CC BY
38
УДК 630 (045) (470+571)
внешние вызовы развития лесного
потенциала России и ее регионов: актуальные аспекты стратегии экономической безопасности
с. В. МАКАР,
кандидат географических наук, доцент, докторант E-mail: svetwn@mail. ru
Финансовый университет при Правительстве РФ
Проанализированы две группы внешних вызовов развития национального лесного потенциала: природные и мирохозяйственные. Природные вызовы связаны с климатическими аномалиями, провоцирующими масштабные лесные пожары, которые представляют угрозу экономической и экологической безопасности страны. Мирохозяйственные вызовы — новые внешние условия участия России в мировом лесном рынке. Нелегальная древесина рассматривается как угроза присутствия России на рынках развитых стран. Выделены эффективные меры противодействия внутренним угрозам и внешним вызовам.
Ключевые слова: внешние вызовы, лесные пожары, причины пожаров, лесной экспорт России, Закон Лейси США, нелегальная древесина, угрозы национальной экономической безопасности, методы противодействия, информационно-экологический подход,лесная сертификация.
Внешние вызовы реализации и развития лесного потенциала России можно условно разделить на две группы: вызовы, сформированные природными процессами, и вызовы, создаваемые мирохозяйственными трендами, направленными на реструктуризацию лесного сектора.
Вызовом природного характера необходимо назвать погодные аномалии 2010 г., которые нанесли колоссальный урон в первую очередь лесному потенциалу России. Лесные пожары охватили значительную часть территории страны, наиболее масштабные размеры они приобрели в 17 субъектах европейской части России. В связи с масштабами катастрофы для тушения пожаров был введен режим чрезвычайной ситуации в ряде регионов
России: Республике Марий Эл, Республике Мордовия, Владимирской, Воронежской, Московской, Нижегородской и Рязанской областях. По данным Рослесхоза, в 2010 г. произошло 28 тыс. природных лесных пожаров, от которых пострадало 2,1 млн га территорий лесного фонда, сгорело 2 500 жилых домов, погибли 50 чел. Прямой ущерб оценен в 85,5 млрд руб. Однако специалисты Института космических исследований РАН и специалисты Института леса им. В. Н. Сукачева Сибирского отделения РАН, представители природоохранных организаций провели независимую оценку и констатируют более значительный ущерб, многократно превышающий официальные оценки1. Так, по данным Всемирного центра мониторинга пожаров (Global Fire Monitoring Center), площадь, пройденная пожарами с начала 2010 г. и до середины августа 2010 г., составила более 15 млн га. С учетом возможной погрешности площадь, пройденная пожарами, составила не менее 10—12 млн га [7].
По данным Центра охраны дикой природы (ЦОДП), удельный экономический ущерб от пожаров составляет не менее 25 тыс. долл./га. Таким образом, общий ущерб от пожаров в 2010 г. оценен в 375 млрд долл. Однако эти оценки основаны только на двух показателях — ценах на деловую древесину и стоимости стандартных лесовосстановительных
1 Оценки площадей, пройденных огнем в пожароопасный период 2010 г., составили: по данным Института космических исследований РАН — 5,8 млн га; по данным Института леса им. В. Н. Сукачева Сибирского отделения РАН — около 5,9 млн га. Более половины площадей пожаров приходится на территории, покрытые лесом.
работ в регионах, пострадавших от лесных пожаров. При этом в этих оценках не учтены затраты на уход за лесными культурами в первые 5—10 лет после их посадки, потери от разрушения лесных экосистем2. В этих оценках также не учтена стоимость основных экосистемных услуг лесных территорий: поглощение парниковых газов и производство кислорода, защита почв, водных источников, здоровья людей.
Несмотря на то, что оценить полный ущерб от лесных пожаров 2010 г. не представляется возможным, затраты на ликвидацию последствий погодных аномалий лета 2010 г. составили около 17 млрд руб.3 Однако суммарные бюджетные расходы будут расти, поскольку лесные пожары нанесли не только экономический, но и экологический ущерб, который будет проявляться еще долгие годы. Ущерб, нанесенный пожарами, оказался столь значительным в связи с тем, что природная катастрофа охватила самые густонаселенные регионы — центр и юг европейской части России, регионы Поволжья и Урала. Особенностью лесных пожаров 2010 г., также приведшей к высокому ущербу, стала высокая доля верховых пожаров, на которые пришлось более трети [12, с. 29] всей пройденной огнем площади.
По мнению специалистов, основной причиной распространения лесных пожаров и низкой эффективности борьбы с ними является отсутствие с 2007 г. государственной лесной охраны, которая не была предусмотрена Лесным кодексом РФ (2006 г.). С введением в действие Лесного кодекса РФ произошел ряд негативных изменений: сокращена численность занятых в лесном хозяйстве (в четыре раза)4, ликвидирован авиаотряд, обслуживавший лесное хозяйство, прекращены санитарные рубки леса. В результате реформы децентрализации управления лесным хозяйством хозяйственные функции были переданы региональным органам власти. Таким образом, ответственность за предупреждение лесных пожаров возложена на органы регионального управления и арендаторов лесных участков5. В результате большая часть территорий лесного фонда, свободных от аренды (82 %), оказалась фактически без лесной охраны.
2 Гибель и восстановление растений и животных, в том числе занесенных в федеральную и региональные Красные книги и ценных с хозяйственной точки зрения. От пожаров пострадали многие особо охраняемые территории.
3 По оценке министра финансов России А. Кудрина.
4 После введения Лесного кодекса РФ (2006 г.) общая численность занятых в лесном хозяйстве сократилась с 200 до 50 тыс. чел.
5 В тушении лесных пожаров арендаторы участвовать не
обязаны.
Помимо основной — очевидной причины лесных пожаров — следует отметить целый ряд взаимосвязанных причин и условий для возгорания лесов в регионах России и катастрофических последствий. По мнению зарубежных экспертов, в их числе: 1) отсутствие сети лесных дорог, которые необходимы не только в освоении лесов, но и для оперативного тушения пожаров; 2) наличие в лесах России сухой, мертвой древесины (по причине низкой интенсивности проходных рубок); 3) 95 % случаев возгораний — безответственное поведение людей. По мнению отечественных специалистов [5], причинами низкой эффективности современной организации охраны лесов являются: попытка государства применить рыночные механизмы в охране лесов от пожаров, отсутствие единого координационного центра организации охраны лесов от пожаров; недостаточное бюджетное финансирование противопожарных мероприятий; отсутствие мотивации у арендаторов к ответственному проведению предупредительных противопожарных мероприятий; низкий уровень ответственности региональных чиновников. Как показали события лета 2010 г., именно совокупность факторов, в том числе погодные условия, несовершенное законодательство, недостатки институциональной структуры, отсутствие системы государственной охраны, недостаточная обеспеченность техникой и др. привели к катастрофическим последствиям национального масштаба.
Следует проанализировать также угрозы последствий лесных пожаров лета 2010 г. К началу нового летнего пожароопасного сезона 2011 г. стала очевидна необходимость удаления (выпиливания) горелого леса, который создает угрозу быстрого возгорания в жаркий период. Так, в Московской области, где пожарами было пройдено 20 тыс. га и 2 млн м3 древесины повреждены огнем, леса завалены мертвым сухим лесом, который представляет собой дрова. Сухостой необходимо вырубить на 6 тыс. га лесных площадей, по планам региональных властей эта работа должна быть завершена за 2,5 года. Однако уже в наступающий летний период эти лесные участки создают угрозу для новых возгораний. Уже весной 2011 г. погодные условия способствовали возникновению четырех десятков очагов лесных пожаров, охвативших 600 га леса в Сибирском федеральном округе: Красноярский край, Кемеровская, Томская, Новосибирская об-ласти6. К середине июня 2011 г. ситуация в этом макрорегионе ухудшилась — насчитывается более
6 Данные Рослесхоза на 22.04.2011.
