CC BY
10Природоресурсное право
ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ПРОВЕДЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЭКСПЕРТИЗ В СФЕРЕ НЕДРОПОЛЬЗОВАНИЯ В РЕСПУБЛИКЕ КАЗАХСТАН САВИНА Мария Дмитриевна,
аспирантка кафедры экологического и природоресурсного права
Московского государственного юридического университета им. О.Е. Кутафина (МГЮА). E-mail: savinamd005@gmail.com
Краткая аннотация: В статье приведен анализ правового регулирования проведения государственных экспертиз в сфере пользования недрами в Республике Казахстан. Изучена система государственных экспертиз, проводимых при пользовании недрами, с учетом стадийности проведения работ на участке недр. Оценивая положительно опыт Республики Казахстан, автор предлагает закрепить в действующем законодательстве о недрах Российской Федерации требования о проведении государственной экологической экспертизы в соответствии со стадийностью проведения работ на участке недр.
Abstract: The author analyses the aspects of legal regulation of state expertizes which are used in Republic of Kazakhstan in the sphere of subsurface use. The article shall study the system of state expertizes which are conducted for subsurface use taking into account the stages of mining works. Assessing the positive experience of Republic of Kazakhstan, the author offer to refine the current legislation of Russian Federation on subsurface use by including requirements for conducting of the state environmental expertise in accordance with the staging of mining works.
Ключевые слова: Недра, недропользование, государственная экологическая экспертиза, государственная экспертиза недр, законодательство Республики Казахстан.
Keywords: Subsoil, minerals, state environmental expertise, regional reserves commission, legislation of Republic of Kazakhstan.
Распад СССР ознаменовал собой появление независимых государств на базе бывших союзных республик. Вместе с тем образовавшиеся независимые государства до настоящего времени продолжают создавать интеграционные структуры, решающие различные политические, экономические, социальные, культурные и прочие задачи. Содружество независимых государств, Организация Договора о коллективной безопасности, Таможенный союз, Евразийский экономический союз стали ярчайшими примерами такой интеграции. Однако, несмотря на интеграцию, каждое из государств-членов такого объединения имеет свое национальное законодательство, в том числе в сфере недропользования.
В Республике Казахстан общественные отношения, складывающиеся в сфере недропользования, регулируются нормами Закона Республики Казахстан от 24.06.2010 № 291 -IV «О недрах и недропользовании» (далее - Закон РК о недрах). Согласно Преамбуле Закона РК о недрах рациональное и комплексное использование недр является одной из приоритетных задач правового воздействия на складывающиеся общественные отношения в процессе хозяйственного использования ресурсов недр. Для реализации поставленных целей в Республике Казахстан используются различные механизмы, гарантирующие обеспечение охраны окружающей среды и экологической безопасности при пользовании недрами. В частности, к ним относятся государственные экспертизы, проводимые при пользовании недрами.
Так, в научной литературе советского периода, Н.А. Сыродоев справедливо указывал, что недра являются особым объектом права государственной собственности, это обуславливает специфику правового регулирования общественных отношений, складывающихся в процессе их использования^?].
ре недропользования в Республике Казахстан и Российской Федерации базируются на единых правовых принципах, основополагающим из которых является принцип государственной собственности на недра.
Евразийский экономический союз (ЕАЭС) является наиболее динамично развивающимся интеграционным образованием на территории бывшего СССР, в связи с чем правовое регулирование проведения экспертиз в сфере недропользования в ряде государств-членов ЕАЭС представляется наиболее интересным. В частности, интерес представляет Казахстан, как государство, занимающее лидирующие позиции по запасам углеводородного сырья на территории бывшего СССР. Так, по официальным данным, запасы углеводородного сырья в Республике Казахстан по состоянию на конец 2015 года оцениваются в 30 миллионов баррелей[1].
Автор настоящей статьи предлагает рассмотреть систему государственных экспертиз, про-
Более того, общественные отношения в сфе-
водимых при пользовании недрами в Республике Казахстан, с учетом стадийности проведения работ на участке недр.
