CC BY
6ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ФОРМИРОВАНИЯ ПОНЯТИЙНОГО АППАРАТА В СФЕРЕ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЭКСПЕРТИЗ ПРИ ПОЛЬЗОВАНИИ НЕДРАМИ
САВИНА Мария Дмитриевна,
аспирантка кафедры экологического и природоресурсного права
Московского государственного юридического университета им. О.Е. Кутафина (МГЮА). E-mail: savinamd005@gmail.com
Краткая аннотация: В статье приведен теоретический анализ терминологического аппарата в сфере правового регулирования государственных экспертиз при пользовании недрами, содержащегося в отечественном законодательстве. Автором обосновывается вывод о необходимости закрепления в законодательстве о недрах дефинитивных норм, определяющих термины «экспертиза проектов геологоразведочных работ» и «государственная экспертиза запасов полезных ископаемых».
Abstract: The author analyzes the terminology which is used in Russian legislation in the sphere of regulation of state expert review in regard of subsurface use. The author substantiates necessity of changes in the legislation on subsurface use by including the definition of «state expert review of geological exploration work project (program)» and «state expert review of mineral reserves».
Ключевые слова: Недра, недропользование, дефинитивная норма, государственная экспертиза запасов полезных ископаемых, экспертиза проектов геологоразведочных работ.
Keywords: Subsoil, minerals, a definitive norm, state expert review of mineral reserves, state expert review of geological exploration work project (program).
Важнейшей составляющей каждой отрасли права и законодательства является наличие адекватного понятийного аппарата, способствующего корректному, точному, единообразному применению правовых норм, а также эффективному упорядочению общественных отношений. При этом реформирование отечественного законодательства неизбежно приводит к внедрению новых терминов в правовую науку. Горное право не является исключением.
В настоящее время одним из основных механизмов, обеспечивающих охрану окружающей среды и обеспечение экологической безопасности при пользовании недрами, являются государственные экспертизы, проводимые в процессе изучения, использования и охраны недр. Общественные отношения, складывающиеся в процессе функционирования указанного механизма, регулируются нормами горного законодательства. В частности, Закон РФ «О недрах», являющийся основным отечественным законодательным актом, регулирующим отношения в сфере изучения, использования и охраны недр, предусматривает проведение государственной экспертизы запасов полезных ископаемых и экспертизы проектов на проведение работ по региональному геологическому изучению недр, геологическому изучению недр, включая поиски и оценку месторождений полезных ископаемых, разведке месторождений полезных ископаемых, осуществляемых за счет государственных средств и средств пользователей недр (далее -экспертиза проектов геологоразведочных работ).
Понятие экспертиза (франц. expertise - от лат. expertus - опытный) в самом общем виде означает иссле-
дование специалистом (экспертом) каких-либо вопросов, решение которых требует специальных познаний в области науки, техники, искусства и т.д.[1] Близкое понятие содержится также в иных источниках. Так, под экспертизой понимается анализ, исследование, проводимые привлеченными специалистами (экспертами), экспертной комиссией, завершаемые выпуском акта, заключения[2].
А.В. Нестеров понимает экспертизу как «юридический инструментарий, применяемый в случаях, требующих специальных знаний, реализуемый в виде единицы практической экспертной деятельности, и являющийся элементом экспертного дела, которое подвергается законодательному регулированию»[3].
На основании вышеназванных определений представляется возможным выделить общие сущностные признаки экспертизы, которые определяют ее правовую природу. Во-первых, проведение экспертизы представляет собой исследовательскую, аналитическую деятельность. При этом отличительной особенностью указанного исследования является его научная обоснованность. Указанное исследование само по себе не ставит целью получение нового знания об его объекте, а скорее представляет собой некое обобщение, проверку полученного нового знания. Во-вторых, экспертиза проводится специально уполномоченным субъектом - экспертом (специалистом), экспертной группой специалистов (экспертов). При этом необходимым условием, которое должно быть присуще субъекту, является наличие специальных знаний в той сфере общественных отношений, в которой планируется проведение экспертизы.
В-третьих, проведение экспертизы завершается выдачей научно-обоснованного заключения (акта), в котором формируются соответствующие выводы об объекте исследования. В-четвертых, отношения, связанные с осуществлением экспертизы, как правило, законодательно урегулированы. Экспертиза представляет собой сложный объект, который анализируется в большом количестве научных трудов, посвященных социологическим, юридическим, экономическим, техническим и другим наукам[4].
