеется возможность проанализировать эффективность предоставленных резидентам ОЭЗ налоговых, таможенных и других преимуществ, а также вложенных государством бюджетных средств в развитие инфраструктуры и другие неизбежные расходы. Что касается резидентов ОЭЗ, то они при условии
выполнения своих обязательств по размеру инвестиций и других положений законодательства, пользуются всеми установленными привилегиями. К сожалению, ни государственные органы статистики, ни налоговые и таможенные органы не составляют подробной отчетности о деятельности особых экономических зон, несмотря на то, что их количество в настоящее время превысило три десятка. Кроме того, в стране в соответствии с принятым в последние годы законодательством появились новые типы территорий с особыми условиями деятельности, и в частности, территории опережающего развития (ТОР). В этих условиях, на наш взгляд, необходимо рассмотреть вопрос о введении специальной статистической, налоговой и таможенной отчетности о деятельности особых экономических зон. В условиях ее отсутствия нами использовались материалы проверок, проводимых Счетной палатой Российской Федерации и другими контрольными органами [8]. Как показывают результаты этих проверок, ситуация с достижением тех целей, которые были поставлены государством в области экономической и социальной политики, обстоят не самым лучшим образом. За 11 лет существования зон не достигнут реальный экономический эффект от их функционирования, ОЭЗ не стали эффективно действующим инструментом поддержки национальной экономики. За период 2006—2016 годов общая сумма средств, выделенных из федерального бюджета на создание и развитие ОЭЗ, включая строительство объектов инфраструктуры, составила 127,8 млрд рублей. Кроме того из бюджетов субъектов Российской Федерации на эти цели предоставлено еще 64 млрд рублей. Таким образом общая сумма прямых затрат государства составила за 11 лет свыше 190 млрд рублей. Одновременно с этими резидентами ОЭЗ было предоставлено налоговых льгот и таможенных преференций на 28 млрд рублей. Благодаря этим вложениям за указанный период на территориях 31 региона было создано 36 ОЭЗ. Вместе с тем, в связи или с их низкой эффективностью, или с отсутствием функционирования с 2010 года по 2016 год досрочно прекращена деятельность 10 таких зон, на создание которых только из федерального бюджета было израсходовано 3,7 млрд рублей. Таким образом, в настоящее время на территориях 23 регионов России функционирует 26 особых экономических зон, в том числе десять промышленно-производственного типа, шесть технико-внедренческого типа, девять туристско-рекреационного типа и одна портового типа. При этом за все годы существования ОЭЗ их резидентами было внесено в бюджетную систему страны всего 38,8 млрд рублей налоговых и таможенных платежей. Таким образом, можно констатировать крайне низкую экономическую эффективность функционирования действующих ОЭЗ в целом.
Одной из целей создания ОЭЗ являлось обеспечение развития и подъема российских регионов. Как показывают отчетные данные, и эта цель практически не достигнута. К сожалению, в связи с отсутствием регулярной статистической отчетности о деятельности ОЭЗ имеется возможность воспользоваться отчетными данными трехлетней давности, которые, на наш взгляд, не претерпели существенных изменений в связи с тем, что они носят не абсолютный, а относительный характер. В целом объем выручки резидентов ОЭЗ от продажи товаров, работ
и услуг по состоянию на 1 января 2015 года составлял всего лишь 0,2% от объема валового регионального продукта по 20 регионам, в которых находились действующие особые экономические зоны. При этом важно подчеркнуть, что и этот невысокий результат достигнут в основном благодаря относительно эффективной деятельности четырех ОЭЗ: в Татарстане («Алабуга»), в Липецкой, Самарской областях и в Санкт-Петербурге, в которых объем осуществленных резидентами инвестиций превысил вложенные средства федерального бюджета. Но как можно заметить, эти четыре ОЭЗ функционируют на территориях, созданных в регионах с благоприятным предпринимательским и инвестиционным климатом и существенно отличающихся от большинства остальных регионов по уровню экономического развития. Если проанализировать деятельность ОЭЗ с позиций решения социальных вопросов, то также следует констатировать нерешенность важнейшей социальной проблемы — повышения жизненного уровня населения путем существенного сокращения безработицы за счет создания новых рабочих мест. За истекшие 11 лет в ОЭЗ создано всего 21,1 тысячи рабочих мест. При этом важно отметить, что на создание одного рабочего места на территориях ОЭЗ в среднем было израсходовано свыше 10 млн рублей прямых бюджетных ассигнований. Если же к затраченным бюджетным средства добавить сумму произведенных резидентами ОЭЗ, а также предоставленных им налоговых и таможенных преференций, то затраты на создание одного нового рабочего места приблизятся к 25 млн рублей. Анализ причин низкой эффективности абсолютного большинства созданных ОЭЗ показывает, что наличие налоговых льгот и таможенных преференций является весьма важным, но не определяющим фактором привлечения потенциальных