Основной принцип геологоразведки «последовательности приближений», разработанный В.М. Крейтером[3], А.Б. Кажданом[4], заключается в разделении геологоразведочного процесса на последовательные этапы и стадии, которые представляют собой процесс постепенного перехода от геологического изучения всей территории страны к изучению определенных объектов: участков недр, месторождений, конкретных площадей залегания полезных ископаемых. При этом чем меньше становятся масштабы объекта изучения, тем точнее и обширнее становится полученная геологическая информация об участке недр.
Указанный геологический принцип нашел свое отражение в законодательстве о недрах Республики Казахстан. Так, ч. 1 ст. 28 Закона РК о недрах предусматривает такие виды пользования недрами как государственное геологическое изучение недр, разведка, добыча. Строгая последовательность проведения работ при непосредственном освоении месторождения полезных ископаемых обусловлена законодательным запретом проведения добычных работ без предварительного проведения работ по геологическому изучению недр и государственной экспертизы недр в отношении запасов месторождений и подтверждения наличия утвержденных запасов.
Исходя из системного толкования норм Закона РК о недрах, весь процесс недропользования можно разделить на последовательные стадии, которые соответствуют вышеназванным видам пользования недрами. При этом на каждой стадии проводятся различные государственные экспертизы.
Государственное геологическое изучение недр проводится на основании проектно-сметной документации на проведение работ в области государственного геологического изучения недр, прошедшей экономическую экспертизу.
Правила проведения экономической экспертизы проектно-сметной документации на проведение работ в области государственного геологического изучения недр установлены приказом Заместителя Премьер-Министра Республики Казахстан - Министра индустрии и новых технологий Республики Казахстан от 14.06.2011 № 184 (далее - Правила № 184).
Цель проведения экономической экспертизы обусловлена бюджетным финансированием работ по государственному геологическому изучению недр и
направлена на проверку эффективности и рациональности их расходования.
На экспертизу представляется документация в виде проекта, содержащего геолого-методическую и производственно-техническую части и смету. Предметом экономической экспертизы проектно-сметной документации на государственное геологическое изучение недр является оценка соответствия ее требованиям трудового, налогового и бюджетного законодательства Республики Казахстан, нормативно-техническая оценка проектно-сметной документации и оценка соответствия сметы и производственно-технической (расчетной) части проекта геолого-методической части проекта и конкурсному предложению, на основе которого выигран конкурс, или условиям государственных закупок.
Разведка. На этапе разведки составляются два вида проектов: проект поисковых работ и проект оценочных работ. Каждый из них подлежит обязательной государственной экологической экспертизе. Правовые основы проведения государственной экологической экспертизы в Республике Казахстан подробно регламентированы в Экологическом кодексе Республики Казахстан от 09.01.2007 № 212 (далее - ЭК РК).
В доктрине экологического права России традиционно отмечается особо значимая роль экологической экспертизы в качестве предупредительной меры негативного воздействия хозяйственной деятельности на окружающую среду.
К примеру, С.А. Боголюбов определяет экологическую экспертизу как «институт экологического права, стержень охраны окружающей среды и всего природоохранного, экологического законодательства»^]. Соглашаясь с мнением вышеназванного ученого, Н.Д. Вершило отмечает особую роль государственной экологической экспертизы в обеспечении экологических требований при подготовке и принятии экологически значимых решений[6].
Поддерживая указанные выводы, в науке экологического права Республики Казахстан также отмечается особая роль экологической экспертизы, особенно государственной, в качестве юридической меры, ориентированной на охрану окружающей среды[7].
Учитывая изложенное, необходимо согласиться с точкой зрения Н.В. Кичигина, Н.И. Хлудене-вой о том, что государственная экологическая экспертиза является прогрессивным механизмом государственной природоохранной политики, который организуется и проводится в Российской Федерации и Казах-
Природоресурсное право
стане[8].
