CC BY
12ОСОБЕННОСТИ ЗАРУБЕЖНОГО ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ПОЛЬЗОВАНИЯ НЕДРАМИ В ПРЕДЕЛАХ ПОВЕРХНОСТНЫХ ВОДНЫХ ОБЪЕКТОВ
ЯСИНСКИЙ Сергей Романович,
аспирант отдела экологического, аграрного и земельного законодательства
Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ (ИЗиСП).
E-mail: s.r.yasinskiy@gmail.com
Краткая аннотация: В настоящей статье анализируются нормы зарубежного законодательства о недрах, а также нормы зарубежного водного законодательства, посредством которых осуществляется правовое регулирование пользования недрами в пределах поверхностных водных объектов в иностранных государствах.
Abstract: The article contains an analysis the norms of the foreign legislation on subsoil foreign, as well as the norms of foreign water legislation, through which carried out the legal regulation of subsoil use within surface water bodies in foreign countries.
Ключевые слова: законодательство о недрах, водное законодательство, участки недр, границы участков недр, водотоки, пределы поверхностных водных объектов, запасы полезных ископаемых, горное право, водное право.
Keywords: subsoil use legislation, water legislation, subsoil area, watercourses, boundaries of subsoil areas, boundaries of surface water bodies, mineral reserves, mining law, water law.
Поверхностные водные объекты обладают мощным потенциалом в части обеспечения устойчивого развития отечественной экономики, посредством их использования как транспортных артерий, источника водных и иных видов ресурсов, в том числе биоресурсов, а также в части освоения месторождений полезных ископаемых.
Российская Федерация является одним из мировых лидеров по добыче различных видов полезных ископаемых. При этом немалую долю в развитии минерально-сырьевого сектора играют поверхностные водные объекты.
Кроме того, ряд иностранных ученых отмечает, что добыча полезных ископаемых все чаще связана с риском для водных ресурсов - как с точки зрения доступа к воде, так и с точки зрения качества воды[1].
В связи с этим большой интерес представляет изучение зарубежных практик регулирования использования вод при недропользовании.
В своей работе известный французский ученый-компаративист Рене Давид подчеркивал, что законодатель во все времена в своей деятельности использовал сравнительное право. Сравнительное право полезно для того, чтобы лучше знать национальное право и улучшать его[2].
Изучение зарубежного правового опыта может не только помочь в понимании собственного национального права, но, также, и в том, чтобы найти возможные пути его усовершенствования и модернизации.
Кроме того, изучение зарубежного правового опыта в равной степени может быть полезно в выявлении ошибочных направлений, в связи с тем, что ряд мер оказался неэффективным.
Формирование исследуемого правового регулирования в различных странах происходило под влиянием множества факторов: исторических, геополитических, географических, климатических и иных.
Законодательство страны может быть сконцентрировано на вопросах правового регулирования осущест-
вления освоения месторождений полезных ископаемых в пределах конкретного поверхностных водных объектов (как в случае Каспийского и Аральского морей).
Интересным представляется тот факт, что Финский Закон «О недрах»[3] содержит прямое указание на необходимость обеспечения прав народов Саами и Сколтов как коренного народа.
Согласно положениям ст. 38 рассматриваемого закона, в особых районах, таких как «Родина Саами», «район проживания народа Сколтов» и в специальном оленеводческом районе государственный орган, выдающий разрешение на недропользование, должен в сотрудничестве с Парламентом народа Саами, местными ассоциациями владельцев оленей, органом или учреждением, ответственным за управление этим районом, и заявителем - устанавливать уровень воздействия деятельности в соответствии с разрешением на разведку, добычу или добычу золота на права Саами как коренного народа и осуществлять меры, необходимые для уменьшения и предотвращения ущерба.
Данный факт в контексте рассматриваемой темы интересен тем, что Парламент Саами отказал в любых видах механизированной разработки полезных ископаемых, однако не возражал против традиционных способов освоения россыпных месторождений золота, таких как промывка вручную с помощью специальных лотков на ручьях и ре-ках[4].
Примечателен пример законодательной модели в провинции Онтарио, созданной в развитие норм Закона Онтарио «О недрах»[5], а также Закона Онтарио «Об улучшении состояния озер и рек»[6], согласно которой на территории ряда поверхностных водных объектов и примыкающих к ним земель необходимо получение дополнительного разрешения на проведение геологоразведочных работ, при осуществлении которых может произойти нарушение экологического равновесия.