В настоящее время такой правовой инструмент как экспертиза нашел свое отражение практически во всех сферах отечественного законодательства. Действующими нормативными правовыми актами предусмотрено проведение судебной экспертизы, медицинской экспертизы, этнологической экспертизы, антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов). Указанный список далеко не является исчерпывающим. Также указанная проблематика не раз становилась предметом рассмотрения ученых-правоведов (К примеры, А.В. Нестеров в своей работе «Экспертика: общая теория экспертизы», вводит такой термин как «экспер-тика», которым автор обозначает правовую категорию, науку, учебную дисциплину, предметом которых выступает экспертное право и экспертное дело, включая экспертную деятельность. Также экспертиза рассматривается и в доктрине экологического права России, в частности, экологической экспертизе, посвящены работы таких ученых, как Н.Г. Жаворонкова, А.К Голиченков, В.В. Петров и др.).
Отечественная правовая наука не содержит унифицированной дефиниции «экспертиза». Представители юридической доктрины России, а также законодатель используют дифференцированный подход при дефинировании указанного термина, что выражается в определении его применительно к конкретной отрасли отечественного законодательства^].
Исторически первым Федеральным законом, содержащим норму-дефиницию, посвященную экспертизе, стал Федеральный закон «Об экологической экспертизе» 1995 г. Так, согласно ст. 1 указанного закона экологическая экспертиза - это установление соответствия документов и (или) документации, обосновывающих намечаемую в связи с реализацией объекта экологической экспертизы хозяйственную и иную деятельность, экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды, в целях предотвращения негативного воздействия такой деятельности на окружающую среду.
Понятие «экспертиза» применительно к отношениям, связанным с геологическим изучением, разведкой,
добычей и охраной недр, появилось в отечественном законодательстве лишь с принятием Закона РФ от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах». Указанный закон в первоначальной редакции содержал лишь ст. 29, предусматривающую необходимость проведения государственной экспертизы запасов полезных ископаемых. В свою очередь, такое понятие как экспертиза проекта по геологическому изучению недр, поискам, разведке месторождений полезных ископаемых было введено Федеральным законом от 2 января 2000 г. № 20-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О недрах».
Действующая в настоящее время система экспертиз, проводимых в процессе осуществления недропользования, берет свое начало в советской системе планирования, проектирования и проведения работ по геологическому изучению, разведке и добыче полезных ископаемых. При этом сам термин «экспертиза» советским законодателем почти не использовался, а был заменен понятием «утверждение». Закон СССР от 9 июля 1975 г. «Об утверждении Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о недрах» предусматривал положения об утверждении запасов полезных ископаемых, утверждении проектов на проведение работ по геологическому изучению недр, утверждении проектов предприятий по добыче полезных ископаемых, утверждении специальных проектов по пользованию недрами для строительства и эксплуатации подземных сооружений и в иных целях, не связанных с добычей полезных ископаемых.
Следует отметить, что действующее законодательство о недрах не содержит определение терминов «государственная экспертиза запасов полезных ископаемых» и «экспертиза проектов геологоразведочных работ». Кроме того в доктрине горного права вопрос об определении сущности указанных выше экспертиз также не получил достаточную теоретическую проработку. В связи с этим представляется возможным рассмотреть вышеназванные экспертизы с целью определения их правовой природы.
Современные представители правовой науки под экспертизой запасов полезных ископаемых понимают исследование, основной целью которого является получение достоверной информации о количестве и качестве разведанных запасов полезных ископаемых, а также об иных свойствах недр для последующей постановки их на государственный учет[6].
В свою очередь, исходя из анализа советского законодательства, указанная экспертиза являлась одним из этапов процесса утверждения запасов полезных ископаемых, конечной целью которого являлось получение утвержденного заключения и передача ме-
сторождения в промышленную разработку.
Н.А. Сыродоев определяет утверждение разведанных запасов полезных ископаемых как «подведение итога геологоразведочных работ, оценка эффективности, правильности методики, целесообразности их проведения»[7].
