CC BY
114
ВАК 08.00.05
с.в. макар
к.геогр.н., доцент кафедры «региональная экономика» Финансового университета
особенности зарубежного опыта с позиций стратегии развития лесного потенциала России
Поиск Россией собственной модели реализации и развития лесного потенциала нуждается в изучении зарубежного опыта в целях исследования взаимосвязи пространственных структур и адаптации некоторых элементов пространственной организации для отечественных условий. В данной статье охарактеризован опыт развития1 лесного потенциала как «лесными державами», так и другими развитыми странами (США, Германия). Внимание сконцентрировано на тех аспектах, которые стратегически существенны для России (в частности, арендные отношения, кластерный подход, частно-государственное партнёрство, вопросы экономической безопасности и др.). Анализ зарубежного опыта проведён с точки зрения функционального подхода: выполнения основных функций лесного потенциала - социально-экономической и социо-природной. Данные функции реализуются и поддерживаются в трёх основных аспектах:
- освоение лесного потенциала;
- воспроизводство, охрана и защита лесов;
- обеспечение безопасности реализации и развития лесного потенциала.
С точки зрения освоения лесного потенциала особого внимания, на наш взгляд, заслуживает имеющийся значительный опыт лесных отношений в США и Канаде. Очевидно, что особенности освоения лесного потенциала тесно связаны с формами и правами собственности. Обе страны обладают значительными лесными ресурсами,
и их лесной сектор играет важную роль в экономике, хотя каждая из них пришла к существующим в настоящее время формам собственности на лес по-разному, в силу исторически различных условий становления их государственности.
В лесной политике США, которая не претерпела радикальных изменений за последнее столетие, проводится жёсткое законодательное разграничение прав собственности на федеральные леса и на леса, находящиеся в собственности штатов. Федеральное законодательство регулирует лесные отношения только на землях, находящихся в федеральной собственности. Соответственно, если леса являются собственностью штатов или владениями частных собственников, действуют другие правовые нормы. В федеральной собственности США находится около 17% общего запаса всех лесов страны (2005 г.). Отдельным штатам принадлежит в совокупности 14% американского леса. Остальные лесные земли в США составляли частную собственность компаний, юридических и физических лиц (более 6 млн частных лесо-владельцев). Леса, находящиеся в собственности штатов, управляются, как правило, департаментами природных ресурсов и охраны окружающей среды, входящими в правительство штатов. Никаких совместных решений федеральных органов и органов власти штатов по управлению лесами не принимается ввиду их антиконституционности. Соответственно нет и совместной ответствен-
1 Развитие - процесс формирования, реализации (функционирования), будущее состояние.
о 5 ю 15
Рис. 1. Основные страны - импортёры хвойных пиломатериалов за 2009 г., млн м3 Источник: ОАО «НИПИЭИлеспром», 2010.
США/USA Германия / Germany Швеция / Sweden Канада / Canada Франция / France Австрия / Austria Бельгия / Belgium Италия / Italy Испания / Spain
I 11,2
I 9,6 I 9,6
I 4,8
0 2 4 6 8 10 12 14
Рис. 2. Основные страны - экспортёры бумаги и картона за 2009 г., млн т
Источник: ОАО «НИПИЭИлеспром», 2010.
ности за состояние лесных ресурсов. Федеральное правительство США отвечает только за состояние лесов на федеральных землях, правительство штатов - за состояние лесов, находящихся в их собственности, частный лесовладелец - за состояние лесов, принадлежащих ему на правах частной собственности.
Опыт развития лесного потенциала США свидетельствует о возможности производства продукции с высокой добавленной стоимостью. В соответствии с рисунком 1 очевидно, что США являются крупнейшим импортером пиломатериалов в мире. В то же время, эта страна является крупнейшим из производителей экспортёром бумаги и картона (рис. 2).
Решающее влияние на освоение лесного потенциала и использование арендных отношений в лесном секторе России имеет канадский опыт. В Канаде освоение лесного потенциала базируется на арендной форме отношений. Во второй половине
XX века арендные отношения получили наибольшее развитие. Они вытеснили практику дарения земель и их ресурсов. Этому обстоятельству способствовал опережающий опыт развития соседней страны - США, точнее, негативные его стороны, связанные с освоением новых территорий и истощением, в этой связи, земель, лесных ресурсов, деградацией окружающей среды в целом1.
В Канаде все природные ресурсы страны (за небольшим исключением), в том числе лесные, переданы под юрисдикцию или в собственность провинций2. Это означает, что права собственности на лесные ресурсы устанавливаются и реализуются законодательством провинций через структуры государственного управления, образуемые в составе органов их законодательной и исполнительной власти. Федеральное правительство Канады имеет под своей юрисдикцией только 11% продуктивных лесных земель, включая леса, контролируемые управлением национальной безо-
1 Именно на этой основе возникли первые политические течения в защиту природы.
2 Конституционным актом 1982 г.
пасности, индейские резервации. На федеральном уровне отсутствуют какие-либо законодательные акты, регулирующие отношения при использовании и воспроизводстве лесов, находящихся в собственности провинций. Управление лесами, находящимися в их собственности, организовано по схеме, близкой к схеме управления федеральными лесами в США. Права государственной собственности провинции реализуются через нижестоящие структуры управления, представленные лесными округами (в многолесных провинциях) и лесными районами. Как и в США, в Канаде границы лесных округов и районов выделены исключительно в целях создания удобств в управлении лесами с учётом географического, климатического, экологического и лесорастительного районирования, а также интенсивности лесопользования; границы лесных округов и районов не совпадают с административным делением провинций на муниципальные образования.