Под экологической экспертизой в Республике Казахстан понимается установление соответствия намечаемой хозяйственной и иной деятельности нормативам качества окружающей среды и экологическим требованиям, а также определение допустимости реализации объекта экологической экспертизы в целях предупреждения возможных неблагоприятных воздействий этой деятельности на окружающую среду и связанных с ними социальных последствий (пп. 9 ст. 1 ЭК РК)
Необходимо оценить положительно подход законодателя к конструкции норм, регулирующих проведение государственной экологической экспертизы. Так, правовые нормы не формализованы, в них формулируются цели и задачи проведения государственной экологической экспертизы, учитывая не только необходимость соблюдения экологических требований при ее проведении, но и также обеспечение экономических, социальных интересов общества.
Также необходимо отметить, что в ЭК РК, в отличие от законодательства Российской Федерации, установлен достаточно широкий перечень объектов государственной экологической экспертизы, в частности, к которым отнесена предпроектная и проектная документация намечаемой деятельности, оказывающей воздействие на окружающую среду, с сопровождающими ее материалами оценки воздействия на окружающую среду. При этом отмечаем, что в законодательстве о недрах Республики Казахстан конкретизируются проекты в сфере недропользования, которые подлежат государственной экологической экспертизе, к которым также относятся проектные документы на проведение работ по добыче полезных ископаемых.
Таким образом, анализируя положения закона, устанавливающие правовые основы проведения государственных экспертиз при пользовании недрами, можно сделать вывод, что государственная экологическая экспертиза в сфере недропользования представляет собой оценку проектной документации, обосновывающую намечаемое проведение работ на участке недр, на предмет соответствия ее нормативам качества окружающей среды, экологическим требованиям, в целях предотвращения негативного воздействия такой деятельности на окружающую среду, а также соблюдение баланса интересов экономического развития и охраны окружающей природной среды.
Правила проведения государственной эколо-
гической экспертизы установлены приказом Министра энергетики Республики Казахстан от 16.02.2015 № 100. Указанным нормативным правовым актом регламентируется порядок проведения государственной экологической экспертизы, определяются задачи и принципы государственной экологической экспертизы, а также устанавливается состав материалов, представляемых на государственную экологическую экспертизу.
Кроме того, необходимо особо обратить внимание на установленное требование ч. 2 ст. 109 Закона о недрах Республики Казахстан, об обязательном наличии в проекте, представляемом на государственную экологическую экспертизу, раздела «Охрана окружающей среды». Полагаем, что разработка пользователем недр в обязательном порядке мер по охране окружающей среды и безопасному проведению работ на участке недр, а также их соблюдение, гарантирует минимизацию и предотвращение возможных негативных влияний хозяйственной деятельности при освоении месторождений полезных ископаемых на окружающую среду, а также обеспечивает рациональное использование и охрану недр.
Законодательство о недрах Республики Казахстан устанавливает требование о проведение государственной экспертизы недр, которая может проводиться на любой из стадий геологического изучения месторождения полезных ископаемых. При этом в Законе РК о недрах специально оговорено, что приступить к добыче полезных ископаемых пользователь недр может только после проведения государственной экспертизы недр в случае, если право недропользования предоставлено для целей добычи.
Понятие государственной экспертизы недр установлено в п. 29 ст. 1 Закона РК о недрах. Так, под ней понимается комплексная экспертиза информации о запасах полезных ископаемых, а также о других свойствах недр на возможность их применения при недропользовании. Однако, полагаем, что указанное определение не раскрывает его правовую сущность, в связи с чем, представляется не совсем корректным, поскольку законодатель использует термин «экспертиза» при дефинировании понятия «государственная экспертиза недр», тем самым определяя содержания понятие посредством самого себя.
Основными задачами проведения государственной экспертизы недр являются обеспечение рационального использования государственного фонда недр, определение платы за пользование недрами и
границ участков недр, предоставляемых в недропользование, а целью - определение достоверности данных о количестве и качестве запасов полезных ископаемых и полноты геологических данных.
Проведение государственной экспертизы недр по всем видам полезных ископаемых, за исключением общераспространённых, отнесено к компетенции ГКЗ РК в соответствии с Положением о Государственной комиссии по запасам полезных ископаемых Республики Казахстан, утвержденным приказом Министра по инвестициям и развитию Республики Казахстан от 21.04.2015 № 472.