Утверждение запасов полезных ископаемых Государственной комиссией по запасам полезных ископаемых при Совете Министров СССР являлось необходимым условием для установления факта наличия разведанных запасов полезных ископаемых и предоставляло возможность дальнейшей передачи месторождений для промышленного освоения и проектирования предприятия по добыче полезных ископаемых[8]. В связи с этим оно имело решающее значение для всего процесса недропользования.
Главной задачей Государственной комиссии по запасам полезных ископаемых при Совете Министров СССР (далее - ГКЗ при Совете Министров СССР), согласно положению о Государственной комиссии по запасам полезных ископаемых при Совете Министров СССР, утвержденному Постановлением Совета Министров СССР от 31 марта 1972 г. № 225, являлось утверждение разведанных запасов полезных ископаемых.
ГКЗ при Совете Министров СССР при реализации поставленной перед ним задачи организовывал экспертизу материалов подсчета запасов полезных ископаемых в недрах. При этом указанная экспертиза проводилась в случае, если утвердить запасы без ее проведения не представлялось возможным ввиду особой сложности представленных материалов[8].
В свою очередь, после указанной экспертизы материалы рассматривались, обобщались и анализировались на предмет качества и эффективности проведения работ по геологическому изучению недр с участием заинтересованных министерств и ведомств, после чего было возможно утверждение разведанных запасов полезных ископаемых.
В настоящее время экспертиза запасов полезных ископаемых имеет самостоятельное правовое значение. Порядок и процедура проведения указанной экспертизы регулируется помимо положений Закона РФ «О недрах», также нормами Постановления Правительства РФ от 11 февраля 2005 г. № 69 «О государственной экспертизе запасов полезных ископаемых, геологической, экономической и экологической информации о предоставляемых в пользование участках недр, размере и порядке взимания платы за ее проведение» и Приказа Минприроды России от 25 января 2013 г. № 27 «Об утверждении Административного регламента предостав-
ления Федеральным агентством по недропользованию государственной услуги по проведению государственной экспертизы запасов полезных ископаемых, геологической, экономической и экологической информации о предоставляемых в пользование участках недр».
Основной целью проведения государственной экспертизы запасов полезных ископаемых является получение достоверной информации о количестве, качестве, свойствах запасов полезных ископаемых, постановки их на государственный учет, определения границ участка недр и платы за пользование недрами. При этом проведение указанной государственной экспертизы является необходимым условием для дальнейшего предоставления недр в пользование для промышленной добычи полезных ископаемых.
Получение информации о промышленном значении полезных ископаемых, а также о горнотехнических характеристиках участка недр, осуществляется на основании анализа, исследования специалистами геологами, экологами, экономистами технической и отчетной документации, представляемой на государственную экспертизу, результаты которой оформляются в заключении.
Таким образом, проведение экспертизы запасов полезных ископаемых представляет собой самостоятельный эффективный правовой инструмент, имеющий важнейшее значение для процесса недропользования, поскольку его функционирование обеспечивает объективную оценку запасов полезных ископаемых, а полученные результаты по итогам указанной государственной экспертизы предопределяют возможность дальнейшей эксплуатации участка недр и проведения добычных работ.
Наличие в советском законодательстве требований об утверждении проектов геологоразведочных работ и смет к ним являлось предпосылкой для внедрения в действующий Закон РФ «О недрах» норм, предусматривающих проведение экспертиз проектов на проведение геологоразведочных работ. Стоит отметить, что исследований, касающихся определения правовой природы указанной экспертизы проектной документации, учеными не проводилось. Также в науке горного права не выработано определений указанного термина.
Утверждение для подведомственных предприятий и организаций проектов и смет на геологоразведочные работы по наиболее важным для народного хозяйства месторождениям полезных ископаемых было отнесено к компетенции Министерство геологии СССР в соответствии с положением о Министерстве геологии СССР, утвержденным Постановлением Совмина СССР от 24 октября 1968 г. № 834. В свою очередь, иные проекты и сметы ут-
верждались республиканскими органами геологии или подчиненными им геологическими организациями.
В настоящее время Административным регламентом предоставления Федеральным агентством по недропользованию государственной услуги по организации экспертизы проектов геологического изучения недр, утвержденным приказом Минприроды России от 12 апреля 2013 г. № 139, установлен предмет экспертизы проектов геологоразведочных работ, при этом указанный предмет дифференцируется в зависимости от того, за счет каких средств финансируются геологоразведочные работы, т.е. средств пользователей недр или государственных средств.