200 очагов пожаров и более 40,8 тыс. га охватывает площадь лесных пожаров в Сибирском федеральном округе (особенно сложная обстановка отмечается в Приангарье и Красноярском крае) 7. Причины пожаров имеют природно-антропоген-ный характер — грозы и деятельность местного населения.
Значительная роль в построении системы эффективной организации охраны лесов от пожаров принадлежит государству как собственнику лесов, расположенных на землях лесного фонда, что составляет 96 % всех земель, на которых находятся леса. На основании событий лета 2010 г. были приняты государственные меры8, к настоящему времени внесены изменения9 в Лесной кодекс РФ (ст. 53, п. 1—8) в отношении охраны лесов от пожаров (предупреждения, тушения, ликвидации последствий и др.). Очевиден рост информационной обеспеченности в этих вопросах, что направлено на повышение ответственности как государственных органов, так и людей, действия которых могут нанести урон лесу.
Переходя к анализу мирохозяйственных вызовов развитию национального лесного потенциала, необходимо отметить, что лес был и продолжает входить в число главных экспортных продуктов России. Эта международная специализация страны сложилась исторически. Особенностью современного этапа экономического развития является тот факт, что изменяются внешние условия международной торговли в направлении прозрачности, легальности и устойчивости. Это важные векторы для сохранения международной лесной специализации России. Новые требования стран Евросоюза и США к поставкам лесоматериалов заключаются прежде всего в обеспечении легальности их происхождения. Данное обстоятельство затрагивает прежде всего национальные интересы в плане сохранения мирохозяйственных позиций страны, но это касается и вопросов обеспечения современной безопасности национального и регионального лесопользования, а также перспективы развития
7 URL: http://news. mail. ru/incident/6110546/.
8 Макар С. В. Роль государства в модернизации охраны, защиты и воспроизводства регионального лесного потенциала // Экономико-правовые аспекты стратегии модернизации России: механизмы обеспечения конкурентоспособности и качественного экономического роста. Материалы международной научно-практической конференции. Коллективная монография / под ред. О. В. Иншакова, Г Б. Клейнера, З. М. Хашевой, В. В. Соро-кожердьева. Краснодар: ЮИМ, 2010. С. 229—238.
9 Федеральный закон от 29.12.2010 № 442-ФЗ «О внесении из-
менений в Лесной кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации».
лесного потенциала. В данной статье рассматриваются наиболее актуальные аспекты обеспечения безопасности реализации и развития лесного потенциала России и ее регионов, связанные с такой специфической национальной угрозой, как нелегальные рубки леса. Данная угроза представляет реальную опасность не только для внутреннего положения в стране, но и для позиционирования России на мировом рынке лесной продукции.
Российская Федерация принадлежит к числу крупнейших экспортеров лесоматериалов в мире. Но, как показывает анализ, за прошедшие 15 лет (1995—2009 гг.) значения показателей лесной и целлюлозно-бумажной промышленности в стоимостной структуре национального экспорта снизились. Эта тенденция складывается с 2003 г. (табл. 1). Кризисный 2009 г. отразился в динамике экспортной деятельности (табл. 2). В структуре экспорта лесоматериалов в последние годы (2009 г.) произошли изменения: сократился объем экспорта круглого леса, целлюлозы, одновременно возрос экспорт пиломатериалов, фанеры, древесных плит, бумаги и картона.
В структуре экспорта лесобумажной продукции РФ в 2009 г. наибольшие и практически равные доли приходятся на пиломатериалы (31 %) и целлюлозно-бумажную продукцию (вместе с печатной) (30 %), на второй позиции находится круглый лес (21,8 %). Незначительные доли имеют в структуре экспорта фанера (6,1 %), ДВП (1,3 %), ДСП (1,2 %).
По сравнению с предыдущим годом в экспортной деятельности в 2009 г. произошли положительные изменения: объем необработанного круглого леса сократился на 41 % и составил 21,7 млн м3; снизился экспорт целлюлозы на 21 %, составив 1 600 тыс. т.; одновременно возрос экспорт пиломатериалов, фанеры, древесных плит, бумаги и картона.
Однако современная структура экспорта лесобумажной продукции РФ продолжает оставаться несовершенной — в нем низка доля продукции с высокой добавленной стоимостью, что в итоге объясняет невысокое значение лесного сектора и в национальной экономике и позиции на мировом рынке. Экспорт из РФ необработанной древесины и лесной продукции по странам мира в 2009 г. (по объектам поставок) представлен в табл. 310. Эти данные наглядно показывают, что среди потребителей российских лесоматериалов целый ряд стран ЕС является крупными покупателями: Финляндия
' По данным ОАО «НИПИЭИлеспром», 2010.
Таблица 1
Место лесной и целлюлозно-бумажной промышленности в товарной структуре экспорта Российской Федерации (в фактически действовавших ценах)
Год Экспорт всего, млрд долл. В том числе продукция лесной и целлюлозно-бумажной промышленности, млрд долл. К итогу, % В том числе продукция лесной и целлюлозно-бумажной промышленности, %
1995 78,2 4,4 100 5,6
1996 85,2 3,6 100 4,2
1997 85,1 3,6 100 4,2
1998 71,3 3,5 100 4,9
1999 72,9 3,7 100 5,1
2000 103 4,5 100 4,3
2001 99,9 4,4 100 4,4
2002 107 4,9 100 4,6
2003 134 5,6 100 4,2
2004 182 7,0 100 3,9
2005 241 8,3 100 3,4
2006 301 9,5 100 3,2
2007 352 12,3 100 3,5
2008 468 11,6 100 2,5
2009 302 8,4 100 2,8
Источник: по данным Росстата. URL: www. gks. ru [8].
(круглый лес), Германия (пиломатериалы, бумага и картон), Польша (целлюлоза). Однако основным потребителем российского сырья и лесоматериалов является сосед РФ, страна с наиболее динамично развивающейся экономикой — Китай. Такая ситуация объясняется не только таким важным фактором, как экономико-географическое положение, но и геостратегическими позициями Китая, условиями для упрощенного оборота круглого леса в приграничных регионах, неразборчивостью китайской стороны относительно документов на вывоз круглого леса.
Тезис о необходимости доминирования в лесном экспорте России изделий, имеющих большую цену, а не дешевого сырья в виде «круглого леса», появился в 2005 г.11. Сама идея и меры, предпринимаемые в этом направлении, вошли в Концепцию развития лесного и лесопромышленного комплексов. В целях развития производств, связанных с глубокой переработкой древесины, концепцией предусматривается увеличение экспортной пошлины на круглый лес до 4 евро за 1 м3 с ожидаемым дальнейшим увеличением таможенных сборов. Одновременно предусмотрено обнуление пошлин на ввоз иностранного оборудования для лесного комплекса.
Анализ динамики экспорта по странам за последние 15 лет показывает снижение доли участия России в рынках ЕС. Перспективными продуктовыми и территориальными нишами для российс-
Таблица 2
Динамика экспорта и импорта продукции лесного комплекса Российской Федерации, млрд долл.
