CC BY
45
Налогообложение
ОСОБЕННОСТИ СОВРЕМЕННОГО ЭТАПА РЕФОРМИРОВАНИЯ ПОИМУЩЕСТВЕННОГО
НАЛОГООБЛОЖЕНИЯ
В. В. КУРОЧКИН, кандидат экономических наук, профессор кафедры финансов Финансовый университет при Правительстве РФ
Достижение целей, определенных Концепцией долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2020 г., утвержденной распоряжением Правительства РФ от 17.11.2008 № 1662-р., предполагает активизацию всего комплекса экономических инструментов, имеющихся в распоряжении государства. В современных условиях важнейшую роль среди них играют налоги.
Бюджетное послание Президента России о бюджетной политике в 2012—2014 гг. (далее — Бюджетное послание) также содержит емкий самостоятельный раздел о направлениях реструктуризации налоговой системы. Одним из таких направлений является дальнейшее развитие имущественного налогообложения. Именно с этой сферой связывается решение одной из актуальных задач современного периода по увеличению доли доходов региональных и местных бюджетов в структуре консолидированного бюджета РФ, соответствующее новому распределению полномочий. Для преобразования имущественных отношений, достижения подлинной финансовой самостоятельности власти на местах налоги на имущество, без сомнения, приобретают первостепенное значение.
Роль имущественного налогообложения не ограничивается лишь фискальными функциями, а имеет емкое социально-экономическое содержание. Его основным достоинством признается то, что оно является наиболее надежным и стабильным источником доходов бюджетов на региональном и
местном уровнях, значение которого будет расти по мере развития рынка недвижимости и совершенствования методики определения стоимости объектов недвижимого имущества.
При наличии отлаженного механизма налогообложения имущественные налоги могут успешно применяться как экономический инструмент повышения эффективности использования ресурсов и модернизации производства через заинтересованность хозяйствующих субъектов в уплате меньших сумм налога путем освобождения от лишнего, неиспользуемого, не приносящего дохода имущества. Это позволит не только более продуктивно использовать имущество, но и повысит качество управления территориями и их инвестиционную привлекательность.
Недвижимость и земля во всех развитых странах являются основными источниками доходов муниципальных бюджетов, в сфере рынка недвижимости здесь создается до 25 % ВВП, высок уровень капитализации недвижимости. По имеющимся оценкам, в этих странах доля налогов на имущество в реальных доходах налогоплательщиков — физических лиц составляет от 3 до 5 %, юридических лиц — порядка 10—15 %.
В России недостаточность развития рынков земли и недвижимости, отсутствие обоснованной системы ее учета, наличие политических, социальных рисков и другие причины обусловливают довольно скромное значение этой сферы в макроэкономических показателях, включая место иму-
щественного налогообложения в доходах бюджетной системы страны в целом и особенно в доходах региональных и местных бюджетов. В 2011 г., по данным ФНС России, их доля в консолидированном бюджете РФ составила 8 %, а в консолидированных бюджетах субъектов РФ — 14 %.
В настоящее время дальнейшее развитие имущественного налогообложения связывается с введением комплексного налога на недвижимость, который в перспективе объединил бы в себе налог на имущество организаций, налог на имущество физических лиц и земельный налог.
Сравнительная характеристика имеющихся поимущественных налогов и налога на недвижимость может быть представлена в следующем виде (см. таблицу).
Введение налога на недвижимость решает следующие задачи:
— образует устойчивую доходную базу формирования собственных доходов региональных и местных бюджетов, увеличение которой будет реально зависеть от инициативы органов власти на местах, создавая финансовую базу для децентрализации полномочий между уровнями публичной власти в пользу субъектов РФ и муниципальных образований (п. 11 разд. III Бюджетного послания);
— обеспечивает большую согласованность Налогового кодекса РФ (НК РФ) и Бюджетного кодекса РФ в части формирования доходов региональных и местных бюджетов;
— комплексный характер налога при наличии четкого его администрирования позволяет охватить налогообложением незавершенные строительством объекты и другие основания, связанные с функционированием недвижимости (сдача в аренду, продажа);
— администрирование налога предполагает тесное взаимодействие налоговых органов с другими государственными структурами, сопровождающими операции с недвижимостью и землей, что существенно повысит уровень контроля за данными объектами.