Так, предметом экспертизы проектов на проведение геологоразведочных работ, финансируемых за счет средств пользователей недр, является соответствие экс-пертируемого проекта требованиям законодательства о недрах, содержанию лицензии на пользование недрами, а также утвержденнымв установленном порядке стандартам (нормам, правилам) по методике и технологии ведения работ, связанных с пользованием недрами. В случае проведения экспертизы проекта геологического изучения недр, финансируемых за счет государственных средств, он также проверяется на предмет соответствия его техническому (геологическому) заданию, условиям государственного контракта на геологическое изучение недр, сметным нормам, утвержденным в установленном порядке.
Учитывая проведенный анализ содержания понятий «экспертиза», автор настоящей статьи считает возможным сформулировать следующие определения терминов «экспертиза проектов геологоразведочных работ» и «экспертиза запасов полезных ископаемых».
Так, под экспертизой проектной документации на проведение работ по региональному геологическому изучению недр, геологическому изучению недр, включая поиски и оценку месторождений полезных ископаемых, разведке месторождений полезных ископаемых следует понимать исследование,
основной целью которого является проверка правильности, обоснованности выбранных методических, технических, технологических решений, применяемых в процессе проведения геологоразведочных работ, а также соблюдения требований рационального, комплексного, безопасного использования недр, с целью дальнейшего эффективного проведения геологоразведочных работ и получения достоверной геологической информации о недрах.
В свою очередь, государственная экспертиза запасов полезных ископаемых представляет собой анализ специально уполномоченной экспертной комиссией материалов, содержащих сведения о запасах полезных ископаемых, геологической, экономической и экологической информации о предоставляемых в пользование участках недр, а также геологической информации об участках недр, пригодных для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с разработкой месторождений полезных ископаемых, для получения достоверной информации о них, завершающейся выдачей итогового заключения.
В целях повышения эффективности правового регулирования отношений недропользования, а также формирования четкого понятийного аппарата в законодательстве о недрах, представляется необходимым закрепить указанные определения в Законе РФ «О недрах». Включение в указанный нормативный правовой акт норм-дефиниций будет благоприятно способствовать точному, однозначному, правильному употреблению терминов, как в законодательстве, так и в подзаконных актах, а также при его реформировании.
В заключение следует отметить, что государственные экспертизы, проводимые в процессе недропользования, занимают основополагающую роль в обеспечении рационального использования и охраны недр, воспроизводстве отечественной минерально-сырьевой базы и соблюдении баланса частных и публичных интересов.
Библиография:
1. Современная энциклопедия // <http://dic.academic.ru/dic.nsf/enc1 p/53298> (дата обращения 8 августа 2016 г.).
1. Райзберг Б.А., Лозовский Л.Ш., Стародубцев Е.Б. Современный экономический словарь. 6-е изд., перераб. и доп. М.: ИНФРА-М, 2011.
2. Нестеров А.В. Экспертика: Общая теория экспертизы. М.: Типография НИУ ВШЭ, 2014. 261 с.
3. Рыкун А.Ю. Социологическая экспертиза в структуре управления образовательными практиками: Дисс. ... на соиск. докт. соц. наук. Томск, 2006; Растова Ю.И. Экономическая экспертиза материалоемкости новой техники: Монография // Алт. гос. ун-т. Барнаул, 2003. С. 153. и др.
4. Старовойтова И.М. Медицинская экспертиза: экспертиза временной нетрудоспособности, медико-соци-альная, военно-врачебная / И.М. Старовойтова, К.А. Саркисов, Н.П. Потехин. М.: ГЭОТАР-Медиа, 2009. 606 с.; Сахновой Т.В. Судебная экспертиза / Т.В. Сахнова. М.: Городец: Формула права, 1999. 365, [2] с.
5. Голиченков А.К. Экологическое право России: словарь юридических терминов: Уч. пособие для вузов. М.: Городец, 2008. С. 55; Российская геологическая энциклопедия. В 3-х т. Т. 3. М.-СПб.: Изд-во ВСЕГЕИ, 2012. С. 465.
6. Сыродоев Н.А. Правовой режим недр / Н.А. Сыродоев. М.: Юрид. лит-ра, 1969. 166 с.