резидентов к реализации инвестиционных проектов на территории ОЭЗ. На одно из первых мест выдвигается проблема создания соответствующей инфраструктуры, отсутствие или неполная подготовленность которой не способствует принятию инвесторами решений о вложении собственных ресурсов в инвестиционный проект на соответствующей территории. Действительно, основные налоговые преференции он может получить лишь через достаточно продолжительный промежуток времени. Как известно, налоговые льготы для резидентов ОЭЗ предоставляются по трем налогам: на прибыль организаций, на имущество организаций и налогу на землю. При этом, наибольшее фискальное значение для налогоплательщика имеет налог на прибыль, отчисления которого многократно превышают платежи по двум другим налогам. Наибольшая налоговая ставка данного налога предусмотрена при его уплате в бюджет субъекта Федерации — 18% (в 2017—2020 годах — 17%), в то время как ставка отчислений в федеральный бюджет составляет, соответственно, 2% и 3%. В соответствии с налоговым законодательством налоговую привилегию по налогу на прибыль инвестор может получить по решению региональных органов законодательной власти. При этом федеральным законодательством предусмотрено, что ставка налога не может превышать 13,5% (в 2017—2020 годах — 12,5%). Вместе с тем указанную налоговую привилегию инвестор получит только после начала производственной деятельности, поскольку по ней облагается прибыль, полученная
от деятельности, осуществляемой на территории такой зоны, при условии ведения раздельного учета доходов и расходов, полученных и понесенных как на территории, так и вне территории особой экономической зоны. В части налога на имущество организаций резидент ОЭЗ получает освобождение от его уплаты в течение десяти лет после постановки его на учет. Но данная привилегия распространяется исключительно на оборудование, которое создано или приобретено с целью ведения деятельности на территории особой экономической зоны. При этом данное оборудование должно быть расположено, а также использоваться на территории именно этой особой экономической зоны. Срок действия налоговой льготы по налогу на землю, предусматривающей освобождение земельных участков от его уплаты, ограничен для организаций — резидентов особой экономической зоны пятью годами с момента возникновения права собственности на земельный участок, а для участников свободной экономической зоны — тремя годами.
К этому следует добавить и наличие определенных проблем в части предоставления резидентам ОЭЗ таможенных льгот и преференций. Как справедливо указывает Е. Ф. Киреева, «участие в ЕАЭС накладывает определенные обязательства по ограничению применения таможенных льгот по реализации товаров на общем рынке, что также не способствует повышению привлекательности условий свободных экономических зон» [6, с. 131].
Таким образом, основные налоговые преимущества потенциальный инвестор получит только после начала производственной деятельности, а финансовые ресурсы он должен вложить сразу при наличии достаточно серьезных рисков. Указанные риски связаны с вероятностью невозможности начать производство продукции в связи с неготовностью инфраструктуры: подъездных железнодорожных путей, автомобильных дорог, подводки электричества, газа и прочих коммуникаций, а также обустройства современных таможенных постов и так называемой деловой инфраструктуры, в частности, площадки для размещения офисов. Между тем практически по всем ОЭЗ не соблюдались даже предусмотренные соглашениями об их создании сроки подготовки и принятия необходимых документов. По половине из них не были утверждены перспективные планы развития. Неудивительно, что в этих условиях строительство объектов инфраструктуры осуществлялось с нарушением установленных сроков, что не могло не отразиться негативно на инвестиционной привлекательности проектов. В результате срыва сроков создания инфраструктуры зоны невозможно обеспечить привлечение предусмотренного при организации ОЭЗ объема инвестиций, а также тех вложений средств, которые заявлялись резидентами при их регистрации. По данным Счетной палаты Российской Федерации, общий объем осуществленных резидентами инвестиций составил всего 217,7 млрд рублей, или третью часть (33,5%) от заявленного ими объема. При этом основной объем фактически произведенных инвестиций (77,4%) был осуществлен резидентами трех ОЭЗ: «Алабуга» в Татарстане, ОЭЗ в Липецкой области и Санкт-Петербурге, то есть в тех регионах, которые в целом (вне особых экономических зон) имеют хорошую инвестиционную привлекательность.
Серьезное влияние на отставание в развитии инфраструктуры и связанную с этим низкую эффективность ОЭЗ оказывает низкий уровень финансирования большинством субъектов Федерации предусмотренных мероприятий по их созданию. Обязательства региональных бюджетов по особым экономическим зонам выполняются, как правило, в размере не более 60%. И связано это, в основном, с ростом дефицитности бюджетов регионов. При этом важно подчеркнуть, что ни в действующем законодательстве, ни в соглашениях о создании ОЭЗ не предусмотрены соответствующие меры ответственности регионов за невыполнение финансовых обязательств.