Вместе с тем надо признать, что введение налога на недвижимость ввиду нерешенности ряда важнейших вопросов будет трудным и длительным процессом. В этой связи следует отметить, что и сейчас некоторые ведомства (как когда-то Роснедвижимость) стоят на позиции невозможности перехода на данный налог до завершения процесса формирования государственного кадастра недвижимости и определения налоговой базы — кадастровой (рыночной) стоимости объектов. Одним из таких основополагающих вопросов является понимание для целей налогообложения самого понятия недвижимости.
Успешное функционирование любого налога, в том числе и вновь вводимого, определяется наличием четкого понятийного аппарата, терминов и однозначностью трактовки содержания его элементов. К сожалению, до сих пор при рассмотрении вопросов, связанных с недвижимым имуществом,
Налог на недвижимость и его отличия от других форм налогообложения имущества
Критерий сравнения (характеристика) Налог на недвижимость Налоги на имущество в РФ
1. Плательщики Физические и юридические лица — собственники недвижимости Физические и юридические лица — собственники имущества
2. Объект налога Недвижимое имущество: земля и расположенная на ней недвижимость Движимое и недвижимое имущество (кроме земли)
3. Налоговая база Рыночная (кадастровая) стоимость земли и недвижимого имущества Для организаций — среднегодовая стоимость (балансовая оценка). Для физических лиц — инвентаризационная стоимость строений и мощность транспортного средства
4. Принципы льготирования Приоритетные виды деятельности, поврежденное имущество и земли Для организаций — экономические. Для физических лиц — социальные критерии, заслуги перед государством
5. Обязанность расчета налога Организации — самостоятельно, по данным налогового органа. Физические лица — налоговыми органами Организации — самостоятельно по данным бухгалтерского учета. Физические лица — налоговые органы
6. Распределение по бюджетам Региональный налог с фиксированной долей в местном бюджете Для организаций — 100 % в региональный бюджет. Для физических лиц — 100 % в местный бюджет
7. Источник уплаты Расходы организаций, принимаемые к вычету при расчете налога на прибыль. Коммерческая недвижимость — доход (прибыль). Физические лица (организации) Для организации — финансовый результат, до уплаты налога на прибыль. Для физических лиц — доходы
используется противоречивые, неоднозначные по смыслу термины. В определенной степени ситуация объясняется и одновременно усугубляется тем, что в настоящее время налога на недвижимость как отдельного самостоятельного налога в налоговой системе РФ нет, не считая продолжающегося с ним эксперимента в городах Великом Новгороде и Твери. Вместе с тем задолго до принятия решения о его введении некоторые авторы рассматривали земельный налог и налоги на имущество именно как налоги на недвижимость. Кроме того, еще большая путаница возникает при переводе иностранной литературы о налогах на русский язык, в процессе которого происходит произвольная замена терминов.
Налог на недвижимость, исходя из его названия, предполагает, что в качестве объекта налогообложения выступает сложный по составу земельно-имущественный комплекс, а не земельный участок или имущество в отдельности, как у земельного и имущественных налогов организаций и физических лиц. Следует обратить внимание, что налог на недвижимость имеет принципиальное отличие и от налога на собственность, достаточно широко практикуемого в зарубежных странах. Очевидно, что в состав собственности как объекта налога входят не только недвижимые, но и движимые вещи, такие как автомобили, акции, денежные средства на банковских счетах, мебель, компьютеры, холодильники и т. д. Как правило, под этим налогом скрывается налог на совокупное движимое и недвижимое имущество. Но есть страны, где под налогом на собственность понимается как раз только налог на недвижимость.