Год Экспорт Импорт
1995 4,4 1,1
1998 3,1 1,4
1999 3,3 1,0
2000 4,5 1,3
2001 4,4 1,7
2002 4,9 1,9
2003 5,6 2,4
2004 7,3 2,9
2005 8,6 4,2
2006 10,2 5,2
2007 12,6 7,4
2008 12,0 9,4
2009 8,4 5,1
11 Во время визита в Кострому Председателя Правительства РФ М. Е. Фрадкова.
Источник: по данным Росстата. URL: www. gks. ru [8].
кой лесобумажной продукции в период до 2020 г. прогнозируются:
• по пиломатериалам — страны СНГ, страны Балтии, страны Западной Европы, Египет, Китай, Япония;
• по фанере клееной — США, страны Балтии, Германия, Франция, Италия, Египет;
• по целлюлозе — Китай, страны Западной Европы, страны Восточной Европы, Республика Корея;
• по бумаге и картону — Германия, Турция, страны Восточной Европы, Китай.
Оценка внешних рынков лесобумажной продукции на перспективный период, проведенная
- 21
на основе прогнозов ФАО ООН, перспективного исследования комитета по лесоматериалам Европейской экономической комиссии ООН по лесному сектору Европы на период до 2020 г., а также прогнозных разработок развития лесного сектора отдельных стран, показала, что в перспективе на внешних рынках стран Западной и Восточной Европы, Северной Африки и Азиатско-Тихоокеанского региона спрос на пиломатериалы, фанеру, древесные плиты, бумагу и картон возрастет. Основной спрос на древесные волокнистые полуфабрикаты для бумаги и картона в настоящее время определяет сульфатная целлюлоза. Доля сульфатной целлюлозы в мире возросла с 85,9 % в 1980 г. до 89,5 % в 1990 г. и 96,1 % в 2006 г. в общем объеме производства химической целлюлозы для производства бумаги и картона. Основной тенденцией в производстве и потреблении древесных волокнистых полуфабрикатов является постоянно растущий спрос на сульфатную беленую целлюлозу и новые виды механической массы, получаемой из щепы различных пород. В экспорте древесных волокнистых полуфабрикатов из России сульфатная беленая целлюлоза занимает ведущее место.
Ее доля в общем объеме экспорта древесных полуфабрикатов в 2007 г. в натуральном выражении составила 63,4 %. Основными странами — импортерами сульфатной беленой целлюлозы из России являются страны дальнего зарубежья: Китай, Венгрия, Германия, Турция, т. е. страны, не обладающие достаточными ресурсами для производства целлюлозы из древесины. Проблема роста спроса на лесобумажную продукцию в ряде стран Европы, Китая и Японии имеет тенденцию к обострению в связи с прогнозами сокращения в ближайшие годы экспорта круглого леса из РФ.
Одновременно возникают новые экспортные виды лесных товаров. В частности, в настоящее время расширяется рынок биотоплива, в рамках которого формируется рынок древесных гранул — пеллет. За последние годы объем потребления пеллет в странах ЕС вырос в 12 раз и достиг почти 10 млн т древесных топливных гранул в год. По прогнозам, к 2020 г. он составит более 80 млн т в год. Политика стран ЕС направлена на поддержку использования биотоплива через механизмы субсидий и грантов, а также инвестиций в строительство крупных станций на биотопливе мощностью около
Таблица 3
Экспорт из Российской Федерации необработанной древесины — круглого леса по странам мира в 2009 г.
Страна Доля стран в экспорте РФ по каждому виду лесной продукции, %
Круглый лес Пиломатериалы Целлюлоза Бумага и картон
Китай 77,7 24,1 66,8 8,2
Финляндия 12,0 2,6 — 2,9
Египет — 9,9 — 3,5
Иран — 4,8 — 7,3
Япония 3,7 4,7 3,1 —
Республика Корея 2,4 — 3,1 —
Турция — — 2,1 9,4
Афганистан — 2,4 — —
Индия — — — 7,2
Польша — — 5,2 —
Германия — 3,4 1,7 10,0
Швеция 1,0 — — —
Франция — 1,6 — 1,6
Великобритания — 1,5 — 3,3
Швейцария — — 1,8 —
Венгрия — — 1,7 —
Италия — — — 3,1
Страны Балтии 0,1 2,4 — —
Страны СНГ 2,1 31,9 3,5 16,2
В том числе:
Узбекистан — 11,9
Азербайджан — 8,2
Казахстан — 5,0
Таджикистан — 4,2
Прочие страны 1,0 10,7 11,0 27,3
Источник: по данным ОАО «НИПИЭИлеспром», 2010. 22 -
17 млн т сырья в год. В связи с этим возникает потребность в поставках древесных гранул в страны ЕС. Для России в этой связи открываются новые аспекты освоения лесного потенциала.
Однако страны ЕС и США согласно принятому в последние годы законодательству намерены предъявить жесткие требования к импортируемым лесоматериалам на предмет подтверждения легальности происхождения древесины и соответственно продукции, произведенной из нее. Это обстоятельство следует рассматривать и в качестве внешнего вызова развития лесного потенциала России уже в ближайшем будущем и в то же время как условие мировой конкуренции [3]. Необходимо отметить, что вопрос о незаконных рубках был поднят на международном уровне еще в конце 1990-х гг. и привлек внимание государственных органов и общественных организаций. В наднациональных рамках межстранового сообщества G8 проблема незаконных лесозаготовок стала темой переговоров на уровне правительств стран «большой восьмерки» в связи с подготовкой плана действий по лесам. Эксперты по лесам установили, что практически во всех странах — членах «восьмерки» имеют место факты незаконных лесозаготовок в небольших размерах в государственных лесах, когда срубленная древесина используется не для продажи, а для местного использования на уровне дружеских или общинных услуг. Эксперты сошлись во мнении, что незаконные лесозаготовки внутри страны — это внутреннее дело страны. Но международная торговля незаконно заготовленной древесиной — это международный криминал, для борьбы с которым было предложено использовать Конвенцию по борьбе со взятками международных чиновников в международных деловых операциях, принятую странами OECD (Организации экономической кооперации и развития) в конце 1997 г. Создание плана действий по лесам в свою очередь привело к рассмотрению данной проблемы рядом региональных конференций по правоприменению и управлению в лесном секторе (FLEG), в их числе Конференция 2005 г. министров стран Европы и Северной Азии в Санкт-Петербурге.
На национальном уровне инструментом противодействия торговле незаконно заготовленной древесиной являются поправки, принятые в 2008 г. к старейшему закону США — Закону Лейси (1900 г.), который с 22 мая 2008 г. (с момента принятия поправок) содержит раздел 8204 «Предотвращение незаконной вырубки леса». Незаконная вырубка леса, по определению отдела по борьбе с экологическими преступлениями Управления по окружа-
ющей среде и природным ресурсам Министерства юстиции США, имеет целый ряд отрицательных эффектов (экстерналий):
• подрывает принципы устойчивого лесопользо -вания, ведет к уничтожению лесов, водоразделов и естественной среды обитания;
• ведет к снижению цен на древесину, расхищению государственных и общественных ресурсов и обогащению преступников;
• создает недобросовестную конкуренцию законопослушным лесозаготовительным и лесоторговым компаниям;
• прибыль от незаконных лесозаготовок направлялась на разжигание конфликтов и закупку оружия;
• современный акцент — влияние на изменение климата.