На наш взгляд, создавшееся положение с развитием ОЭЗ вызвано в первую очередь тем, что за все годы, прошедшие с момента появления первых территорий с льготным режимом налогообложения и таможенно-тарифного регулирования, и до настоящего времени не создана соответствующая концепция, не определены стратегические цели их создания и развития. Установленные статьей 3 Федерального закона от 22 июля 2005 года № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» в его современной редакции цели создания ОЭЗ описаны достаточно общо, без детального их варьирования в зависимости от их конкретного вида, и выглядят как «развитие обрабатывающих отраслей экономики, высокотехнологичных отраслей экономики, развитие туризма, санаторно-курортной сферы, портовой и транспортной инфраструктур, разработка технологий и коммерциализации их результатов, производство новых видов продукции». В этих условиях складывается ситуация нереальности достижения этих целей, и потому каждая ОЭЗ вынуждена самостоятельно определять цели своего развития в пределах разрешенных на ее территории видов деятельности.
Отсутствие четкой стратегии развития в стране особых экономических зон, несвоевременное принятие или непринятие вообще перспективных планов развития конкретной зоны привело к тому, что целый ряд подобных территориальных анклавов так и не был открыт, несмотря на затраченные на их подготовку государственные средства. В частности, Особая экономическая зона на острове Русском в Приморском крае была создана в марте 2010 года. Среди приоритетных путей развития острова предполагались: лечебно-оздоровительный, водный и круиз-ный туризм, 8РЛ-туризм и развитие экологических и спортивных направлений. Только на разработку концепции развития ОЭЗ «Остров Русский» израсходовано 23,6 млн рублей Через несколько лет было признано, что создавать особую экономическую зону на острове Русский не имеет смысла из-за сурового климата и невысокого потенциала территории. В связи с этим функционирование этой зоны признано нецелесообразным, и по предложению Минэкономразвития в 2016 году принято постановление правительства о досрочном прекращении ее существования. Несмотря на негативный опыт, в настоящее время принято решение о создании территории опережающего развития «Остров Русский». На обустройство границ туристско-рекреационной ОЭЗ «Ворота Байкала» в Иркутской области, проектирование объектов зоны и различные экспертизы за 10 лет государством израсходовано свыше 108 млн рублей. По прошествии шести лет
выяснилось, что выделенный для развития ОЭЗ участок непригоден для создания зоны, и ее пришлось ликвидировать. Примерно то же самое произошло с ОЭЗ «Байкальская Гавань» в Бурятии, которая попала в число ликвидируемых из-за ее неэффективности. Между тем в этой ОЭЗ в строительство инфраструктурных объектов государством было вложено свыше 4 млрд рублей. И подобные примеры можно было бы продолжить.
Об отсутствии государственной стратегии развития ОЭЗ свидетельствует и следующий характерный пример. В настоящее время на территории Хабаровского края имеется территория опережающего развития (ТОР) «Хабаровск» и одновременно с ней принято решение о создании свободного порта «Хабаровск». При этом в порту «Хабаровск» для резидентов предусмотрены более привлекательные режимы осуществления деятельности. В частности, исходя из действующего федерального налогового законодательства ставка налога на прибыль для резидентов свободного порта в первые пять лет работы не может быть выше 5%, а в течение последующих пяти лет — не более 12%. Как уже отмечалось, для резидентов ОЭЗ ставка данного налога не может превышать 13,5% (в 2017—2020 годах — 12,5%). Для резидентов свободного порта также снижены тарифы страховых взносов во внебюджетные фонды. Они при определенных условиях вправе применять ускоренный режим возврата «входного» НДС. Как отмечалось в указанном выше отчете Счетной палаты, федеральными государственными органами и органами власти Хабаровского края не осуществлялись необходимые расчеты относительно эффектов для экономики края от одновременного функционирования указанных механизмов развития и их взаимного влияния. В связи с этим со всей определенностью встает вопрос о необходимости и целесообразности существования в Хабаровском крае особой экономической зоны. И не потребуется ли в ближайшей перспективе ставить вопрос о ее эффективности?
При этом важно подчеркнуть, что в условиях отсутствия четкой стратегии развития ОЭЗ в последние годы в России появился целый ряд новых инструментов ускоренного развития экономики на ограниченных территориях, аналогичных ОЭЗ. В частности, это инновационные территориальные кластеры, индустриальные (промышленные) парки, агропромышленные парки, технопарки, технопарки высоких технологий, туристические парки, зоны территориального развития, территории опережающего социально-экономического развития, особые экономические зоны регионального уровня и так далее. В частности, в 2015—2017 годах появились 30 новых территорий опережающего социально-экономического развития. Не может вызывать сомнения, что экономическая и социальная эффективность подобных образований будет не выше, чем особых экономических зон, поскольку, на наш взгляд, подобные инструменты не могут применяться повсеместно и для решения любых задач, так как теряется экономический смысл для резидентов таких территорий.