В современной экономике суть понятия «недвижимость» зависит от конкретной ситуации, применительно к которой происходит употребление данного термина. В России понятие «недвижимость» раскрыто в ч. 1 Гражданского кодекса РФ (ГК РФ). В статье 130 ГК РФ сказано, что к недвижимым вещам (недвижимое имущество, недвижимость) относятся земельные участки, участки недр и все, что прочно связано с землей, т. е. объекты, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно, в том числе здания, сооружения, объекты незавершенного строительства.
К недвижимым вещам относятся также подлежащие государственной регистрации воздушные и морские суда, суда внутреннего плавания, космические объекты. Законом к недвижимым вещам может быть отнесено и иное имущество.
Следует обратить внимание, что законодатель отнес к недвижимости явно движимые вещи и
позволил отнести к ней иное имущество. Словом, отсутствие четкости определения понятия и его собирательный характер (в силу незавершенности перечня объектов) дают возможности для разного рода толкований. В свою очередь это порождает трудности для юристов, налоговых органов и оценщиков при анализе правовых критериев сделок с недвижимостью, вовлечении ее в налоговые отношения. Неточное определение стирает физические критерии различия движимого и недвижимого имущества.
Обратимся к трактовке понятия «недвижимость» в Федеральном законе от 21.07.1997 № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (далее — Закон № 122-ФЗ). В статье 1 Закона № 122-ФЗ говорится, что недвижимое имущество (недвижимость) — это земельные участки, участки недр и все объекты, которые связаны с землей так, что их перемещение без несоразмерного ущерба их назначению невозможно, в том числе здания, сооружения, жилые и нежилые помещения, предприятия как имущественные комплексы.
Отметим, что в данном случае более широкая трактовка понятия «недвижимость» в Законе № 122-ФЗ не влечет противоречий с ГК РФ, так как жилые и нежилые помещения, кондоминиумы и предприятия признаются недвижимым имуществом.
Несмотря на многочисленные попытки законодателей более четко и конкретно определить границы и содержание понятия «недвижимость» х, в действующем Федеральном законе от 28.07.2004 92-ФЗ «О продолжении эксперимента по налогообложению недвижимости в городах Великом Новгороде и Твери и внесении изменений в Федеральный закон «О проведении эксперимента по налогообложению недвижимости в городах Великом Новгороде и Твери» перечень объектов налога является открытым — это земельные участки (в том
1 Федеральный закон от 28.07.2004 № 92-ФЗ «О продолжении эксперимента по налогообложению недвижимости в городах Великом Новгороде и Твери и внесении изменений в Федеральный закон «О проведении эксперимента по налогообложению недвижимости в городах Великом Новгороде и Твери»); постановление Государственной Думы РФ от 09.07.2004 № 836-ГУ ГД «О повторном рассмотрении Федерального закона «О проведении эксперимента по налогообложению недвижимости в городах Великом Новгороде и Твери в 2004 году» (проект № 390932-3)»; решение Комитета по бюджету и налогам от 18.03.2004 «По проекту Федерального закона № 3909323 «О внесении изменений в статью 1 Федерального закона «О проведении эксперимента по налогообложению недвижимости в городах Великом Новгороде и Твери» и др.
числе земельные участки лесного фонда), здания, сооружения и иное недвижимое имущество.
Подобный подход к трактовке недвижимости содержит определенный негативный момент. Это связано с тем, что под фразу «иное недвижимое имущество» согласно ст. 132 ГК РФ подпадает предприятие как имущественный комплекс, признаваемый недвижимостью и используемый для осуществления предпринимательской деятельности. В свою очередь в состав предприятия как имущественного комплекса входят все виды имущества, как движимого, так и недвижимого. Тогда как, основываясь на заложенном в налоге на недвижимость экономическом смысле, он не распространяется на какое-либо движимое имущество, даже если оно входит составной частью в комплексный объект недвижимости, в данном случае — предприятие.