Внимание к проблеме, которая представляет одну из главных угроз экономической и экологической безопасности ряда стран отражено, прежде всего в политическом и законодательном аспектах. Государственная политика США направлена на то, чтобы возглавить усилия мирового сообщества по борьбе с незаконной вырубкой лесов в рамках партнерских программ помощи развивающимся государствам в укреплении систем управления в данном аспекте. Это подтверждается следующими действиями12:
• привлечение внимания к проблеме и принятие обязательств с помощью таких многосторонних механизмов, как «Группа восьми»13, Международная организация по тропической древесине14 и Комиссия ООН по предупреждению преступности и уголовной юстиции;
• подписание инновационных двусторонних и региональных соглашений (протоколов о намерениях) с Индонезией и Китаем, а также включение соответствующих обязательств в соглашения о свободной торговле;
• создание партнерских программ: Программа ответственного лесопользования и торговли в
12 Файрстоун Т. Уголовное преследование в США по Закону Лейси // Материалы парламентских слушаний 20 мая 2010 г.
13 «Группа восьми» — неформальный институт взаимодействия развитых демократических государств для объединения усилий в области политического руководства и коллективного управления мировой экономикой. Страны «Группы восьми»: Великобритания, Германия, Италия, Канада, США, Франция, Япония и Россия.
14 Международная организация по тропической древесине, учрежденная Международным соглашением по тропической древесине 1983 г., продолжает свое существование для целей применения положений настоящего Соглашения и осуществления контроля за экспортом тропических лесоматериалов из устойчиво и рационально используемых источников.
- 23
Азии, Лесная инициатива Либерии и Азиатско-Тихоокеанская сеть устойчивого лесопользования и лесовосстановления;
• внесение изменений в национальное законодательство — поправки в Закон Лейси. Закон Лейси в новой редакции представляет
собой новый важный инструмент, с помощью которого правительство США сможет сократить до минимума спрос внутри страны на запрещенные виды (породы) и поддержать усилия правительств штатов и других стран по борьбе с незаконной торговлей растениями15 (к которым относятся и лесные насаждения), включая незаконную вырубку лесов. Закон Лейси запрещает импортировать, экспортировать, перевозить, продавать, получать, приобретать или закупать в процессе торговли между штатами или иностранными государствами любое растение, за исключением ограниченного числа видов, которое было получено или продано в нарушение законов США, законов какого-либо штата или законов иностранных государств16. Закон Лейси запрещает изготавливать или представлять поддельные документы, отчеты, маркировки или обозначения в отношении любых видов растений, а также запрещает ввоз в США без таможенной декларации любых продуктов растительного происхождения. Требование о заполнении декларации. Декларация заполняется при ввозе продуктов в страну и должна содержать: научное название растения; стоимость импортируемого предмета; количество растений; название государства, где данное растение было выращено. Для изделий из бумаги и картона с добавлением вторичного растительного сырья необходимо указывать среднее содержание вторсырья в процентах без указания видов сырья или страны их происхождения. Данные требования не распространяются на упаковочный материал, используемый для перевозки товара (если сам упаковочный материал не является предметом импорта). Требование о заполнении таможенной декларации предусмотрено законом и вводится поэтапно с 1 апреля 2009 г. с интервалом в 6 месяцев.
Если декларация содержит ложные сведения, применяются правовые санкции:
• конфискация;
• лишение свободы сроком на 1 год и штраф в размере 100 тыс. долл. (200 тыс. долл. — для юридических лиц) — применяется только в отношении непреднамеренной незаконной торговли; (при этом исключаются случаи нарушений требований о таможенном декларировании или использования фальшивой маркировки);
• лишение свободы сроком на 5 лет и штраф в размере 250 тыс. долл. (500 тыс. долл. — для юридических лиц) — в случае умышленного нарушения (знание фактических обстоятельств и незаконного характера действий, не обязательно нарушение конкретной нормы закона), незаконная торговля — импорт, или экспорт, или торговые операции с растениями стоимостью выше 350 долл.
Закон Лейси использует такое важное юридическое понятие, как «должная осмотрительность». Это такая степень осмотрительности, с которой будет действовать разумно осторожный человек в таких же или аналогичных условиях. Требование действовать с должной осмотрительностью предполагает, что человек, оказавшийся в определенной ситуации, предпринимает некоторые действия, которые предпримет любой здравомыслящий человек, чтобы убедить, что он не нарушает закон17. Данное понятие по-разному применяется к разным категориям лиц, имеющих разный объем знаний и ответственности.
Таким образом, речь идет, с нашей точки зрения, об ответственности — экологической, экономической, социальной, правовой — каждого человека, который является потребителем лесной продукции.
Новый Регламент (ЕС) № 995/2010 [6] накладывает обязательства на импортеров лесоматериалов и продукции из древесины на рынок ЕС и запрещает импорт в ЕС древесины нелегального и сомнительного происхождения. Документ был одобрен Европарламентом и Советом Европейского Союза 20 октября 2010 г. и вступит в силу с 3 марта 2013 г. Он является юридически обязательным для всех стран Европейского экономического
15 Растением называется любой дикорастущий представитель царства флоры, включая корни, семена, части растений и продукцию из них, а также деревья, растущие в природных лесах или в лесопосадках.
16 Примеры нарушения законов иностранных государств: хищение древесины, в том числе из парков и охраняемых территорий; ведение лесозаготовок без лицензии; несоблюдение законов о лесозаготовках; неуплата пошлины за разработку недр, налогов и сборов.
24 -
17 Примеры несоответствий, на которые следует обратить внимание с позиции здравого смысла: цена значительно ниже рыночной; оплата только наличными или снижение цены при продаже без надлежащих документов; документы явно поддельные или подозрительные, например несоответствие товара заказу или ожидаемой/возможной стране происхождения; необычные методы продажи — на складе, в порту, в полночь; сделка соответствует описанию незаконных сделок в профессиональных изданиях; сообщения в новостных программах или Интернете о проблеме; невозможность получить разумные ответы на задаваемые вопросы.
пространства: 27 стран — членов ЕС, а также Исландия, Норвегия и Лихтенштейн.
Следуя Регламенту, все импортеры (по Регламенту — операторы) лесоматериалов и продукции из древесины должны продемонстрировать систему тщательной проверки легальности закупаемых лесоматериалов. Причем импортеры должны или самостоятельно разработать систему оценки рисков и контроля легальности, или использовать одну из существующих схем, предусматривающую верификацию независимой стороной, например одну из схем международной добровольной лесной сертификации. Таким образом, импортеры на основе Регламента будут обязаны требовать от своих поставщиков документальных подтверждений того, что покупаемая ими продукция18 не содержит древесины, заготовленной с нарушениями законов страны, из которой она вывозится. Во избежание создания лишних административных барьеров Регламентом особо отмечается предпочтительность наличия у компании-импортера систем и процедур, соответствующих требованиям данного Регламента, в этом случае ей не придется вводить дополнительные меры и процедуры [10].
Регламент определяет как нелегальную ту древесину, которая заготовлена с нарушением законодательства страны, из которой она вывозится. Под определение нелегальности подпадают следующие позиции: заготовка без юридического основания или вне границ отведенных лесосек; нарушения, касающиеся оплаты права на заготовку (права пользования) и уплаты налогов и сборов; нарушения лесного и природоохранного законодательства, включая нормативно-правовую базу, регулирующую лесоуправление и сохранение биоразнообразия; нарушения прав третьих сторон, связанных с лесопользованием, нарушения правил торговли и таможенного оформления.