В частности, к началу 2017 года на Дальнем Востоке действовало 17 территорий опережающего развития. Объем инвестиций, заявленный в соглашениях с резидентами ТОСЭР, составил 476 млрд рублей, заявленное количество создаваемых
рабочих мест — 24 892. К настоящему времени запущены первые 17 предприятий резидентов ТОСЭР, фактически вложенная сумма инвестиций составила 30 млрд рублей, при этом создано всего 575 рабочих мест. Из федерального бюджета на развитие инфраструктуры ТОСЭР в регионы ДФО вложено порядка 4,5 млрд рублей. Таким образом, фактический мультипликатор вложенных бюджетных средств к вложенным частным инвестициям составил 1:7, при том, что согласно соглашениям, он должен равняться 1:30. В ближайшие годы запланировано вложений на развитие ТОСЭР еще в размере около 30 млрд рублей федеральных бюджетных средств, и около 20 млрд рублей — планируется выделить за счет бюджетов регионов, муниципальных образований и внебюджетных источников.
В создавшихся условиях не может не удивлять позиция Министерства экономического развития, на которое возложена задача не только анализировать деятельность функционирования ОЭЗ, но и разрабатывать необходимые меры по повышению их экономической и социальной эффективности. По мнению Минэкономразвития, отрицательный опыт работы ОЭЗ не менее полезен, чем положительный: «За 10 лет функционирования ОЭЗ как механизма накоплен необходимый багаж опыта, как положительного, так и отрицательного, что позволяет адекватно оценить результаты работы каждой из ОЭЗ» [9].
Следует отметить, что на проблему четкого определения целей создания ОЭЗ обращается внимание многими российскими учеными. При этом сформулированная в федеральном законе о СЭЗ цель подвергается серьезной критике. В частности, по мнению С. И. Цыганова в законе установлены одноуровневые цели, что не позволяет дать ответ на вопрос о том, какова же основная цель их создания. В связи с этим им предлагается считать основной целью создания СЭЗ формирование производительных сил постиндустриальной экономики. Исходя из этой цели ученый сформулировал основные задачи в виде «развития базовой инфраструктуры, высокотехнологичных и наукоемких производств, сферы услуг, повышения занятости, улучшения качества трудовых ресурсов, подъема уровня жизни населения до общепризнанного стандарта экономически передовых государств» [11, с. 85].
На слишком общий характер установления целей создания ОЭЗ обращает внимание А. В. Андреев [1], что не позволяет, по его мнению, раскрыть их содержание, и вызывает вопросы о соотношении целей между собой. Особую точку зрения на цели создания ОЭЗ имеет К. Н. Нилов [5, с. 40]. Он в отличие от большинства других ученых отмечает невозможность сформулировать одну, единую для всех правовых режимов цель. На наш взгляд, четкое установление цели создания ОЭЗ необходимо в первую очередь для того, чтобы можно было осуществлять мониторинг эффективности не столько этого экономического механизма в целом, сколько конкретного типа ОЭЗ. Сделать это можно только в том случае, когда имеет место целевая установка, запланированная при создании каждой ОЭЗ. Таким образом, на наш взгляд, целесообразно предусматривать цели создания для каждой конкретной ОЭЗ, при этом они должны определяться отдельно для государства и для инвесторов. Только в этом случае становится возможным четко определить приоритеты, выявить точки соприкосновения государства и инвесторов.
Сложившееся положение с эффективностью функционирования в российской экономике СЭЗ, на наш взгляд, требует переосмысления положений статьи 38 Федерального закона «Об особых экономических зонах в Российской Федерации», согласно которой нормы налогового законодательства, ухудшающие положение налогоплательщиков-резидентов СЭЗ, не применяются в их отношении в течение всего срока действия соответствующего соглашения о введении ОЭЗ. Как известно, с 1 января 2019 года для всех налогоплательщиков повышена ставка НДС с 18% до 20%. Исходя из положения статьи 38 вышеуказанного закона резиденты СЭЗ будут продолжать уплачивать данный налог по ставке в 18%. На наш взгляд, было бы экономически более оправданным пересмотреть положение статьи 38, установив, что в части НДС она действует по соответствующему налогоплательщику до момента применения им льготной ставки по налогу на прибыль организаций.