Видный канадский лесной экономист П. Пирс [5] выделяет две наиболее распространённые формы передачи лесных ресурсов на общественных землях в пользование частным предпринимателям: соглашение об управлении лесами и лицензии на объём заготовки. Соглашение предусматривает долгосрочную (около 20 лет) аренду лесных земель с правом продления и предполагает объединение лесозаготовки и ведения лесного хозяйства, т.е. рубки и восстановления. Арендаторы выполняют функции управления лесами, что включает инвентаризацию и составление плана, который должен пройти утверждение Государственной лесной службой. За пользование ресурсами выплачивается попенная плата. Лицензии заключаются на более короткий срок (10-20 лет) с правом продления, не предусматривают широких обязательств по ведению лесного хозяйства в отличие от соглашений. По своей сути система выдачи лицензий на длительную эксплуатацию лесных ресурсов близка к лесной концессии.
Формы арендных отношений изменялись в ходе экономического развития и изменения общественных взглядов на роль и многоцелевое значение лесов. Отметим те недостатки арендных отношений, которые стали очевидны при освоении лесного потенциала в Канаде. Во-первых, самым существенным недостатком считают ограничение конкуренции или даже её отсутствие для арендатора. Это негативно отражается на уровне попенной платы (её максимальная величина может быть достигнута только на торгах), а также на уровне лесной промышленности, у которой нет стимулов к совершенствованию. Причина этого -длительные сроки аренды, которые гарантируют защиту арендатора от конкурентов. При этом про-
винции не имеют средств на управление лесами и вынуждены перекладывать расходы управления на арендаторов, т.е. провинции заинтересованы в привлечении частного капитала для развития своей промышленности и стимулируют предпринимателей возможными компромиссами.
Другим существенным недостатком механизма арендных отношений стало отсутствие заинтересованности у арендаторов в многоцелевом использовании лесов, сохранении разнообразия, учёта нерыночных ресурсов и полезностей. Это очевидно, исходя из принципов рыночной экономики, которая будет считаться с нерыночными категориями только в случае введения ограничивающих санкций или компенсаций (дотаций). Особая роль в диверсификации, сбалансированности использования и сохранении лесов отводится общественности, которая создаёт трудности для арендаторов и государственных органов власти и заставляет их искать трёхсторонний компромисс. Учитывая тенденцию лесной политики - содействовать общественному благосостоянию с позиций социальных, природоохранных, культурных, имеющиеся формы арендных отношений в России, согласно выводам на основе канадского опыта, следует совершенствовать, сохраняя баланс трёхсторонних экономических отношений.
В то же время в США скептически относятся к канадскому опыту сдачи лесов в аренду даже на общественных землях. Федеральная лесная служба США в своих лесах не ведёт производственной деятельности, в том числе и заготовок древесины. Для этих целей привлекаются контракторы - частные предприниматели, которые на конкурсных торгах выигрывают право, в частности, на рубку леса. Возможны контракты и на лесовоспроиз-водственный цикл работ. Контракты могут быть и совмещёнными (совмещать рубку и восстановление леса), и отдельными. Подготовку и реализацию контрактов по специальной процедуре организует специализированное подразделение Лесной службы. Большая часть контрактов (90%) осуществляется на уровне местных органов управления лесами, остальные - на уровне региона. За контракт отвечают три человека - офицер по контрактам, его помощник и инспектор проекта, их задача - подготовка проекта, ведение процедуры конкурса, приёмка конечных результатов. Кроме привлечения независимых предпринимателей - контракторов Лесная служба США, начиная с 90-х гг. 20 в., сама создаёт предприятия для исполнения контрактных проектов. Эти предприятия подчиняются общим принципам организации и исполнения контрактов в рыночных условиях. Источником оплаты контрактов является выручка от продажи леса на корню и других видов продук-
ции (корма, технические ресурсы, коммерческие услуги рекреации и пр.). На специальных счетах Лесной службы аккумулируется 60-70% торговой выручки. Остальные 30-40% доходов поступают в Федеральный бюджет, из них 25% возвращаются в бюджеты тех штатов, откуда пришли доходы для финансирования социальных нужд. Счета имеют целевое разделение - фонд лесовосстановления, фонд рабочего капитала, аккумулирующий амортизацию для оборудования, фонд борьбы с лесными пожарами и вредителями и пр.
Контрактная организация обеспечивает конкуренцию, экономию средств, качество работ, учёт экологических требований. При этом органы управления лесами, освобождённые от производственной деятельности, занимаются только услугами лесного менеджмента, что включает: подготовку планов развития, подготовку проектов для контрактов, организацию лесных торгов, обучение контракторов, управление кредитами и залогами, контроль за качеством работ по контрактам, приёмку работ, расчётные платежи по контрактам.
Исторически для России всегда был важен в лесном хозяйстве опыт Германии, которая считается родиной лесного хозяйства как вида экономической деятельности. Современный лесной сектор Германии представлен более чем 185 тыс. предприятий, на которых занято около 1,3 млн чел.; ежегодный объём оборотных средств составляет около 181 млрд евро [4, с. 144]. Элементы лесного сектора Германии представлены в таблице 1.