Центральным понятием Регламента ЕС является «должная добросовестность» (due diligence), которую должны проявлять поставщики при поставках лесоматериалов на европейский рынок19. Сам термин «должная добросовестность» пришел из банковской сферы, в настоящее время широко используется в сфере финансов и права, он подразумевает систему сбора и анализа информации о потенциальных или существующих клиентах и партнерах20. Должная добросовестность предпола-
18 Положения нового Регламента не распространяются на продукцию вторичной переработки.
19 Ст. 6 Регламента (ЕС) № 995/2010.
20 Это необходимо банкам для защиты собственности от
возможного ущерба.
гает всестороннее исследование деятельности поставщиков, что необходимо для принятия решения относительно целесообразности взаимоотношений с контрагентами прежде всего с точки зрения легальности, финансового состояния и положения на рынке. Данный механизм позволяет оценивать возможные риски, связанные с работой поставщиков. Учитывается любая информация независимо от источников ее происхождения, полученная информация анализируется различными специалистами, после чего производится сводный анализ. Такая форма позволяет оценить все преимущества и недостатки возможного взаимодействия. Должная добросовестность поставщиков лесоматериалов на европейский рынок предполагает наличие у них установленной ст. 6 Регламента информации. Также обязательным условием участия в лесном рынке ЕС становится оценка рисков получения нелегальной древесины самой компанией-поставщиком. Оценка включает следующие позиции:
• наличие сертификатов добровольной лесной сертификации или других систем подтверждения легальности у всех участников цепочки поставок;
• риск нелегальной заготовки определенных пород (видов древесины);
• масштаб распространения в стране-поставщике или в конкретном регионе страны нелегальных рубок;
• сложность цепочки поставок (особенно в случаях реэкспорта).
Третьим важным понятием, которое устанавливает Регламент (ЕС), является «первое появление продукции на рынке». Оно касается оборота лесоматериалов. Вся полнота ответственности за возможные нарушения, связанные с оборотом нелегальной древесины, ложится на европейского импортера продукции. Все расходы по разработке, поддержанию и периодической оценке системы по осуществлению должной добросовестности лежат на компании, которая первой поставляет лесоматериалы на рынок ЕС. Регламент требует от компании-импортера обеспечения мер и процедур для минимизации высокого уровня риска, включая верификацию легальности третьей стороной21.
С позиции внешних вызовов нелегальные заготовка и оборот древесины представляются серьезной проблемой для России. Принципиальным и пока открытым является вопрос об определении размеров этих явлений, что изначально определяет
21 Данные требования будут разработаны и утверждены к
3 июня 2012 г.
страновые риски. Современные оценки их масштабов не обеспечены единой информационной базой и потому достаточно противоречивы. Несмотря на то, что оценки масштаба незаконных рубок в России различаются, во всех оценках — это весьма значительная величина. По официальным данным Рослесхоза, объем незаконно вырубленной древесины в 2009 г. 22 составил почти 1,5 млн м3, т. е. около 13 % лесозаготовки в стране, а по данным Минприроды России — 9—12 %. Независимые эксперты оценивают нелегальный объем лесозаготовок не менее чем в 20 млн м3. По различным оценкам экспертов, на незаконные рубки приходится от 10 до 35 % всех лесозаготовок в стране. Экологическая организация Гринпис оценивает годовой объем нелегальных рубок в 21 млн м3, т. е. около 15—20 % от общего объема лесозаготовок. Согласно иностранным исследованиям (Discovery Research Group) от 20 до 50 % всех лесозаготовок в России в той или иной степени нелегальны. В отдельных регионах до 50 % древесины имеет либо нелегальное, либо сомнительное, неподтвержденное официальными документами, происхождение. Как правило, нелегальной признают ту продукцию, которая не учитывается государственной статистикой и уходит от налогообложения. Различия в оценках показывают неоднозначность толкования понятия «незаконная рубка», несовершенство системы учета и, следовательно, наличие объемов неучтенной древесины.
Систематизированные достоверные и своевременные данные по регионам России о нелегальной заготовке древесины отсутствуют. Информация в региональном аспекте носит выборочный характер и представлена в виде экспертных оценок. Основной объем незаконных рубок леса приходится на приграничные регионы Дальневосточного, Северо-Западного и Сибирского федеральных округов. Общая сумма ущерба лесному хозяйству в этих трех округах составила 3,5 млрд руб. (2004 г.), или 60 % общей суммы ущерба от незаконных рубок по России. Эксперты Российского представительства Всемирного фонда дикой природы оценивают долю нелегальных рубок только на Дальнем Востоке в 30 % от общего объема рубок23. Специалисты по лесам, представляющие экологическую организацию Гринпис, полагают, что около половины нелегаль-
22 В 2007 г. объем незаконных рубок, по данным Рослесхоза, составил 19—24 млн м3, т. е. 10—13 % от общего объема заготовленной древесины.
23 Оценка объемов древесины сомнительного происхождения и анализ практики внедрения систем отслеживания происхождения древесины. М.: Лесная программа WWF России, 2006.
ных рубок происходит именно на Дальнем Востоке (т. е. более 10 млн м3). На середину текущего десятилетия наибольшие показатели доли незаконно заготовленной древесины в общем объеме региональной лесозаготовки отмечены в Забайкальском крае (53,2 %). Эксперты, оценивающие объемы нелегальных заготовок, представляют четыре группы: научную общественность, органы исполнительной власти, лесопромышленный комплекс, неправительственные организации. Последние две группы экспертов оценивают незаконную рубку наиболее высокими значениями. По результатам исследований, проведенных специалистами Всемирного банка, на основе региональной выборки среднее значение нелегальных рубок по РФ — более 13 % от объема заготовок древесины24.
Нелегальные лесозаготовки в целом носят фрагментарно-дисперсный характер. Они сосредоточены в основном в многолесных регионах, на территориях, имеющих особо ценные древесные породы, находящиеся вблизи транспортных путей и рынков сбыта. Следует заметить, что значительная часть нелегальных рубок осуществляется под видом санитарных рубок, производимых лесхозами (лесничествами). Незаконная заготовка древесины перетекает в ее нелегальный экспорт, доля которого оценивается в 15—20 % от объема всей вывозимой из страны древесины и продукции лесоперерабатывающего комплекса25. В конечном итоге наша страна попадает в категорию стран высокого уровня риска, причем по любому классификатору.
Незаконные рубки леса представляют очевидную угрозу экономической безопасности страны, при этом они «лидируют» среди основных видов нарушений лесного законодательства (табл. 4).
Сущность опасности незаконных лесозаготовок имеет не только правовой но и экономический характер [2]. Очевиден, во-первых, экономический ущерб, так как с незаконно добытой древесины не платятся налоги. Общий объем экономического ущерба бюджетам всех уровней РФ от заготовки и оборота нелегально добытой древесины составляет по разным оценкам от 5 до 30 млрд руб. в год. Во-вторых, незаконные вырубки наносят непоправимый
24 Кузьмичев Е. П. Проблема нелегальных лесозаготовок в регионах России // Доклад на «круглом столе» в Торгово-промышленной палате РФ 31.03.2011 «О совершенствовании правового регулирования экологически устойчивого лесопользования, мерах по предотвращению торговли незаконно заготовленной древесиной и лесной продукцией из нее в свете новых законодательных инициатив США и стран Евросоюза».
25 В 2009 г. общая валютная выручка от экспорта в целом по лесопромышленному комплексу в стоимостном выражении составила 8,4 млрд долл.
Таблица 4
Основные виды нарушений лесного законодательства при использовании лесов за 2008 г.
Вид нарушений Число случаев Ущерб, тыс. руб.