Широкое распространение различного рода анклавов с льготным режимом налогообложения и таможенно-тарифными преференциями при наличии серьезных проблем с эффективностью предусмотренных стимулирующих механизмов, без проведения необходимого анализа причин сложившегося положения создает опасность повторения негативного опыты закрытых административно-территориальных образований (ЗАТО), действовавших в 90-х годах. Эти образования с весьма льготным режимом налогообложения использовались действующими компаниями в качестве офшорных зон, что не способствовало приросту производственных мощностей, созданию новых рабочих мест и подъему российской экономики. К сожалению, гарантии подобного использования ОЭЗ как внутренних офшоров действующее законодательство не дает, и вместо создания новых высокотехнологичных производств российская экономика и бюджет страны получат только дополнительные непроизводительные расходы. В связи с этим, по нашему мнению, необходимо, пока не упущено время, осуществить инвентаризацию всех принятых решений о создания многочисленных ОЭЗ различного типа, проанализировать предусмотренные в них механизмы стимулирования развития экономики, объективно их оценить. На этой основе следовало бы принять решения о ликвидации неэффективных инструментов развития экономики с помощью зонирования территорий с целью концентрации финансовых ресурсов на действенных инструментах. Более чем десятилетний опыт функционирования в нашей стране ограниченных территорий льготного налогового и таможенно-тарифного регулирования показал, на наш взгляд, нецелесообразность расширения этого широкомасштабного экономического эксперимента. Решение о создании новых анклавов с льготными режимами предпринимательской деятельности должны, на наш взгляд, приниматься исключительно по инициативе региональных законодательных органов после тщательной экспертизы технико-экономических обоснований и наличия собственных финансовых ресурсов регионов. Одной из серьезнейших причин неэффективности ОЭЗ явилось то, что в основном они создавались в своего рода приказном порядке, сверху, и многие из них — в регионах, в которых отсутствовали причины для предпринимательской активности.
Думается, что в целях развития российской экономики следовало бы разра-
ботать и осуществить комплекс мер экономического характера по улучшению инвестиционного климата во всей стране, а не в ее отдельных точках. Особое место среди них должны занять меры по налоговому стимулированию предпринимательской деятельности. И в первую очередь, на наш взгляд, речь должна идти о снижении налоговой нагрузки на бизнес. Проблема российской экономики состоит в том, что при сопоставимой с большинством развитых стран долей ВВП, перераспределяемой через налоговую систему, налоговая нагрузка на предпринимательскую деятельность в России несравненно выше, при относительно меньшей нагрузке на население. В то же время налоговая нагрузка среди различных слоев населения в нашей стране распределена неравномерно: основную массу налогов уплачивает низко- и среднеоплачиваемая часть жителей страны, в то время как основная доля доходов сосредоточена в руках незначительной части наиболее обеспеченных граждан. Поэтому, на наш взгляд, основным стратегически направлением стимулирования предпринимательской деятельности в России должно стать снижение налоговой нагрузки на бизнес, а также перераспределение налоговой нагрузки населения в пользу наименее обеспеченной его части. В течение 2016—2017 годов Минфин России, Минэкономразвития России, Центр стратегических разработок, а также экономический блок Правительства активно обсуждали пути осуществления налогового маневра, основное содержание которого сводилось к необходимости снижения тарифов страховых взносов с 30% до 21% с одновременным повышением ставки НДФЛ до 15% (с введением налогового вычета) или увеличением ставки НДС до 21—22%. К сожалению, продолжавшаяся два года в научном и административном сообществе дискуссия о путях дальнейшего развития российской налоговой системы закончилась принятием решения о повышении с 1 января 2019 года ставки НДС с 18% до 20%. Негативные последствия этого шага без соответствующих мер по повышению денежных доходов населения начали ощущаться буквально в первые месяцы после опубликования поправок к Налоговому кодексу Российской Федерации: заметно выросли темпы инфляции. Наряду с серьезными социальными последствиями данное решение в дальнейшем приведет к заметному падению темпов развития российской экономики. Дальнейшее увеличение темпов роста инфляции неизбежно приведет к снижению доходов большинства населения, в первую очередь, его наименее обеспеченной части и вызовет существенное снижение его покупательной способности с неизбежным замедлением экономического роста.