Общий запас древесины основных лесооб-разующих пород в лесах Германии составляет
Лесной се
3,4 млрд м3, или около 320 м3/га (третье место среди стран Западной Европы после Швейцарии и Австрии)1. Показатели внутри страны значительно дифференцированы с учётом распределения лесов по формам собственности, а также в зависимости от региональной принадлежности. Объём заготовки древесины не превышает возможного объёма устойчивого лесопользования без ущерба окружающей среде. В государственных лесах заготавливается 1/3 всего объёма древесины. Интенсивность лесопользования в лесах Германии характеризуется как высокая - 8,3 м3/га древесины в год - среднее значение, что в несколько раз превышает отечественные показатели. Показатель интенсивности - наивысший в государственных лесах, в лесах же, выполняющих защитные функции, он практически не исчисляется. Показатель интенсивности находится в прямой зависимости от площади лесного предприятия. Региональные различия интенсивности связаны с объективными причинами (различием природно-климатических условий, разными древесными породами, различными классами возраста) и субъективными (стратегия ведения лесного хозяйства, организационно-экономический механизм).
Проблема освоения лесов Германии взаимосвязана с созданием оптимальной дорожной сети в лесах. Как и инвентаризация лесов, инвентаризация лесной дорожной сети - такой же важный элемент управления. Учитывается три типа дорог: лесовозные, трелёвочные (волоки) и дороги для активного отдыха (пешеходные, конные, велосипедные)2.
Таблица 1
ор Германии
Виды экономической деятельности Число предприятий Количество работающих Ежегодный оборот, млрд евро
Лесное хозяйство (включая сторонних подрядчиков) 36111 98009 2,27
Деревообработка 2128 40978 9,22
Деревопереработка 2824 182538 27,34
Ремесленники 115742 452658 34,20
Производство бумаги 999 139563 31,65
Издательская деятельность 23756 329592 58,52
Торговля, транспорт 2850 35500 9,94
Доставка готовой продукции 627 45485 7,71
Всего 185037 1324323 180,85
Источник: В. Петров, А. Бемман. Менеджмент лесного хозяйства Германии //Леспроминформ, 2010. - №5 (71). - С. 144.
1 Среди европейских стран Германия занимает одну из лидирующих позиций как по общему запасу леса на корню, так и по запасу в расчёте на один гектар. Однако в расчёте на душу населения по лесистости, страна относится к самым бедным в Европе, на семь человек приходится всего 1 га леса (для сравнения: в Финляндии на одного жителя приходится приблизительно 5 га леса).
2 Общая протяженность лесовозных дорог составляет 512 тыс.км, 2/3 из них - круглогодичного действия. Плотность лесовозных дорог различна для новых и старых федеральных земель (от 28,6 и 54,4 м/га соответственно). Трелёвочные волока занимают 653 тыс.км, их плотность выше, чем плотность лесовозных дорог (45 м/га). Протяжённость дорог для активного отдыха - 62 тыс.км. Они играют особенное значение в старых федеральных землях.
В начале 20 в. в отдельных европейских странах, в частности во Франции, утвердился взгляд на лес с позиций получения максимально возможного процента на капитал (к нему относится древесный запас). Это стало причиной широкомасштабной сводки лесов под другие виды угодий, в том числе для сельского хозяйства. Короткие обороты рубки, обязанные развитию теории финансовой спелости леса, привели к преобладанию в мелких частных лесах низкоствольных пород и, как следствие, мелкотоварной и дровяной древесины. По данным В.И. Перехода [3], в начале 20 в. в частных лесах Франции на долю низкоствольной формы хозяйства приходилась половина площади лесов, на высокоствольную - 20%. В государственных лесах высокоствольная форма занимала половину площади лесов, низкоствольная - 2%.
С точки зрения возможности свободного доступа жителей Германии в леса, то здесь возникают определённые проблемы, в том числе и в отношении лесов, находящихся в государственной собственности. Например, предприятие «Баварские государственные леса» установило различные виды платы за использование территории лесов, в том числе за проведение съёмок в лесу, за установление в черте леса скамеек, за организацию туристических походов. Даже отряды добровольцев-спасателей, тренирующихся в лесу, должны платить за возможность готовиться к действиям в экстремальных условиях.
Опыт воспроизводства охраны и защиты лесов исследован на примере Финляндии, США, Германии.
Комплексный подход к воспроизводству лесов (освоению) продемонстрировала Финляндия. В совокупность мероприятий по освоению лесов, помимо подготовки земли, посадки леса, ухода за ним, создания необходимой инфрастуктуры для обеспечения экономической доступности лесов (дорожная сеть), охраны от пожаров и защиты от вредителей и болезней, вошли: создание питомников, семенное хозяйство, осушительная мелиорация, совмещённая с дорожным строительством.
Признание за лесами социоприродной (защитной) функции в развитых странах проявилось как результат стимулирования экономического роста. Очевидной оборотной стороной экономического развития стало истощение земель, лесов, деградация окружающей среды. Реакция на эти негативные последствия хозяйственной деятельности - выкуп частных земель для создания лесных заповедников. Таким образом, охрана лесов нашла выражение в создании особо охраняемых природных территорий.