Следовательно, вполне оправданным будет заключение, согласно которому оставлять перечень объектов налога на недвижимость открытым неправомерно, иначе не исключена ситуация, когда под налогообложение недвижимости подпадет и движимое имущество. Кроме того, открытый перечень объектов налога, по мнению автора, противоречит правовым позициям, изложенным в решениях Конституционного Суда РФ, в которых указывается на обязательность четкого и однозначного определения объекта каждого из налогов.
Не следует игнорировать и коррупционную составляющую при такой трактовке объектов налога. Поэтому в формулировке объектов фраза «иное недвижимое имущество» неприемлема.
Более того, наличие подобного факта противоречит одному из классических принципов налогообложения, закрепленного в НК РФ, — определенности, согласно которому налогоплательщик должен знать, какой налог он будет платить в бюджет и с какого объекта. Соблюдение этого принципа создает условия для сокращения числа спорных вопросов между налогоплательщиками и налоговыми органами, оценщиками и органами власти на местах.
В целях устранения возможных неточностей и произвольных толкований представляется целесообразным выделить основной признак недвижимости — невозможность передвижения объекта без применения к нему значительной силы механических устройств. Другими словами, когда привязанность объекта к земельному участку не позволяет переместить объект с земельного участка без его разрушения или изменения его назначения, целостного состояния.
Поэтому объект налога на недвижимость логично формировать как единый имущественный комплекс на основе прав на земельный участок с расположенными и вновь возводимыми на нем объектами. Это позволит состыковать уже имеющиеся нормативные документы с Федеральным законом от 01.03.2008 N° 221 -ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» и утвержденным 08.11.2010 Минэкономразвития России Федеральным стандартом оценки кадастровой стоимости объектов недвижимости для целей введения и расчета налога на недвижимо сть.
Это только один вопрос из перечня основных вопросов налогообложения недвижимости, предполагающий небыстрое решение на законодательном уровне. Среди прочих: обоснование дифференциации элементов налога для организаций и физических лиц, критериев отнесения объектов недвижимости к незавершенному капитальному строительству, определение схемы обложения жилого недвижимого имущества, если в собственности более одного объекта, установление налоговых вычетов для малоимущих слоев населения и др.
Очевидно, что для решения всех этих вопросов потребуется значительное время. Поэтому оптимальным вариантом перехода к новой системе имущественного налогообложения представляется последовательное реформирование входящих в нее налогов. С учетом поставленной задачи децентрализации полномочий между уровнями публичной власти в пользу субъектов РФ и муниципальных образований следует обратить внимание прежде всего на совершенствование земельного налога.
Налоговые новации последних лет свидетельствуют о том, что преобразования только внутри самой налоговой системы не приносят ожидаемых результатов. Принципиально новые условия и задачи требуют комплексного использования и взаимодействия всех рычагов управления в руках государства. Применительно к налогам это означает, что любое их реформирование должно сопровождаться соответствующими изменениями сферы их обитания, отношений, которые они и призваны обслуживать и регулировать.
С этой точки зрения представляется целесообразным резко увеличить выделение земель под индивидуальное жилищное строительство, доля которых в земельном фонде России крайне незначительна. В настоящее время, по данным Росстата, она не превышает 2 % земельного фонда страны, а доля земли под застройкой в населенных пунктах — 17,7 %. В
центральных регионах, а также вокруг крупных городов данный показатель в 2—4 раза выше, однако количество таких мест относительно незначительно и с учетом уровня поставленной задачи развития рынка земли и повышения ее капитализации эту долю нельзя признать достаточной. Кроме того, следует иметь в виду, что вклад этих областей в общий сбор зерна в России весьма незначителен. Например, на Московскую и Ленинградскую области приходится всего по 0,3 % урожая зерновых в стране.