Кроме этого, необходимо иметь в виду еще одно немаловажное обстоятельство: вызванное ростом цен существенное снижение денежных средств у основной массы российского населения приведет к росту потребности в потребительских кредитах с соответствующим увеличением кредиторской задолженности, размер просроченной задолженности которой в настоящее время приблизился к критической отметке. Эта тенденция чревата вероятностью наступления очередного финансового кризиса с соответствующими негативными последствиями для всей российской экономики. Существенное повышение ставки НДС и связанный с ним рост налоговой нагрузки на бизнес также приведет к снижению инвестиционной
привлекательности российской экономики и дальнейшему снижению темпов ее роста. Эта мера особенно негативно отразится на развитии обрабатывающих отраслей экономики с их высокой долей добавленной стоимости. В меньшей мере пострадают отрасли добывающей промышленности, имеющие, во-первых, более низкий уровень добавленной стоимости, и, во-вторых, существенно высокую долю экспортной продукции, которая, как известно, освобождена от уплаты НДС. Но в условиях стремления снизить экономическую зависимость доходной части российского бюджета от нефтегазовых доходов дальнейшее стимулирование добывающих отраслей экономики не может выглядеть столь привлекательным. И еще два важных момента, характеризующих отрицательные последствия проведенного повышения ставки НДС. Поскольку одним из составляющих элементов базы обложения данным налогом является фонд заработной платы, то основными пострадавшими от данного повышения явятся высокотехнологичные отрасли российской экономики, как имеющие более высокий уровень заработной платы. Результатом станет дальнейшее отставание в области высоких технологий с неизбежным замедлением темпов экономического роста.
Негативное влияние повышение ставки НДС окажет и на развитие малого предпринимательства, которое по действующему в настоящее время налоговому законодательству освобождено от уплаты данного налога, и по этой причине не может осуществлять зачет сумм НДС, уплаченный поставщикам. Увеличение с 1 января 2019 года размера налога, уплаченного за сырье, материалы, топливо, еще в большей степени увеличит затраты организаций малого бизнеса и сократит возможности их развития. В этих условиях, на наш взгляд, со всей неизбежностью встает вопрос о снижении налоговой нагрузки на предпринимательскую деятельность в России. И наиболее эффективной мерой в этом направлении может стать существенное снижение тарифов страховых взносов. Во-первых, данное решение позволит существенно снизить стремление предпринимательского сообщества к сокрытию реального размера выплачиваемой работникам заработной платы и увеличить тем самым поступления в бюджет налога на доходы физических лиц, а также сократить потери в поступлениях взносов в социальные фонды. Во-вторых, и это самое главное — произойдет существенное снижение налоговой нагрузки на предпринимательскую деятельность, без чего невозможно повысить темпы роста российской экономики. Снижение тарифов страховых взносов не только снизит налоговую нагрузку на российский бизнес, но и обеспечит его реальными дополнительными финансовыми ресурсами, которыми он должен эффективно распорядиться. Речь в данном случае идет о гарантиях использования бизнесом части этих ресурсов на цели экономического развития.
Многолетний опыт использования в нашей стране мер налогового стимулирования показал, что полученные от вводимых налоговых льгот и преференций финансовые ресурсы бизнес расходует в решающей доле, как правило, не на цели экономического или социального развития. Поэтому необходимы дополнительные меры, обеспечивающие гарантированное направление бизнесом определенной части полученных средств на реализацию инвестиционных и инновационных
проектов. Одной из таких мер, по нашему мнению, могла бы стать новая государственная амортизационная политика. Суть ее должна состоять в существенном повышении роли амортизационных отчислений в финансировании развития российской экономики. Если в других промышленно развитых странах доля этого источника в финансировании инвестиций в основной капитал составляет 60—70%, то в нашей стране она не превышает 20%. Подобное положение вызвано, во-первых, недостаточным использованием механизма ускоренной амортизации, и во-вторых,—нецелевым использованием значительной части амортизационных отчислений: на обновление основного капитала в российской экономике используется только около 60% начисленной амортизации. Основным объяснением данного явления со стороны предпринимательских кругов, как правило, является отсутствие финансовых ресурсов. По мнению многих налогоплательщиков, начисление амортизации — это чисто бухгалтерская проводка, не обеспеченная образованием реальных финансовых источников. Снижение тарифов страховых платежей предоставит налогоплательщикам дополнительный финансовый источник. Это позволяет осуществить меры по существенному сокращению сроков обновления активной части основных фондов за счет введения обязательной ускоренной их амортизации по прогрессивным нормам. Говоря иными словами, необходимо осуществить в стране амортизационную реформу. Благодаря этому у государства появляется возможность экономическим принуждением обязать налогоплательщиков обновлять основной капитал, выводить машины и оборудование из эксплуатации до истечения физического срока их службы, решая тем самым задачу повышения производительности труда, развивая инвестиционную активность и ускоряя развитие технологий. Одновременно с этим, необходимо ввести жесточайший контроль за целевым использованием амортизационных отчислений с установлением финансовых санкций за нарушение действующего порядка. Повышению действенности налогового контроля способствовало бы восстановление действовавшего в централизованной экономике фонда амортизационных отчислений. Важным инструментом, стимулирующим организации использовать амортизационные отчисления по их прямому назначению, могло бы стать, по нашему мнению, положение, согласно которому в затраты налогоплательщиков при исчислении налога на прибыль включаются суммы не начисленной амортизации, а фактически направленные на финансирование инвестиций и инноваций.