В США заповедные леса появились с 1891 г. Площадь федеральных заповедных лесов увеличивалась за счёт выкупа у частных владельцев для их защиты, сохранения и организации использования в общественных интересах, которые частные леса не могли обеспечить. Финансирование и распоряжение доходами, получаемыми от этих лесов, с 1905 г. осуществляет Федеральная лесная служба, управляющая лесами. За последние 100 лет акцент в управлении национальными лесами переместился к принципам ННПЛ, к защите окружающей среды на основе лесного потенциала, к управлению ландшафтами на основе экологического планирования. При этом обнаруживается конфликт социально-экономической функции (более полное использование ресурсов и услуг леса на данном этапе экономического развития) и социоприродной (защита природы для сохранения естественных процессов воспроизводства, её «консервация» для будущих поколений)1.
Сложной организационной задаче совмещения заготовки древесины с сохранением биоразнообразия, лесных экосистем и ландшафтов подчиняется экономический механизм лесопользования и лесного хозяйства в США. Лесная служба обеспечивает ведение лесного хозяйства на контрактной основе. Для контрактов по созданию лесных культур устанавливаются стоимость их производства и стандарты для приёмки законченных объектов. Контракты представляются и на более сложные проекты, которые могут представлять комплексные работы по ландшафтному проектированию - формированию ландшафтов в границах определённой совокупности земельных и лесных участков [2]. Контракты представляются на конкурс, который выигрывает тот, кто готов исполнить работу за меньшую стоимость при соблюдении всех оговорённых условий. Оплата лесовосстановительных контрактов производится со специального счёта Лесной службы - фонда Кнутсона-Вандербенга. Средства на этот счёт поступают от продажи леса на корню и других видов продукции.
В опыте Германии внимания заслуживает тот факт, что около 2% древесного запаса2 (или 11,5 м3/га)3 представлено мёртвой древесной, которой государственные органы управления лесами придают в этой стране большое экологическое значение как местообитанию насекомых и животных. Это подтверждает результат последней инвентаризации, подразделяющей мёртвую древесину на пять категорий.
В лесной политике воспроизводства лесов в развитых странах есть как позитивный, так и не-
1 Конфликтную ситуацию иллюстрирует публикация газеты «Washington Post» от 31.03.1998 г.: начальник Лесной службы США рассердил представителей лесозаготовительных компаний, «объявив мораторий на строительство новых лесовозных дорог в границах последних из оставшихся в стране регионов ненарушенной дикой природы». Чиновника вызвали в Конгресс для дачи показаний. По словам одного конгрессмена, «присутствовавшие на 100% согласны с тем, что все мы любим леса нашей страны, однако50% из нас любят лес по вертикали, а остальные желают видеть его по горизонтали».
2 3,4 млрд м3, или около 320 м3/га.
3 Показатели различаются в зависимости от форм собственности и региона.
гативный опыт. Так, в настоящее время в Германии хвойные породы занимают 57,6% [4, с. 146] всех лесных площадей страны. Такая особенность породного состава стала результатом проводимой в течение нескольких десятилетий лесной политики, ориентированной на выращивание монокультур хвойных пород. Наметившаяся в Германии тенденция замены сложных, смешанных лесов с высокими оборотами рубок и участием ценных лесообразующих пород (таких, как дуб и бук) на монокультурные искусственные леса с меньшими оборотами рубок дала основание поставить в 90-х гг. 20 века вопрос о кардинальном изменении лесной политики в странах Центральной Европы с установкой на перспективу создания в лесном хозяйстве экологически устойчивых продуктивных сложных, смешанных лесов многоцелевого значения с высокими оборотами рубок и получением максимума не биомассы, а древесины ценных крупных сортаментов. Эта стратегия должна позволить выдержать конкуренцию на мировом рынке, усиливающуюся в плоскости качества.
Цель современной лесной политики Германии в области воспроизводства лесов заключается в повышении доли лиственных насаждений. Это позволит избежать различных рисков: связанных с угрозами от вредителей и болезней леса, рисков снижения продуктивности лесных земель, сокращения биоразнообразия, уменьшения экологической устойчивости лесных биоценозов. Современное увеличение площади лесных земель в Германии -результат государственной политики создания лиственных насаждений (бук и дуб). Программы по ле-совосстановлению и сохранению лесов оказывают значительное влияние на интенсивность освоения (лесопользования). В частности, в Германии значение имеет программа по сохранению на корню отдельных перестойных или мёртвых деревьев в рамках поддержания экологического равновесия и биологического разнообразия.
Лесовосстановление и лесоразведение как виды деятельности финансируются из бюджета страны. Основная доля собственности на леса сосредоточена в частных владениях. Но при этом ведение лесного хозяйства очень жёстко регулируется и финансово поддерживается государством. Согласно закону о лесе даже частные собственники получают государственные дотации. При этом они обязаны использовать свою собственность в соответствии с современными представлениями о лесе. Так как собственникам малых лесов Германии невыгодно заниматься хозяйственной деятельностью на своих участках, они на добровольной основе создают объединения по уходу за лесом. В настоящее время создано свыше 5 тысяч таких объединений.