Незаконная рубка, выкапывание, уничтожение или повреждение до степени прекращения роста деревьев, кустарников и лиан 28 474 16 181 006
Незаконная рубка сухостойных деревьев, присвоение (хищение) древесины буреломных, ветровальных деревьев 2 860 8 326
Самовольное использование лесов для ведения сельского хозяйства 2 245 144 694
Загрязнение или захламление лесов коммунально-бытовыми и промышленными отходами, бытовым и строительным мусором 4 574 71 577
Нарушение правил пожарной безопасности в лесах 13 467 —
Самовольное использование лесов 3 824 238 808
Источник: Леса России. 2009. М.: Рослесхоз, 2009. С. 33.
экологический ущерб как нашей стране, так и всему миру. Бесконтрольные и безответственные вырубки ведут к деградации лесных экосистем и истощению лесных ресурсов. В России наиболее высок риск нелегальной заготовки следующих пород: абрикос, бархат, береза карельская, груша, диморфант, каштан, можжевельник, орех, пихта цельнолистная, самшит, сосна могильная, сосна пицундская, сосна кедровая корейская, тис, черешня, яблоня и др. Практически вся древесина данных пород, заготовленная в первичных лесах, имеет нелегальное происхождение. В-третьих, незаконная рубка лесов и нелегальный оборот заготовленной древесины ухудшают политический имидж РФ как одного из крупнейших мировых экспортеров, поскольку почти две трети российского леса и лесоматериалов идет на экспорт.
Анализ фактических материалов дает основание для вывода о том, что способы совершения преступлений во многом основаны на несовершенстве действующего лесного законодательства и ослаблении контроля со стороны уполномоченных органов. Задержать «черного лесоруба» при совершении преступления трудноосуществимо, так как ни лесная охрана (вследствие ее малочисленности), ни органы внутренних дел (вследствие отсутствия специальных функций по защите лесных ресурсов) не могут обеспечить постоянный контроль за их сохранностью. В этой связи выявляются в основном уже свершившиеся факты незаконной порубки, а не процесс непосредственной валки леса.
С нелегальными рубками леса взаимосвязаны угрозы и риски экономического (геоэкономического), правового, геополитического, социального, экологического, эстетического характера: незаконный оборот древесины, нелегальная миграция, коррупция, социальная деградация в обществе, нарушение традиционных условий жизни коренных народов, исчезновение аттрактивных ландшафтов, биологических видов и др.
Накопленные данные позволяют констатировать, что традиционные самовольные рубки леса в России незаметно превратились в коммерческие незаконные лесозаготовки, ставшие новым фактором лесного рынка страны и лесной политики. Торговля незаконно заготовленной древесиной оказывается возможной (допустимой) сегодня в России по целому ряду причин. Главная причина — это спрос, причем высокий спрос на нелегальную продукцию обеспечивают не только некоторые иностранные, но и многие отечественные потребители, которые не несут за это никакого наказания (нет даже морального порицания со стороны общества). Содержанием нелегальных лесозаготовок в России и всей системы незаконного оборота древесины стало даже не примитивное воровство, а по сути, криминальный бизнес, основанный на коррупции. В его основе могут лежать вполне законные коммерческие рубки, проводимые лесозаготовительными компаниями на базе полного комплекта разрешительной документации. Развитие нелегального бизнеса в лесном секторе особенно значительный урон наносит экономике регионов Восточной Сибири и Дальнего Востока.
Причины сложившейся ситуации, в которой нелегальная заготовка древесины превратилась в национальную угрозу, кроются не только в несовершенстве российского законодательства и практики его применения, но и в разрушении моральных принципов и общественных институтов. Однако, по мнению автора, в России важную роль играет именно позиция государства в данном вопросе. При отсутствии государственного контроля количество и качество вырубаемой древесины могут существенно отличаться от указанных в документах (включая рубки леса за пределами установленных лесосек и рубки в пределах особо охраняемых природных территорий). Недостаточная правовая урегулированность использования лесных ресурсов
рассматривается основной причиной высокой степени криминализации этой сферы экономической деятельности [4]. Помимо правовых причин следует назвать организационные, социально-экономические, социально-психологические. В рейтинге причин нелегального лесопользования, составленном специалистами Всемирного банка26, помимо несовершенства лесного и гражданского законодательств РФ, поставленного на первое место, отмечены: слабый государственный контроль за заготовкой и сбытом древесины (рейтинг 2); высокий уровень коррумпированности и криминализации общества (рейтинг 3); недостаток реальных правовых и рыноч -ных стимулов цивилизованного лесопользования (рейтинг 4); безработица и социальная напряженность в лесных поселках (рейтинг 5).
Рассмотрим методы противодействия нелегальной древесине с позиций государства как главного собственника лесов на землях лесного фонда. С позиций декларируемых национальных интересов РФ соблюдение принципов непрерывного, рационального и неистощительного использования лесов, повышение доходов от использования лесных ресурсов, своевременное и качественное воспроизводство лесов, сохранение их ресурсного, рекреационного, экологического потенциала и биологического разнообразия составляют основы государственной политики страны в лесном комплексе. При этом, исходя из сравнительного исследования производительности лесов по регионам, оказалось, что самой низкой производительностью характеризуются наиболее многолесные макрорегионы России (Северный, Западно-Сибирский и Восточно-Сибирский регионы). В связи с этим очевидна проблема оценки реального состояния лесных запасов и ориентации лесного сектора экономики России в долгосрочной перспективе. Ошибка государственного учета запасов древесины на отводимой в рубку площади составляет до 20 %, что изначально определяет высокую долю теневой древесины, при этом отсутствует коммерческая оценка товарных ресурсов древесины с учетом рыночного спроса. С позиций обеспечения экономической безопасности требуют уточнения традиционные представления о том, что Россия является самой богатой лесными ресурсами страной, огромных запасов древесины которой полностью
26 Кузьмичев Е. П. Проблема нелегальных лесозаготовок в регионах России // Доклад на «круглом столе» в Торгово-промышленной палате РФ 31.03.2011 «О совершенствовании правового регулирования экологически устойчивого лесопользования, мерах по предотвращению торговли незаконно заготовленной древесиной и лесной продукцией из нее в свете новых законодательных инициатив США и стран Евросоюза».
хватит современным и будущим поколениям россиян. Все зависит от того, как считать и какое лесное хозяйство государство будет развивать. Необходим пересмотр роли лесов в экономике. Для этого нужна достоверная и исчерпывающая информация о наличии и использовании всех видов лесных ресурсов, легальности и устойчивости заготовки сырья (древесины) и продуктов ее переработки. Мониторинг лесного потенциала должен стать всесторонним и обязательным в качестве необходимого условия для обоснования безопасного развития лесного потенциала региона. Это позволит обсуждать и решать все вопросы, связанные с состоянием и использованием лесных ресурсов страны, с экологическими последствиями лесоэксплуатации, поможет найти компромиссные решения в конфликтных ситуациях.