Возникает неизбежный вопрос о том, за счет каких источников должны быть покрыты потери бюджетной системы государства от снижения тарифов страховых взносов? Действительно, на покрытие возросшего в связи со снижением тарифов дефицита государственных социальных внебюджетных фондов потребуется увеличить дотацию из федерального бюджета на сумму, составляющую по различным экспертным оценкам, от 1,2 до 2,0 трлн рублей в расчете на год. В частности, по расчетам Института комплексных стратегических исследований (ИКСИ), в условиях 2015 года данная сумма составит около 1,2 трлн рублей [5]. По оценкам Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации потери
ПФР составят около 2 трлн рублей. Минфин же считает, что сумма собираемых взносов снизится на 1,7 трлн рублей [4]. В то же время, как показал более чем десятилетний опыт, финансовые потери государства на создание неэффективных СЭЗ исчисляются всего несколькими сотнями млрд рублей за весь этот период. Как видно разница в затратах достаточно существенная, но одновременно с этим велик и возможный экономический и социальный эффект. Существенное снижение налоговой нагрузки с одновременным гарантированным направлением бизнесом полученной финансовой выгоды на развитие экономики не может не дать позитивного результата. Об этом свидетельствует весь мировой опыт проведенных налоговых и амортизационных реформ.
Таким образом, на наш взгляд, наиболее перспективным направлением развития российской экономики является не создание территорий с льготными условиями налогообложения и внешнеэкономической деятельности и тем более — расширение их количества, а формирование во всей стране привлекательного инвестиционного климата за счет снижения налоговой нагрузки на предпринимательскую деятельность. Это будет способствовать привлечению не только российских, но и иностранных инвестиций, обеспечивающих трансфер новых технологий. Остается решить вопрос об источнике средств для существенного снижения страховых тарифов и соответствующего снижения налоговой нагрузки на российскую экономику. Финансовые ресурсы в требуемых для снижения налоговой нагрузки на бизнес размерах, не требующие сокращения бюджетных расходов, в российской экономике имеются. Для этого надо осуществить комплекс мер по снижению размеров теневой экономики, уровень которой в России на порядок превышает данный показатель не только развитых, но и большинства развивающихся стран. Наша позиция по поводу структуры теневой экономики, а также предлагаемые меры по увеличению доходов бюджетной системы страны подробно изложены в статье «Теневая экономика и налогообложение» [8], и поэтому нет необходимости повторяться. Наряду с этим следует отметить и еще один немаловажный момент. В настоящее время появилась реальная возможность завершить вторую часть налогового маневра — снизить до 21—22% размер тарифов страховых взносов. В основном благодаря благоприятной конъюнктуре мировых цен на энергоносители и пониженному курсу российской валюты федеральный бюджет на 2019 год складывается с профицитом более чем в 1,9 трлн рублей. И это при том, что не меняется «бюджетное правило», при котором цена отсечения мировой цены на нефть остается на прежнем уровне — чуть более 40 долларов за баррель при фактически сложившейся на мировом рынке более чем 75 долларов.
Литература
1. Андреев А. В. Правовое регулирование целеполагания в особых экономических зонах // Право и бизнес: конвергенция частного и публичного права в регулировании предпринимательской деятельности. Сборник статей IV международной научно-практической конференции. М., 2015. С. 599.
2. Базанова Е, Стеркин Ф, Прокопенко А., Папченкова М. Маневр пошел по кругу // Ведомости. 2017. № 4310. URL: https://vedomosti.profkiosk. ru/article.aspx?aid=556042 (дата обращения: 9 ноября 2018 года).
3. Иванов О. Б., БухвальдЕ. М. Региональные институты развития в сиси-теме стратегического планирования // ЭТАП: Экономическая Теория, анализ, Практика. 2018. № 1. С. 61-78.
4. Кононова В. Налоговая политика: Кто заплатит за маневр // Ведомости. 2017. 3 мая. URL: https://www.vedomosti.ru/opinion/ articles/2017/05/03/688431-kto-zaplatit (дата обращения: 9 ноября 2018 года).
5. Нилов К. Н. Особые (специальные) правовые режимы как средство дифференциации правового регулирования предпринимательства // Вестник Балтийского федерального университета им. И. Канта. 2015. № 9. С. 40.
6. Особые экономические зоны. Зарубежный и отечественный опыт. Книга 2: монография для магистрантов, обучающихся по программам направлений «Экономика»; «Государственный аудит» и «Финансы и кредит» / И. А. Майбуров и др.; под ред. И. А. Майбурова, Ю. Б. Иванова. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2017. С. 287.