Китай в настоящее время входит в пятерку крупнейших производителей всех видов продукции ЛПК. Однако этому предшествовали кризисные
явления. Так, экономическая реформа 80-х гг. прошлого века привела к увеличению интенсивности хаотичных лесозаготовок, в ходе которых площадь лесов ежегодно сокращалась на 2,5 млн га. Компенсация осуществлялась за счёт искусственного лесовосстановления. Существенную роль сыграла в этом процессе воспроизводства государственная политика. В частности, она выразилась в том, что за отдельными хозяйственными единицами (предприятиями, регионами) были закреплены права на пользование и распоряжение степями, а также были установлены рациональные нормы выпаса скота и др. [1, с. 103].
Проблемы воспроизводства. Длительные сроки аренды лесных участков в Канаде оказываются слишком короткими по сравнению с циклом лесо-выращивания. В результате вторым значительным недостатком арендных отношений является отсутствие заинтересованности арендатора в инвестициях в лесное хозяйство, которые носят долгосрочный характер. Таким образом, эффект восстановления лесов в арендных отношениях носит экстернальный характер. Это явление характерно в целом для рыночной экономики, где частный предприниматель заинтересован в быстром и высокорентабельном возврате своих вложений капитала. Однако, если леса являются частной собственностью компаний, уровень затрат на ведение лесного хозяйства оказывается в несколько раз выше (в среднем в 4 раза), чем в арендованных лесах. В результате в Канаде возникла проблема продуктивности вторичных лесов. В целях стимулирования увеличения инвестиций в лесное хозяйство были предприняты такие меры, как уменьшение попенной платы и даже её отмена в некоторых случаях.
Перевод высокоствольной формы лесного хозяйства в низкоствольную, как это произошло в начале 20 в. во Франции, означает деградацию лесов. Обратный переход практически невозможен, он связан с длительными сроками лесовыращива-ния и значительными инвестициями. Для мелких собственников это практически нереально. Во многих странах государство приобретает земли частновладельческих лесов, которые могут иметь природоохранные, заповедные функции.
Зарубежный опыт противодействия угрозам экономической безопасности развития национального лесного потенциала.
Экономической и экологической безопасности лесного потенциала всех стран угрозу представляют нелегальные лесозаготовки. Для России, по нашему мнению, полезен законодательный и управленческий опыт США как сложившегося правового государства и как крупнейшего потребителя лесной продукции. В первую очередь внимания заслуживает законодательный механизм обеспечения безопасности страны. Инструментом противодействия торговле незаконно заготовленной древесиной яв-
ляются поправки, принятые в 2008 г. к старейшему закону - Закону Лейси (1900 г.), который с 22 мая 2008 г. - момента принятия, содержит раздел 8204. «Предотвращение незаконной вырубки леса». Незаконная вырубка леса, по определению Отдела по борьбе с экологическими преступлениями Управления по окружающей среде и природным ресурсам Министерства Юстиции США, имеет целый ряд отрицательных эффектов (экстерналий):
- подрывает принципы устойчивого лесопользования, ведёт к уничтожению лесов, водоразделов и естественной среды обитания;
- ведёт к снижению цен на древесину, расхищению государственных и общественных ресурсов и обогащению преступников;
- создаёт недобросовестную конкуренцию законопослушным лесозаготовительным и лесоторговым компаниям;
- прибыль от незаконных лесозаготовок направлялась на разжигание конфликтов и закупку оружия;
- современный акцент - влияние на изменение климата.
Внимание к проблеме, которая представляет одну из главных угроз экономической и экологической безопасности ряда стран отражено, прежде всего, в политическом и законодательном аспектах. Государственная политика США направлена на то, чтобы возглавить усилия мирового сообщества по борьбе с незаконной вырубкой лесов в рамках партнёрских программ помощи развивающимся государствам в укреплении систем управления в данном аспекте. Это подтверждается следующими действиями [7]:
- привлечение внимания к проблеме и принятие обязательств с помощью таких многосторонних механизмов, как «Группа восьми»1, Международная организация по тропической древесине2 и Комиссия ООН по предупреждению преступности и уголовной юстиции;
- подписание инновационных двусторонних и региональных соглашений (протоколов о намерениях) с Индонезией и Китаем, а также включение соответствующих обязательств в соглашения о свободной торговле;
- создание партнёрских программ: Программа ответственного лесопользования и торговли
в Азии, Лесная инициатива Либерии и Азиатско-Тихоокеанская сеть устойчивого лесопользования и лесовосстановления;
- внесение изменений в национальное законодательство - поправки в Закон Лейси.
Закон Лейси в новой редакции представляет собой новый важный инструмент, с помощью которого правительство США сможет сократить до минимума спрос внутри страны на запрещённые виды (породы) и поддержать усилия правительств штатов и других стран по борьбе с незаконной торговлей растениями3 (к которым относятся и лесные насаждения), включая незаконную вырубку лесов. Закон Лейси запрещает импортировать, экспортировать, перевозить, продавать, получать, приобретать или закупать в процессе торговли между штатами или иностранными государствами любое растение, за исключением ограниченного числа видов, которое было получено или продано в нарушение законов США, законов какого-либо штата или законов иностранных государств4. Закон Лейси запрещает изготавливать или представлять поддельные документы, отчёты, маркировки или обозначения в отношении любых видов растений, а также запрещает ввоз в США без таможенной декларации любых продуктов растительного происхождения.
Требование о заполнении декларации.