Увеличение земельных угодий, выделяемых под жилищное строительство, позволит существенно расширить предложения по продаже земли, уменьшить порой очень высокие цены на нее в этих регионах. Последующая застройка проданных участков активизирует производство строительных материалов и увеличит количество рабочих мест.
В конечном итоге местные бюджеты получат рост поступлений земельного налога, налога на имущество граждан и опосредованно налога на доходы физических лиц. Увеличится также сумма различных сборов, остающихся в местных бюджетах, связанных с оформлением операций с землей и недвижимостью, федеральный и региональные бюджеты получат возможность сократить объемы трансфертов, передаваемых в местные бюджеты. Во многом ликвидируются и коррупционные основания при операциях с землей и недвижимостью. Однако такие результаты могут быть достигнуты только при условии изменения среды обитания системы налогообложения на данном уровне, а именно отмены деления земельных угодий на сельскохозяйственные земли, земли поселений, промышленности, обороны, лесного фонда, особо охраняемых территорий и т. д.
В настоящее время перевод земель из одной категории в другую, особенно земель сельскохозяйственного назначения под жилищное строительство, крайне затруднен. Об этом свидетельствует тот факт, что с 2000 по 2010 г. практически не наблюдается уменьшения площади сельскохозяйственных угодий в общем земельном фонде страны. Этот показатель остается на уровне 13—15 %.
Также отмечается коррупцеемкость операций по переводу из одной категории в другую. По сообщениям печати, в Московской области перевод одной сотки земли из сельскохозяйственной категории в категорию индивидуального жилищного строительства стоит от 1 000 до 10 000 долл. США.
На первом этапе можно ограничиться уменьшением земельных площадей сельскохозяйственного назначения вокруг городов с миллионным населе-
нием и крупных поселений, находящихся в центрах социальной и транспортной инфраструктуры.
Реализация этого комплекса мер позволит в достаточно короткий срок поднять долю налогов и сборов на землю, недвижимость и операций с ними до 25—30 %, создаст реальный задел для введения налога на недвижимость и сделает местные бюджеты действительно самостоятельными, опирающимися на собственную экономическую базу и собственный налоговый потенциал.
Список литературы
1. Березин М. Ю. Новый налог на недвижимость в российской налоговой системе // Финансы. 2011. № 4.
2. Бюджетное послание Президента России о бюджетной политике в 2012—2014 годах. URL: http://xn—d1abbgf6aiiy. xn—p1ai/acts/11779.
3. Власенкова Е. А. Имущественные налоги как источники доходов бюджетов субфедерального уровня: проблемы и перспективы // Финансы и кредит. 2011. № 6.
4. Горский И. В. Налог на недвижимость: за и против // Финансы. 2012. № 2.
5. Гражданский кодекс РФ (часть первая): Федеральный закон от 30.11.1994 № 51-ФЗ.
6. Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года: распоряжение Правительства РФ от 17.11.2008 № 1662-р.
7. Куршюк Ю. Е. Влияние налоговой базы земельного налога на возможность его исчисления и уплаты: правовые аспекты // Финансовое право.
2009. № 12.
8. О государственном кадастре недвижимости: Федеральный закон от 01.03.2008 № 221-ФЗ.
9. О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним: Федеральный закон от 21.07.1997 № 122-ФЗ.
10. О продолжении эксперимента по налогообложению недвижимости в городах Великом Новгороде и Твери и внесении изменений в Федеральный закон «О проведении эксперимента по налогообложению недвижимости в городах Великом Новгороде и Твери»: Федеральный закон от 28.07.2004 № 92-ФЗ.
11. Российский статистический ежегодник
2010. М.: Росстат, 2010.
12. ШмелевЮ. Д., Маргулис Р. Л. О новой концепции налога на недвижимость физических лиц и механизма ее реализации // Финансы. 2012. № 1.