7. Отчет о результатах контрольного мероприятия «Проверка деятельности акционерного общества "Особые экономические зоны" и юридических лиц, созданных для управления особыми экономическими зонами в субъектах Российской Федерации, в части, касающейся эффективности использования средств федерального бюджета, государственного имущества и иных средств при создании и функционировании особых экономических зон в Российской Федерации» // Бюллетень Счетной палаты Российской Федерации. 2016. № 5 (221). URL: http://www. ach.gov.ru/activities/bulleten/875/26840/ (дата обращения: 9 ноября 2018 года).
8. Пансков В. Г. Теневая экономика и налогообложение // ЭТАП: Экономическая Теория, Анализ, Практика. 2017. № 5. С. 77-91.
9. Фаляхов Р. Зоны особых затрат // Gazeta.ru. 2017. 11 апреля. URL: https://www.gazeta.ru/business/2017/04/10/10619267.shtml (дата обращения: 9 ноября 2018 года).
10. Федеральный закон от 22 июля 2005 года № 116-ФЗ (в редакции от 18 июля 2017 года) «Об особых экономических зонах в Российской Федерации».
11. Цыганов С. И. Совершенствование законодательства об особых экономических зонах // Социум и власть. 2009. № 1. С. 85.
References
1. Andreev A. V. Legal regulation of goal-setting in special economic zones. Law and business: the convergence of private and public law in the entrepreneurial activity regulation. Collection of articles of the IV international scientific-
practical conference. Moscow, 2015, p. 599 (in Russian).
2. Bazanova E., Sterkin M., Prokopenko A., Papchenkov M. Maneuver went around the circle. Vedomosti [Gazette], 2017, no. 4310. Available at: https:// vedomosti.profkiosk.ru/article.aspx?aid=556042 (accessed 9 November 2018) (in Russian).
3. Ivanov O. B., Buchwald E. M. Regional development institutions in the strategic planning system ETAP: Ekonomicheskaya Teoriya, Analiz, Praktika [ETAP: Economic Theory, Analysis, Practice], 2018, no. 1, pp.61—78 (in Russian).
4. Kononova V. Tax policy: Who will pay for the maneuver. Vedomosti [Gazette], 2017, May 3. Available at: https://www.vedomosti.ru/opinion/ articles/2017/05/03/688431-kto-zaplatit (accessed 9 November 2018) (in Russian).
5. Nilov K. N. Special legal regimes as a means of differentiating the legal regulation of business. VestnikBaltiyskogofederal'nogo universiteta im. I. Kanta [Bulletin of the Baltic Federal University. I. Kant], 2015, no. 9, p. 40 (in Russian).
6. Special economic zones. Foreign and domestic experience. Book 2: Monograph for undergraduates enrolled in the areas of «Economics»; «State Audit» and «Finance and Credit». Under ed. of I. A. Mayburova, Yu. B. Ivanova, Moscow: UNITY-DANA, 2017, p. 287 (in Russian).
7. Report on the results of the control event «Checking the activity of Joint-stock company Special Economic Zones and legal entities established to manage special economic zones in the constituent entities of the Russian Federation, in terms of the effectiveness of using the funds of the federal budget, state property and other means when creating and the functioning of special economic zones in the Russian Federation». Byulleten' Schetnoy palaty Rossiyskoy Feder-atsii [Bulletin of the Accounts Chamber of the Russian Federation], 2016, no. 5 (221). Available at: http://audit.gov.ru/activities/bulleten/bulletin-of-the-accounting-chamber-5-may-2016-.php?clear_cache=Y (accessed November 9, 2018) (in Russian).
8. Panskov V. G. The shadow economy and taxation. ETAP: Ekonomicheskaya Teoriya, Analiz, Praktika [ETAP: Economic Theory, Analysis, Practice], 2017, no. 5, pp.77-91 (in Russian).
9. Falyakhov R. Special cost zones. Gazeta.ru, 2017, April 11. Available: https:// www.gazeta.ru/business/2017/04/10/10619267.shtml (accessed November 9, 2018) (in Russian).
10. Federal'nyy zakon ot 22 iyulya 2005 goda № 116-FZ (v redaktsii ot 18 iyulya 2017 goda) «Ob osobyh ekonomicheskih zonah v Rossiyskoy Federatsii» [Federal law No. 116-FZ of 22 July 2005 (as amended on 18 July 2017) On special economic zones in the Russian Federation»] (in Russian).
11. Tsiganov S. I. Improving the legislation on special economic zones. Sotsium i vlast' [Socium and Power], 2009, no. 1, p. 85 (in Russian).