Декларация заполняется при ввозе продуктов в страну и должна содержать: научное название растения; стоимость импортируемого предмета; количество растений; название государства, где данное растение было выращено. Для изделий из бумаги и картона с добавлением вторичного растительного сырья необходимо указывать среднее содержание вторсырья в процентах без указания видов сырья или страны их происхождения. Данные требования не распространяются на упаковочный материал, используемый для перевозки товара (если сам упаковочный материал не является предметом импорта). Требование о заполнении таможенной декларации предусмотрено законом и вводится поэтапно с 1 апреля 2009 г. с интервалом в 6 месяцев.
Если декларация содержит ложные сведения, применяются правовые санкции: конфискация; лишение свободы сроком на 1 год и штраф в размере $ 100 000 ($ 200 000 для юр. лиц.) - применяется только в отношении непреднамеренной незакон-
1 «Группа восьми» - неформальный институт взаимодействия развитых демократических государств для объединения усилий в области политического руководства и коллективного управления мировой экономикой, в которую входят: Великобритания, Германия, Италия, Канада, США, Франция, Япония и Россия.
2 Международная организация по тропической древесине, учреждённая Международным соглашением по тропической древесине 1983 г., продолжает своё существование для целей применения положений настоящего Соглашения и осуществления контроля за экспортом тропических лесоматериалов из устойчиво и рационально используемых источников.
3 Растением называется «любой дикорастущий представитель царства флоры, включая корни, семена, части растений и продукцию из них», а также «деревья, растущие в природных лесах или в лесопосадках».
4 Примеры нарушения законов иностранных государств: хищение древесины, в т.ч. из парков и охраняемых территорий; ведение лесозаготовок без лицензии; несоблюдение законов о лесозаготовках; неуплата пошлины за разработку недр, налогов и сборов.
ной торговли (при этом исключаются случаи нарушений требований о таможенном декларировании или использования фальшивой маркировки); лишение свободы сроком на 5 лет и штраф в размере $ 250 000 ($ 500 000 для юр. лиц) - в случае умышленного нарушения (знание фактических обстоятельств и незаконного характера действий, необязательно нарушение конкретной нормы закона), незаконная торговля - импорт или экспорт или торговые операции с растениями стоимостью выше $ 350.
Закон Лейси использует такое важное юридическое понятие, как «должная осмотрительность». Это такая степень осмотрительности, с которой будет действовать разумно осторожный человек в таких же, или аналогичных условиях. Требование действовать с должной осмотрительностью предполагает, что человек, оказавшийся в определённой ситуации, предпринимает некоторые действия, которые предпримет любой здравомыслящий человек, чтобы убедить, что он не нарушает закон1. Данное понятие применяется дифференцированно к разным категориям лиц, имеющих разный объём знаний и ответственности.
Таким образом, речь идёт, с нашей точки зрения, об ответственности - экологической, экономической, социальной, правовой - каждого человека, который является потребителем лесной продукции. Экологически ответственные госзакупки древесины - один из современных путей решения проблемы нелегальной древесины, о чём свидетельствуют мировая практика, и новая тенденция противодействия нелегальным лесозаготовкам в России. Суть экологически ответственных закупок заключается в том, что для государственных и муниципальных нужд страна закупает только ту древесину и лесоматериалы, добыча и переработка которых произведены с соблюдением норм законодательства. Отказываясь принимать древесину незаконного или неясного происхождения, государство поддерживает легальных и ответственных лесопользователей. Во многих экономически развитых странах мира противодействие незаконным рубкам и уничтожению экологически ценных лесов ведётся на основе механизмов экологически ответственной закупки сертифицированной продукции из леса. К числу стран, внедривших политику ответственных госзакупок леса в Европе, относятся: Бельгия, Великобритания, Дания, Германия, Италия, Испания, Нидерланды, Норвегия, Португалия, Финляндия, Франция. Подобная политика принята также в Австралии, Мексике, Новой Зеландии, Японии. Ещё ряд стран
в настоящее время рассматривает возможность внедрения такой политики. Первой страной, которая начала формировать политику ответственной закупки древесины, стала Великобритания. С 2000 г. все подразделения правительства обязаны закупать древесину и лесоматериалы, заготовленные легально и произведённые в соответствии с экологическими требованиями. С 2009 г. обязательным условием для госзакупок является легальность происхождения древесины из устойчиво управляемых лесов. Основным способом подтверждения происхождения лесоматериалов является их сертификация. Согласно официальным данным, за несколько лет некоторым департаментам удалось добиться впечатляющих результатов - 99% закупленной древесины получено из устойчиво управляемых лесов. Рынок лесоматериалов Великобритании постепенно изменяется под влиянием «зелёной» политики государственных закупок древесины. Опыт Великобритании получил широкое признание и распространение в других странах Европы.
Доказательством легальности и экологичности закупок служит документ о добровольной сертификации по международным стандартам. Одной из наиболее признанных, распространённых и авторитетных систем сертификации считается система ДОС. Сертификат ДОС выдается независимым аудитором на основании строгой ежегодной проверки в местах заготовок леса. Это знак качества лесобумажной продукции в 81 стране мира. Всего в мире сертифицировано более 110 млн га лесов и выдано свыше 12 тыс. сертификатов на цепочки поставок, позволяющих выводить ДОС-сертифицированную лесобумажную продукцию на рынок.