Развитие информационного обеспечения является неотъемлемой частью национальной стратегии безопасного развития. В области лесопользования пересекаются сферы экономических и экологических интересов, а также интересы целого ряда субъектов лесных отношений — государства, общества, собственников, пользователей. Это обстоятельство требует привлечения и сведения воедино значительных объемов разнородной информации. Значительный эффект в противодействии нелегальным лесозаготовкам приносит созданная в 2005 г. система оперативного мониторинга незаконных рубок с помощью космической и аэрофотосъемки. Система дистанционного контроля позволяет отслеживать незаконную заготовку древесины на главном этапе контроля за вырубками — лесосеке. Космическая съемка территории со спутников определяет приоритетные районы для детальной аэрофотосъемки. Снимки, сделанные с самолетов, после сверки с наземными данными являются официальным документом для предъявления нарушителям претензий в суде. Дистанционным мониторингом организации и состояния лесопользования на основе применения аэрокосмических технологий зафиксировано наибольшее число нарушений (2007 г.) в Красноярском крае, Иркутской, Архангельской, Вологодской областях и Республике Карелия. В настоящее время в России действуют 5 центров дистанционного контроля, которые проводят аэрофотосъемку и дешифрирование снимков (Москва, Санкт-Петербург, Нижний Новгород, Красноярск, Владивосток). Система космического контроля, в которой полностью исключен человеческий фактор, приносит заметный экономический эффект. В частности, на этой основе были вменены неустойки арендаторам леса в Красноярском крае и Иркутской области за
многочисленные нарушения в организации лесопользования. Данный подход по эффективности превышает наземный метод контроля в 6 раз.
Реализация лесного потенциала в настоящее время осуществляется благодаря использованию преимуществ ГИС. Они позволяют получить синтезированные документы, основанные на корреляции пространственных распределений признаков откартированных объектов. На этой базе формируются наиболее объективные базы данных.
Сложившаяся в России практика взаимодействия национальных и региональных институтов управления лесопользованием недостаточно эффективна, что, в частности, обусловлено несогласованностью интересов субъектов лесоуправления и лесопользования. Так, государственные интересы сосредоточены на обеспечении непрерывного процесса воспроизводства жизнедеятельности общества. Экологическая безопасность государства, принятая в качестве императива его функционирования, может быть реализована, возможно, в ущерб результатам текущего периода использования лесных ресурсов в хозяйственном обороте. Регионы теоретически заинтересованы в сохранении процессов воспроизводства жизнедеятельности, но практически они и предприятия без соответствующей координации и мотивации не ставят перед собой подобных целей, которые оказываются убыточными для их текущей деятельности. Формирование и поддержание процесса институционального взаимодействия, по мнению автора, тесно связаны с информационным обеспечением безопасного развития лесного потенциала, формированием региональных баз данных. Согласование интересов может быть получено на стыке экономической и экологической безопасности. С позиции методологии необходимо отметить значимость информационно-экологического подхода, который подразумевает постепенное накопление, точнее, наслоение информационных данных, полученных в результате анализа взаимодействий пространственных структур, обеспечивающих реализацию и развитие лесного потенциала.
Лесное законодательство, формируемое на основе нового Лесного кодекса РФ (от 04.12.2006 № 200-ФЗ), свидетельствует о повышенном внимании субъектов, принимающих управленческие решения к проблеме устойчивого лесопользования. Лесной кодекс РФ содержит много новых прогрессивных правовых норм, способных обеспечить инновационное развитие лесного сектора при условии, что эти нормы будут подкреплены соответствующей правоприменительной практи-
кой. Среди основных новаций лесного законодательства — децентрализация системы управления лесами, расширение перечня разрешенных видов использования лесов, ответственность лесного бизнеса за ведение лесного хозяйства, переход от разрешительного принципа в использовании лесов к планируемому. Субъекты РФ отвечают за лесное планирование, эффективное пользование лесным потенциалом и его воспроизводство.
Ужесточение уголовной ответственности за нарушение лесного законодательства также следует рассматривать как реальную меру противодействия нелегальной заготовке древесины. Однако одним из принципиальных моментов построения системы противодействия незаконным рубкам леса является законодательное толкование понятия «незаконная рубка». До сих пор попытки ввести определение этого понятия в Лесной кодекс не увенчались успехом. В результате официальное толкование достаточно противоречиво. Первое официальное определение незаконной рубки леса, введенное в 1998 г.27, на сегодняшний момент устарело. В настоящее время под незаконными рубками понимается добыча, перевозка, переработка, покупка или продажа древесины с нарушением или в обход государственных или региональных законодательных норм. По мнению специалистов, основными видами нелегальных рубок являются:
заготовка древесины редких и исчезающих пород;
заготовка древесины на особо охраняемых природных территориях, где рубки запрещены; коммерческие лесозаготовки под видом рубок ухода и санитарных рубок; заготовка древесины, осуществляемая с нарушением правил и/или технологий; коммерческая заготовка населением древесины под предлогом использования ее для собственных нужд.
Лесное законодательство имеет пробелы, которые в настоящее время не позволяют решить проблемы коррупции при передаче лесов в аренду с целью заготовки древесины или осуществления рекреационной деятельности, при организации аукционов на проведение работ по охране и защите лесов.
Государственный контроль и надзор28 — неотъемлемая часть системы обеспечения эко-
27 Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 05.11.1998 № 14.
28 Государственный лесной контроль и надзор осуществляют
Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному контролю, Федеральная служба по надзору в сфере природопользования и органы исполнительной власти субъектов РФ.
номической безопасности развития лесного потенциала и связанной с ним экологической безопасности не только регионов, страны в целом, но и мирового сообщества. На федеральном уровне система контроля за исполнением органами государственной власти субъектов РФ полномочий в области лесных отношений создана в 2007 г. В основе системы — дистанционный метод (дистанционный мониторинг организации и состояния лесопользования, мониторинг пожарной опасности и лесопатологический мониторинг); информационное обеспечение; прямое обследование (проверки).
В регионах — субъектах РФ с целью осуществления переданных полномочий в сфере лесных отношений в области государственного контроля и надзора организована структура органов службы контроля и надзора. Региональные органы осуществляют контроль и надзор за соблюдением лесного законодательства в отношении лесничеств и лесопарков, находящихся на территории соответствующего субъекта РФ29. На территории муниципального образования лесной контроль и надзор проводят органы местного самоуправления.
Экологически ответственные госзакупки древесины — один из современных путей решения проблемы использования нелегальной древесины, как показывает мировая практика и новая тенденция противодействия нелегальным лесозаготовкам в России. Суть экологически ответственных закупок заключается в том, что для государственных и муниципальных нужд страна закупает только ту древесину и лесоматериалы, добыча и переработка которых произведена с соблюдением норм законодательства. Отказываясь принимать древесину незаконного или неясного происхождения, государство поддерживает легальных и ответственных лесопользователей. Во многих экономически развитых странах мира противодействие незаконным рубкам и уничтожению экологически ценных лесов ведется на основе механизмов экологически ответственной закупки сертифицированной продукции из леса. К числу стран, внедривших политику ответственных госзакупок леса в Европе, относятся: Бельгия, Великобритания, Дания, Германия, Италия, Испания, Нидерланды, Норвегия, Португалия, Финляндия, Франция. Подобная политика принята также в Австралии, Мексике, Новой Зеландии,
Японии30. Еще ряд стран в настоящее время рассматривает возможность внедрения такой политики. Доказательством легальности и экологичности закупок служит документ о добровольной сертификации по международным стандартам. Одной из наиболее признанных, распространенных и авторитетных систем сертификации считается система FSC31. Сертификат FSC выдается независимым аудитором на основании строгой ежегодной проверки в местах заготовок леса. Это знак качества лесобумажной продукции в 81 стране мира. Всего в мире сертифицировано более 110 млн га лесов и выдано свыше 12 тыс. сертификатов на цепочки поставок, позволяющих выводить FSC-сертифи-цированную лесобумажную продукцию на рынок. В России на начало 2011 г. сертифицировано по международным стандартам 30,5 млн га лесов (25 % лесов в аренде) по схеме Лесного попечительского совета (FSC) и 0,17 млн га — по схеме PEFC. Сертификаты лесоуправления по схеме FSC и 1 сертификат лесоуправления PEFC выданы 127 предприятиям, 105 предприятий владеют сертификатами контролируемой древесины по схеме FSC, 153 предприятия владеют сертификатом цепочки поставок по схеме FSC и 3 предприятия — по схеме PEFC32. По приблизительной оценке, около половины экспортируемой продукции лесного комплекса (по стоимости) происходит из сертифицированных лесов или контролируется в соответствии с требованиями стандарта FSC. Требования по лесной сертификации в 2010 г. коснулись примерно трети (по стоимости) производимой в стране лесобумажной продукции. Лесная сертификация отражает тройной контроль: со стороны государства, сертификационного органа и общественности. В случае перехода от добровольной сертификации к обязательной возможно включение пункта о сертификации в договор аренды лесного участка.