Добыча. Этап добычи предусматривает составление целого ряда проектов, которые дифференцируются в зависимости от вида полезного ископаемого. Закон РК о недрах предусматривает проведение тех же обязательных государственных экспертиз, что и на этапе разведки, а также дополняет указанные нормы требованием об обязательном проведении экспертизы в области рационального и комплексного использования недр. В свою очередь, исходя из положений ст. 6 Закона РК о недрах, можно установить, что экспертиза рационального и комплексного использования недр проводится в целях оценки соответствия представленного проекта требованиям экономически эффективного освоения всех видов ресурсов недр на основе использования высоких технологий и положительной практики разработки месторождений.
Исходя из вышеизложенного, в настоящее время можно говорить о том, что законодательство о недрах Республики Казахстан имеет сложившуюся систему государственных экспертиз в сфере недропользования, способную эффективно решать задачи охраны окружающей среды и обеспечение экологической безопасности при пользовании недрами.
При этом необходимо отметить особую роль в законодательстве Республики Казахстан, отведенную государственной экологической экспертизе, в ка-
честве механизма предотвращения и снижения негативного воздействия на окружающую среду при недропользовании.
На сегодняшний день можно однозначно сказать, что в Российской Федерации государственная экологическая экспертиза в отношении объектов, связанных с пользованием недрами, фактически не проводится. Исключение составляют лишь ряд проектных документов, связанных с размещением отходов I - V классов опасности, проекты соглашений о разделе продукции и объекты государственной экологической экспертизы, указанные в Федеральном законе от 30 ноября 1995 г. № 187-ФЗ «О континентальном шельфе Российской Федерации», Федеральном законе от 17 декабря 1998 г. № 191-ФЗ «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации», Федеральном законе от 31 июля 1998 г. № 155-ФЗ «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации». В свою очередь, Закон Российской Федерации от 21 февраля 1992 № 2395-1 «О недрах» (далее - Закон РФ «О недрах») не содержит требований о проведении государственной экологической экспертизы проектной документации на проведение работ, связанных с пользованием недрами.
Учитывая положительный опыт Республики Казахстан в сфере установления правового регулирования проведения государственной экологической экспертизы при пользовании недрами, представляется целесообразным дополнить действующее отечественное экологическое законодательство обязательным требованием о проведении государственной экологической экспертизы в соответствии с установленной стадийностью проведения работ на участке недр. При этом, устанавливая такое требование, необходимо учитывать недопущение включения в систему государственного управления в сфере пользования недрами излишних административных барьеров, которые могут привести к нарушению баланса частных и публичных интересов.
Библиография:
1. 2.
3.
4.
5.
6. 7.
https://en.wikipedia.org/wiki/List_of_countries_by_proven_oil_reserves (дата обращения 28.02.2017). Сыродоев Н. А. Правовая охрана недр в СССР. М. Юридическая литература. С. 51.
Крейтер В.М. Поиски и разведка месторождений полезных ископаемых. М.: Гос. научно-техн. изд-во по геологии и охране недр. 1961. -390 с.
Каждан А.Б. Разведка месторождений полезных ископаемых. Недра. Москва. 1977 г.- 327 с.
Боголюбов С.А. Актуальные проблемы экологического права: учебник для магистров. М.: Издательство Юрайт, 2011. 607 с. Вершило Н.Д. Эколого-правовые основы устойчивого развития / под ред. М.М. Бринчука. М.: Формула права. 2008. 320 с. Культелеев С.Т. Экологическое право Республики Казахстан. Курс лекций. - Алматы: НИЦ КОУ, 2007. - 284 с; Сатаева А.Р., Григорьева И.Я. Экологическое ресурсоведение. Электронный учебно-методический комплекс.
https://docviewer.yandex.ru/?url=http%3A%2F%2Fedu.semgu.kz%2Febook%2Fumkd%2F9d37440e-a305-11e4-bd4b-f6d299da70ee% (дата обращения 28.02.2017).
Разрешительная система в Российской Федерации: научно-практическое пособие. Л.Ю. Акимов, Л.В. Андриченко, Е.А. Артемьева и др.; отв. ред. А.Ф. Ноздрачев. М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. ИНФРА-М. 2015. 928 с.