При этом законодательство относит к такой дея-
тельности разведку полезных ископаемых, которая включает в себя линейную вырубку под геофизические профили, механическое рытье траншей, взрывные работы, массовый отбор проб, алмазное бурение или любую деятельность, которая требует перемещения тяжелого оборудования к месту проведения работ, не обслуживаемому существующей дорогой[7].
Так, без специального дополнительного разрешения не допускается проведение вышеуказанных работ на территории, ограниченной горизонтом озера Темагами и дном озера Темагами, верховьем реки Макобе, границами озера Энвил, истоками ручья Уиллоу-Айленд, водно-болотными угодьями реки Монреаль и озером Лахай[8].
Согласно пп. 1 секции 10 Закона «О недрах» Британской Колумбии, перед началом любых работ на участке недр, как в границах, в рамках заявления на получение разрешения на проведение работ должен быть представлен план с изложением деталей предполагаемых работ и программы охраны и рекультивации земель, водотоков и ресурсов культурного наследия, затронутых горными рабо-тами[9].
В соответствии с Кодеком охраны труда, техники безопасности и мелиорации для шахт в Британской Колумбии, целями данного Кодекса, в том числе являются: осуществление контроля за добычей полезных ископаемых и угольных ресурсов и обеспечение максимальной добычи при минимальном нарушении окружающей среды, а также защита и рекультивация земель и водотоков, затронутых добычей полезных ископаемых[10].
Несмотря на вышеуказанные нормы, по мнению ученых Британская Колумбия является не лучшим примером в части сочетания требований об охране окружающей среды и антропогенной нагрузки. Устаревшая концепция «свободного доступа» к минеральным ресурсам, регулируется Законом «О недрах», который остается в значительной степени неизменным с 1859 года[11].
В связи с этим в последние годы в Британской Колумбии особое внимание уделяется концепции так называемого «fair mining» или справедливого (честного) недропользования.
Однако во многом, данная концепция сводится к необходимости расширения прав коренных народов, проживающих на территории провинции, в части принятия решений о возможности осуществления пользования недрами в пределах определенных территорий, по аналогии с законодательством Финляндии, Швеции[12].
Вызывает беспокойство правовая ситуация, сложившаяся в Западной Австралии, Чили и многих штатах США, где права на воду считаются имущественными и пол-
ностью передаваемыми, такие права могут быть приобретены на юридически признанных «водных рынках»[13].
Так, согласно официальному сайту правительства Австралийского штата Квинсленд в настоящее время в штате действуют три рынка воды: рынок распределения воды, рынок сезонного распределения водных ресурсов, перемещаемый рынок лицензий на воду (перемещение лицензий на воду с одного земельного участка на другой)[14].
Создание специальных рынков водных ресурсов с приобретением прав на воду без учета целевого назначения по принципу большей цены может иметь негативные последствия в части создания дисбаланса в правах различных водопользователей. Так, например, в ЮАР, горнодобывающая промышленность может предложить в 10-20 раз большую цену за права на воду, чем сельскохозяйственные мелкие землевладельцы[15].
Специфика законодательства о недрах Республики Беларусь проявляется в уделении большого внимания вопросам правового регулирования осуществления недропользования в пределах болот.
Так, постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 30.12.2015 № 1111 утверждена Стратегию сохранения и рационального использования торфяни-ков[16].
В постановлении отмечается, что болота играют исключительно важную роль в обеспечении устойчивости биосферы. Особый интерес представляют определения, присутствующие в данной стратегии.
Так, под торфяным месторождением понимается геологическое образование, состоящее из напластований одного или нескольких видов торфа, характеризующееся в естественном состоянии избыточным увлажнением, специфическим растительным покровом, которое по запасам торфа и его качеству пригодно для промышленного и (или) иного хозяйственного использования.
Центральным же актом, регулирующим отношения недропользования, в том числе осуществление недропользования в пределах поверхностных водных объектов, является Кодекс Республики Беларусь «О недрах»[17] (далее -Кодекс РБ «О недрах»).
Согласно положениями п. 4 ст. 30 Кодекса РБ «О недрах» пользование недрами запрещается или ограничивается в соответствии с законодательными актами, в том числе, на территориях, в границах которых располагаются разведанные месторождения торфа, зарезервированные для специальных целей[18].
При этом, помимо общих обязанностей, по соблюдению требований Кодекса, иных актов законодательства об охране и использовании недр, законодательства об ох-
ране окружающей среды, установленных ч. 1 ст. 16 Кодекса РБ «О недрах», недропользователи обязаны выполнять ряд специальных требований.