Опыт создания банка данных по лесам Германии — направление обеспечения информационной безопасности. Наиболее полную и официально признанную информацию о лесах Германии дают сведения, полученные при их инвентаризации, в результате которой определяются количественные и качественные показатели лесов, проводится их анализ [4]. Первая лесоинвентаризация была проведена в этой стране в 1878 г. Формирование банка данных всех количественных и качественных показателей лесного фонда по различным формам собственности на основе метода пробных площадей происходило с 1970-го по 1990 гг. Организация инвентаризации осуществляется федеральным органом власти, непосредственное проведение работ и мероприятий в лесу возложено на региональные органы управления лесным хозяйством. Примеча-
1 Примеры несоответствий, на которые следует обратить внимание с позиции здравого смысла: цена значительно ниже рыночной, оплата только наличными или снижение цены при продаже без надлежащих документов, документы явно поддельные или подозрительные, например, несоответствие товара заказу или ожидаемой/возможной стране происхождения, необычные методы продажи - на складе в порту в полночь, сделка соответствует описанию незаконных сделок в профессиональных изданиях, сообщения в новостных программах или Интернете о проблеме, невозможность получить разумные ответы на задаваемые вопросы.
тельно то, что организующий институт - министерство защиты прав потребителей, продовольствия и сельского хозяйства1 - отказался от использования информации, полученной при помощи аэрофотосъемки и космических летательных аппаратов, в пользу данных, полученных измерительно-перечислительным методом. Для проведения инвентаризации вся территория лесных земель разбита на сетевые квадраты (квартальные сети 4х4 км) с последующей разбивкой на выделы (150х150 м). Всего заложено 45 тыс. сетевых квадратов. По желанию регионов (федеральных земель) стороны отдельных сетевых квадратов (лесных кварталов) могут быть уменьшены с целью более детального получения информации. В результате инвентаризации достаточно точно2 фиксируются объёмы запасов леса на корню и определяются объёмы запасов древесины. Однако результаты последней инвентаризации показали несоответствие статистических данных фактической заготовке древесины, которая оказалась выше на 10%. Причины расхождений: дровяная древесина, не учитываемая органами статистики, различные методы подсчёта заготовленной древесины лесопользователями и статистическими органами, неполная подача сведений лесопользователями.
Каждый регион - федеральная земля Германии, имеет свою систему управления государственными лесами, которая учитывает исторические аспекты лесного хозяйства, экономические, социальные и экологические факторы и условия. Несмотря на различные системы и формы управления лесным хозяйством, в Германии отсутствует проблема коррупции.
Комплексный подход и опыт пространственной организации лесопользования. На примере Германии очевидно, как взаимосвязаны задачи освоения, воспроизводства лесного потенциала с аспектами экономической и экологической безопасности. Почти все лесные предприятия по форме организации производства являются комплексными (ведут лесное хозяйство, занимаются лесопользованием, выполняют контрольные функции и функции управления лесами). Частично объёмы работ передаются сторонним организациям на конкурсной основе. При этом рынок работ и услуг довольно развит. Особенно широко в хозяйственной деятельности государственных лесхозов используется аутсорсинг.
Схема и объём финансирования зависят от многих факторов. Производственно - финансовое планирование на лесных предприятиях комплексно учитывает лесохозяйственную (расходы) и лесозаготовительную деятельность (доходы)3. Финансовой устойчивости лесных предприятий способствует следующая организационно-экономическая осо-
бенность: лесопользователь может заготавливать те насаждения и в том объёме, на которые в данный момент есть спрос на рынке круглых лесоматериалов. При этом не пользующаяся спросом древесина остаётся на корню в ожидании благоприятной рыночной конъюнктуры. Данный подход согласуется с принципами устойчивого лесопользования и требованием соблюдения расчётной лесосеки (ставка налогообложения дифференцируется по уровню её использования).
В государственной лесной политике в области финансирования лесного хозяйства очевидна тенденция принятия государством части расходов (до 100 евро/га в год) на ведение частного и кооперативного лесного хозяйства в целях сохранения лесов. Особое место в лесной политике принадлежит институту субвенций частным лесным предприятиям. Финансовая поддержка имеет существенное значение и оказывает влияние на экономические показатели частных лесных предприятий. Государство при этом решает задачи сохранения защитных лесов, содействия лесохозяйственному производству, сохранения условий труда и возможности сбыта готовой продукции. Однако большинство государственных предприятий убыточны. Средним нормальным результатом рентабельности для лесных предприятий считается 2-4% [4, с. 154].
Лесной кластер Финляндии является важнейшей структурой для пространственной организации экономики страны, относится к категории «сильных кластеров». Имея 0,5% мировых запасов лесных ресурсов, Финляндия обеспечивает более 10% мирового экспорта продукции деревопереработки, в том числе 25% мирового экспорта качественной бумаги.
Целлюлозно-бумажные и деревообрабатывающие компании лесного кластера уже давно реализуют глобальную стратегию развития, активно приобретая компании за рубежом, и имеют один из самых высоких уровней производительности труда по промышленности как внутри страны, так и в мире. Финляндия является безусловным лидером в производстве специализированного оборудования для целлюлозно-бумажной промышленности, удерживая 40% мирового рынка оборудования для производства целлюлозы, и почти 30% рынка бумагоделательного оборудования.