В настоящее время Россия является одной из немногих крупных стран мира, где при государственных закупках продукции из древесины не учи-
29 За исключением субъектов РФ, плотность населения которых в 15 раз превышает среднюю плотность населения РФ, а также особо охраняемых территорий федерального значения.
30 Первой страной, которая начала формировать политику ответственной закупки древесины, стала Великобритания (с 2000 г.).
31 FSC — Forest Stewardship Council — добровольная лесная сертификация по схеме Лесного попечительского совета. Альтернатива FSC — PEFC — Программа взаимного признания схем лесной сертификации.
32 Птичников А. В. Требования законодательства ЕС и сертификация по схеме FSC // Доклад на «круглом столе» в Торгово-промышленной палате РФ 31.03.2011 «О совершенствовании правового регулирования экологически устойчивого лесопользования, мерах по предотвращению торговли незаконно заготовленной древесиной и лесной продукцией из нее в свете новых законодательных инициатив США и стран Евросоюза».
тываются экологические требования. Разработка и внедрение политики ответственных государственных закупок леса и лесоматериалов должны способствовать изменению ситуации, эффективно противодействовать незаконным рубкам леса, получать наибольшую выгоду от продажи отечественной продукции на рынках развитых стран. Разработка и внедрение государственной политики ответственных государственных закупок лесоматериалов будут способствовать дальнейшему развитию сертификации в России, обеспечивая таким образом устойчивость лесопользования, экономическую и экологическую безопасность страны. Государство и бизнес могут сохранить российские леса с помощью экологичных закупок. Это может быть один из самых эффективных способов для России. Дополнения к Федеральному закону от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» касаются госзакупок сертифицированной лесной продукции.
Правовая и экономическая активность в лесопользовании должна быть направлена на обеспечение экологически безопасного взаимодействия процессов освоения лесного потенциала и сохранения лесных экосистем, на которых и базируется не только благополучие лесного сектора национальной экономики. Обозначенная логика развития означает разработку стратегии российских реформ, направленных на развитие науки, внедрение информационных, природосберегающих, экоэффективных технологий, ориентацию российского общества на приоритет общечеловеческих ценностей. В этой связи следует подчеркнуть, что в числе приоритетных направлений развития лесного комплекса, заявленных, в частности, в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 г. [1], резкое сокращение незаконных рубок и теневого оборота древесины.
Экономическая безопасность — это условие реализации и развития лесного потенциала. Ее обеспечение неразрывно связано со стратегией устойчивого развития России и ее регионов — соблюдением баланса интересов поколений (когда потребности отцов не должны удовлетворяться за счет их детей и внуков)33 и экологической безопасностью. Только безопасное развитие предполагает долгосрочное сохранение ресурсного и защитного потенциалов лесов, реальную оценку и учет их общей эколого-экономической ценности.
33 Указ Президента РФ от 01.04.1996 № 440 «О Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию».
В развитых странах постоянно ужесточаются экологические требования к потреблению лесной продукции. Западные потребители сознательно выбирают ту продукцию, которая соответствует экологическим требованиям. Не затрагивая тему отечественного лесопотребления, необходимо отметить, что многие отечественные производители допускают нарушения, которые подпадают, согласно Регламенту ЕС, под понятие «нелегальная древесина» и, таким образом, попадают в зону риска как лесные экспортеры. Нерешенность проблемы нелегальных рубок на национальном уровне может привести к сокращению и потере рынков сбыта российской древесины. Очевидно, что в настоящее время мировым инновационным вектором развития становится требование обеспечения прозрачности и легальности бизнеса. Ограничение спроса на лесоматериалы, имеющие нелегальное или сомнительное происхождение, представляется эффективным инструментом организации противодействия нелегальным лесозаготовкам и нелегальному обороту древесины в России.
Важнейшей миссией социально ответственного государства является создание условий для будущего развития, которое, по мнению автора, безусловно, связано с развитием национального лесного потенциала, понимаемого как создание предпосылок для перехода к устойчивому лесопользованию. Как восполнимый природный ресурс лес может и должен вносить существенный вклад и в изменение структуры экспорта страны, и в социо-эколого-экономическое развитие регионов. Одним из приоритетных направлений государственного управления должно стать обеспечение экономической безопасности развития национального лесного потенциала как стратегического ресурса для устойчивого социально-экономического развития России в ответ на внешние вызовы.
Список литературы
1. Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 года (в редакции распоряжения Правительства РФ от 17.11.2008 № 1662-р (ред. от 08.08.2009).
2. Макар С. В. Актуальное направление обеспечения экономической безопасности России — противодействие нелегальной древесине: монография // Механизм экономико-правового обеспечения национальной безопасности: опыт, проблемы, перспективы / коллектив авторов. Краснодар: Изд-во Научно-исследовательского института Южного федерального округа, 2010. Т. 1. С. 165—176.
- 31
3. Макар С. В. Лесной потенциал России: вызовы XXI века и национальные приоритеты // Национальные интересы: приоритеты и безопасность. 2010. № 3 (60).
4. Макар С. В. Устойчивое развитие лесопользования как фактор обеспечения экономической безопасности и необходимая компонента региональной политики // Актуальные проблемы экономической безопасности и пути ее обеспечения. Тула: Тульский филиал Московского университета МВД России, 2009. С. 119—122.
5. Петров В. Горели, горят...будут гореть? // Леспроминформ. 2010. № 6 (72).
6. Регламент (ЕС) № 995/2010 Европейского парламента и Совета Европейского Союза от 20 октября 2010 года об обязанностях операторов, размещающих лесоматериалы и продукцию из древесины на рынке (неофициальный перевод с комментарием WWF России) / WWF России. М., 2011.
7. Рожков Р. Древесная убыль // Коммерсант Деньги. 2011. № 3 (810).
8. Росстат: официальный интернет-сайт. URL: http: // www. gks. ru.
9. Хашева З. М, СорокожердьевВ. В. Современная стратегия социально-экономического развития России: вопросы экономики и права // Экономический вестник Ростовского государственного университета. 2008. Т. 6. № 4.
10. Шматков Н. Европейский рынок против нелегальной древесины // Устойчивое лесопользование. 2011. № 1.
11. Экологически ответственные закупки материалов из древесины для государственных и муниципальных нужд. Обзор зарубежных документов и практики. Рекомендации для включения в нормативно-правовую базу России / А. В. Птичников, Е. Н. Хмелева. WWF России, 2010.
12. Ярошенко А. Тяжелый урок пока не впрок // Леспроминформ. 2010. № 6 (72).