Так, в соответствии с п. 2.11 ч. 2 ст. 16 Кодекса РБ «О недрах» пользователи недр обязаны разрабатывать и осуществлять мероприятия по охране недр и защите месторождений, включая мероприятия, направленные на защиту месторождений торфа от пожаров (в том числе после завершения разработки месторождений) и предусматривающие возможность повторного заболачивания территорий на выработанных месторождениях торфа.
Законодательство Республики Казахстан в области недропользования в основном сосредоточено на вопросах разработки месторождений углеводородов.
При этом вопросам особенностей разведки и добычи углеводородов на море, внутренних водоемах и в предохранительной зоне посвящено множество положений Кодекса Республики Казахстан «О недрах»[19] (далее -Кодекс РК «О недрах»).
Так, в соответствии с положениями ст. 154 Кодекса РК «О недрах» морем признается поверхность толщи воды, а также в пределах казахстанской части дно Каспийского и Аральского морей.
Пользователи недр, проводящие разведку и добычу углеводородов на море, обязаны руководствоваться наилучшей практикой по охране окружающей среды на море.
В целях минимизации негативного воздействия на окружающую среду пользователи недр, проводящие разведку и добычу углеводородов на море, могут осуществлять совместную реализацию проектов по использованию морских объектов.
К операциям по недропользованию по углеводородам на внутренних водоемах и в предохранительной зоне применяются положения настоящего Кодекса РК «О недрах», установленные для операций по недропользованию в отношении углеводородов на море.
В работах иностранных авторов все чаще акцентируется внимание на ситуациях, в которых воздействие антропогенной нагрузки при осуществлении пользования недрами может быть так велико, что восстановление старой экосистемы в ее первоначальном виде и качестве не представляется возможным[20].
Возникает вопрос о том, что должно быть в приоритете: охрана природной экосистемы или разработка месторождений полезных ископаемых?
Ответ на данный вопрос может быть не очевиден, так как в отдельных случаях в пределах поверхностных водных объектов могут располагаться месторождения стратегически важных полезных ископаемых, и отказаться
от их разработки на современном этапе для многих государств не представляется возможным.
При поиске разрешения вышеуказанной проблематики особый интерес представляет Закон Монголии «О запрете осуществления разведки и добычи полезных ископаемых в верховьях рек, охраняемых зонах водохранилищ и лесных массивов»[21].
Согласно ст. 4.3 данного закона Монголии положения закона о запрете осуществления разведки и добычи полезных ископаемых на предусмотренных законом территориях не применяется в случае, когда владелец лицензии осуществляет равноценную реабилитацию, сажает деревья или создает искусственное озеро или водохранилище.
Таким образом, положения рассматриваемого закона Монголии позволяют пользователям недр, в том числе осуществляющим разработку месторождений в пределах поверхностных водных объектов (верховья рек), осуществить компенсацию вреда, наносимого компонентам окружающей среды в границах участка недр, путем улучшения качества окружающей среды вне данных границ.
Кроме этого, существуют различные примеры, когда пользование недрами в пределах поверхностных водных объектов привело к положительным последствиям, а также примеров того, как поверхностный водный объект может быть использован в целях восстановления природного равновесия в части устранения загрязнения вод деятельностью по разведке и добыче полезных ископаемых.
Так, Национальный союз промышленных карьеров и строительных материалов (UNICEM) опубликовал результаты обширного исследования биоразнообразия в карьерах твердых пород Франции. Собранные учеными данные подтверждают, что карьеры представляют собой реальную возможность для сохранения биоразнообразия. На этих участках обитает около 50% птиц, рептилий, амфибий, обитающих на территории Франции[22].
В Великобритании в водно-болотных угодьях Ламсли в Гейтсхеде рудниковые воды и сточные воды смешиваются перед обработкой в обычных аэробных водно-болотных угодьях, эксплуатируемых Угольным и Водным Управлениями. Тростник, произрастающий в пределах водно-болотных угодий, постепенно очищает объединенный поток, когда он проходит через пять гектаров заболоченных земель[23].
Подводя итог проведенного анализа, можно сделать вывод о целесообразности и безусловной полезности изучения правового регулирования вопросов, связанных с осуществлением пользования недрами в пределах поверхностных водных объектов, осуществляемого в законода-
тельстве различных иностранных государств.
Вместе с тем необходимо соблюдать определен-
ную осторожность в части применения зарубежного опыта в отечественном законодательстве, поскольку, как справед-
ливо было отмечено рядом иностранных ученых: «качество закона само по себе не обязательно указывает на уровень риска, связанного с использованием водных ресурсов в какой-либо стране»[24].