Исследуя историю становления, а также важнейшие тенденции развития финских кластеров, можно выявить некоторые характерные черты. Во всех случаях важнейшим фактором современной конкурентоспособности кластеров является высокий уровень развития системы связанных институтов и отраслей, что, с одной стороны, явилось результатом
1 Министерство передало свои полномочия Федеральному научно-исследовательскому институту лесной экологии.
2 Ошибка расчёта для лесов Германии (11 млн га) составляет 0,7%.
3 Общий финансовый результат рассчитывается в евро на гектар и в евро на кубический метр.
рыночных отношений и эффективной конкуренции, а в части формирования национальной инновационной системы и притока квалифицированных кадров - безусловной заслугой государственной политики. Можно отметить интересный парадокс: эффективное развитие производства в направлении продуктов с высокой добавленной стоимостью и активные инновации происходили в секторах, испытывавших недостаток природных ресурсов. Недостаток собственных энергоресурсов сформировал спрос на энергоэффективные технологии; относительный недостаток лесных ресурсов (для экспортно-ориентированного производства), металлов, химикатов стимулировал углубление процессов переработки сырья; предпринимательский расчёт и грамотная промышленная политика обеспечили правильный выбор перспективных рыночных ниш и инвестиционных приоритетов.
Можно ожидать, что в ближайшем будущем основную роль в обеспечении устойчивой конкурентоспособности для большинства кластеров будет играть фактор качества корпоративной стратегии. В частности, ключевым аспектом стратегического развития таких кластеров, как лесной, будет являться глобализация операций, ориентация на потребителей конкретных региональных рынков, увеличение сервисной составляющей продукции, экспорт инжиниринговых услуг при сохранении лидерства в новых технологиях. Существенным моментом глобальной стратегии, на который обязательно будут делать ставку компании лесного кластера, останется экологичность готовой продукции и используемых технологий.
Опыт развития кластеров Финляндии может иметь особое значение для экономики Северо-Запада России. В этом регионе эволюционно сложились предпосылки для формирования аналогичных кластеров, которые по своим масштабам и потенциалу способны существенно превосходить финские. Можно уверенно говорить о наличии потенциальных кластеров на базе таких отраслей, как лесная промышленность (объединяющая лесное хозяйство, механическую и химическую деревообработку).
Очевидно влияние формы собственности на особенности лесопользования и лесоуправления.
В Европе не более 50% лесных земель находится в частной собственности: доля общественных лесов варьирует от 15% в Исландии, до 99% в Турции. В Канаде общественные леса составляют 94%. Разделение по уровням государственной власти собственности и управления, следующее: федерации принадлежит около 1/10, а провинциям - около 9/10 лесов, находящихся в собственности государства. В США общественные леса составляют 39%. На долю федерации приходится 2/3 государственных лесов, на долю штатов и местных общественных образований - около 1/3 [6].
Следует заметить, что Россия не может перенять для себя полностью опыт какой-либо одной страны. Речь скорее идёт об использовании некоторого сочетания элементов лесопользования и лесоуправле-ния, получивших успешное развитие в отдельных странах. При этом любое применение зарубежного опыта требует учёта природных, исторических, экономических особенностей развития как страны в целом, так и отдельных её регионов.
Изучение опыта развитых лесопромышленных стран показывает, что основные достижения в их лесных секторах были обеспечены, во многом, благодаря активной роли государства. Оно являлось инициатором и организатором формирования государственных лесных политик. И в настоящее время в большинстве развитых лесопромышленных стран - США, Канаде, Швеции, Финляндии и других, приняты и реализуются национальные лесные программы.
Таким образом, развитие лесного потенциала в условиях рыночной экономики приводит к оценке зарубежного опыта не только с узкоэкономических позиций (сбалансирование спроса и предложения на ресурсы и услуги леса на каждом этапе экономического развития). Для принятия наиболее эффективных стратегических решений необходимо учитывать множество условий и факторов, что, в конечном итоге, составляет содержание понятия лесоуправления. Система мер по лесоуправлению в каждой стране складывается с учётом своеобразия территорий: истории, традиций, культуры, опыта, знаний, менталитета народа. Важно подчеркнуть, что как бы ни учитывался зарубежный опыт, каждая страна будет иметь свою систему лесоуправления.
ЛИТЕРАТУРА
1. Курбатов В. Опыт решения экологических проблем в Китае // Российский экономический журнал, 1996. - № 7.
2. ЛобовиковМ.А. Контрактная экономическая организация лесного хозяйства. - СПб.: ГЛТА, 1997.
3. Переход В.И. Теория лесного хозяйства / Курс лесной экономики со статистикой. - 20-е изд. - Минск: Бел-трестпечать, 1924.
4. Петров В., Бемман А. Менеджмент лесного хозяйства Германии // Леспроминформ, 2010. - №5 (71).
5. Пирс П. Владение лесом при общественной собственности на леса и частном предпринимательстве. Канадская перспектива. «Экономические и правовые аспекты управления лесами». - М.: Грамота, 1994.
6. Реализация прав собственности на природные ресурсы: Монография. - М.: Юристъ, 2007.
7. Файрстоун Т. Уголовное преследование в США по Закону Лейси // Материалы парламентских слушаний 20 мая 2010 г.