Библиография:
1. Sophie Thomashausen, Nicolas Maennling, Tehtena Mebratu-Tsegaye. A comparative overview of legal frameworks governing water use and waste water discharge in the mining sector. // Resources Policy 55 (2018) p. 143-151
2. Давид Р., Жоффре-Спинози К. Основные правовые системы современности: Пер. с фр. В.А. Туманова. — М.: Междунар. отношения, 1999. с. 11.
3. URL: https://www.finlex.fi/en/laki/kaannokset/2011/en20110621.pdf (дата обращения: 09.12.2019).
4. Petter Hojem. Mining in the Nordic Countries. A comparative review of legislation and taxation. Nordic Council of Ministers. 2015, p. 30.
5. URL: https://www.ontario.ca/laws/statute/90m14 (дата обращения: 28.10.2019).
6. URL: https://www.ontario.ca/laws/statute/90l03 (дата обращения: 28.10.2019).
7. URL: https://www.ontario.ca/laws/regulation/980349 (дата обращения: 09.12.2019).
8. URL: https://www.ontario.ca/laws/regulation/980349 (дата обращения: 28.10.2019).
9. URL: http://www.bclaws.ca/civix/document/id/complete/statreg/96293_01 (дата обращения: 09.12.2019).
10. URL: https://www2.gov.bc.ca/assets/gov/farming-natural-resources-and-industry/mineral-exploration-mining/documents/health-and-safety/code-review/health_safety_and_reclamation_code_2017_rev.pdf (дата обращения: 09.12.2019).
11. URL: https://www2.gov.bc.ca/assets/gov/farming-natural-resources-and-industry/mineral-exploration-mining/documents/health-and-safety/code-review/health_safety_and_reclamation_code_2017_rev.pdf (дата обращения: 09.12.2019).
12. Maya Stano, P.Eng, LL.B., LL.M & Emma Lehrer, B.Sc, LL.B. Fair Mining Practices: A New Mining Code for British Columbia. URL: https://www.fairmining.ca/wp-content/uploads/2018/05/Fair-Mining-Practices-A-New-Mining-Code-for-BC-Web-Copy.pdf (дата обращения: 09.12.2019).
13. Sophie Thomashausen, Nicolas Maennling, Tehtena Mebratu-Tsegaye. A comparative overview of legal frameworks governing water use and waste water discharge in the mining sector. // Resources Policy 55 (2018) p. 143-151.
14. URL: https://www.business.qld.gov.au/industries/mining-energy-water/water/water-markets (дата обращения: 09.12.2019).
15. Sophie Thomashausen, Nicolas Maennling, Tehtena Mebratu-Tsegaye. A comparative overview of legal frameworks governing water use and waste water discharge in the mining sector. // Resources Policy 55 (2018)
16. URL: http://www.minpriroda.gov.by/ru/news-ru/view/pravitelstvom-prinjata-strategija-ratsionalnogo-ispolzovanija-torfjanikov-1804 (дата обращения: 09.12.2019).
17. URL: http://kodeksy.by/kodeks-o-nedrah (дата обращения: 09.12.2019).
18. URL: http://etalonline.by/PrintText.aspx?regnum=Hk0800406&query_id=&date=none&show_history=0&type=text (дата обращения: 09.12.2019).
19. URL: https://online.zakon.kz/document/?doc_id=31764592 (дата обращения: 09.12.2019).
20. Lisa J. K. Zillig, Naomi Keenan, Tim Roberts Mining Rehabilitation in New South Wales (Australia) and Germany Journal of Earth Science and Engineering 5 (2015) 499-511; Doley, D., Audet, P., and Mulligan, D. 2012. «Examining the Australian Context for Post-mined Land Rehabilitation: Reconciling a Paradigm for the Development of Natural and Novel Ecosystems among Post-disturbance Landscapes.» Sciencedirect 12: 85-93.
21. URL: http://www.transrivers.org/documents/rivers-and-mining/law-with-long-name/#_ftnref1_2219 (дата обращения: 09.12.2019).
22. URL: https://ec.europa.eu/environment/nature/natura2000/management/docs/neei_n2000_guidance.pdf (дата обращения: 09.12.2019).
23. Dave Johnston, Hugh Potter, Ceri Jones, Stuart Rolley, Ian Watson, Jim Pritchard. Abandoned mines and the water environment. https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/291482/LIT_8879_df7d5c.pdf (дата обращения: 28.10.2019).
24. Sophie Thomashausen, Nicolas Maennling, Tehtena Mebratu-Tsegaye. A comparative overview of legal frameworks governing water use and waste water discharge in the mining sector. // Resources Policy 55 (2018) p. 143-151.
