CC BY
21
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ А,
Актуальные проблемы гражданского права ^^
К ВОПРОСУ О ВВЕДЕНИИ В РОССИИ
НАЛОГА НА НЕДВИЖИМОСТЬ: ПРОГНОЗ ПОСЛЕДСТВИЙ НА ОСНОВЕ ЗАРУБЕЖНОГО ОПЫТА
М.С. ЖЕВЛАКОВИЧ,
консультант отдела правового обеспечения Правового управления Управления делами Президента РФ, старший преподаватель кафедры международного права и прав человека Московского университета МВД России, кандидат юридических наук Научная специальность: 12.00.03 — гражданское право; предпринимательское право;
семейное право; международное частное право E-mail: [email protected]
Аннотация. Исследуются возможные последствия введения в России местного налога на недвижимость для физических лиц, анализируется опыт применения налога на недвижимое имущество государств — членов Европейского союза, для которых этот налог является традиционным.
Ключевые слова: земельный налог, местный налог на недвижимость, недвижимое имущество, законодательство государств — членов Европейского союза.
TO THE QUESTION ABOUT INTRODUCTION OF PROPERTY TAX IN RUSSIA: PROGNOSIS OF CONSEQUENCES ON THE BASIS OF FOREIGN EXPERIENCE
M.S. ZHEVLAKOVICH,
the adviser of department of legal maintenance of Legal department of Administrative Department of the President of the Russian Federation, the senior teacher of chair of international law and human rights of the Moscow university of the Ministry of Internal Affairs of Russia, the candidate of jurisprudence
Annotation. In the article the possible consequences of introduction in Russian Federation of community charge on the real estate for physical persons are investigated, and also experience of application of tax on real estate of states-members of the European union for that the indicated tax is traditional is analysed. Keywords: land tax, community charge on the real estate, real estate, EU legislation.
В соответствии со ст. 57 Конституции РФ каждый обязан платить законно установленные налоги и сборы. Установить налог можно только путем прямого перечисления в законе существенных элементов налогового обязательства, в том числе объект налогообложения, налоговую базу, порядок исчисления и уплаты налога (определение Конституционного Суда РФ от 25 января 2005 г. № 32-О). Согласно п. 1 ст. 38 НК объектом налогообложения является реализация товаров (работ, услуг), имущество, прибыль, доход, расход или иное обстоятельство, имеющее стоимостную, количественную или физическую характеристику, с наличием которого законодательство о налогах и сборах связывает возникновение у налогоплательщика обязанности по уплате налога.
В рамках стратегии государства по снижению бюджетного дефицита, разработано предложение о введении местного налога на недвижимость в виде законопроекта № 51763-4 «О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации» (далее — проект), внесенного в Государственную Думу Федерального Собрания РФ 10 июня 2004 г. Согласно проекту плательщиками налога на недвижимость являются физические лица и организации, обладающие недвижимым имуществом на праве собственности. Налог на недвижимость будет являться местным налогом и будет введен представительными органами местного самоуправления и на основании законов субъектов Федерации.
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы гражданского права
Объектами налогообложения будут являться земельные участки (в том числе земельные участки лесного фонда), здания, сооружения и иное недвижимое имущество.
На основании ст. 2 Федерального закона «О проведении эксперимента по налогообложению недвижимости в городах Великом Новгороде и Твери» с момента введения налога на недвижимость юридические и физические лица, являющиеся плательщиками налога на недвижимость, освобождаются поэтапно от уплаты налога на имущество предприятий, налога на имущество физических лиц, за исключением налога на транспортные средства, предусмотренного Законом Российской Федерации «О налогах на имущество физических лиц», и земельного налога в г. Великом Новгороде и г. Твери.
В соответствии со ст. 10 Федерального закона «О проведении эксперимента по налогообложению недвижимости в городах Великом Новгороде и Твери» ставки налога на недвижимость устанавливаются представительными органами местного самоуправления в следующих пределах:
♦ по индивидуальным жилым домам, квартирам, жилым помещениям, дачам — не более 0,5% оценки рыночной стоимости;
♦ по гаражам на одно-два машиноместа — не более 1%;
♦ по объектам недвижимого имущества, используемым для целей промышленного производства, — не более 2%;
♦ по иным объектам — не более 5% оценки их рыночной стоимости.
В целях установления общих принципов проведения кадастровой оценки объектов недвижимости и требований к оценщикам, привлекаемым к такой государственной оценке, а также для определения порядка утверждения результатов кадастровой оценки и досудебного урегулирования споров о результатах проведения оценки принят Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации».
В соответствии с письмом Минфина России от 2 сентября 2011 г. № 03-05-06-02/95 на основании Плана реализации мероприятий, обеспечивающих введение на территории России местного налога
на недвижимость, Минфином России совместно с Минэкономразвития России проводится работа по подготовке проекта поправок Правительства РФ в проект, направленная на определение налоговой базы, эффективной налоговой ставки и налоговых льгот, применяемых при исчислении налога на недвижимость.
Согласно Основным направлениям налоговой политики РФ на 2012 г. и на плановый период 2013 и 2014 гг. соответствующая глава НК будет подготовлена ко второму чтению в Государственной Думе после завершения подготовительных мероприятий ориентировочно к концу 2012 г.
В настоящий момент в России существует три имущественных налога:
1) налог на имущество организаций (гл. 30 НК). Плательщики — организации, имеющие на балансе движимое и недвижимое имущество, учитываемое в составе основных средств. Налоговая база — среднегодовая стоимость основных средств, учитываемых по остаточной стоимости. Ставки налога устанавливаются законами субъектов Федерации, но не могут превышать максимальной ставки в 2,2%, установленной НК. Получатель — региональные бюджеты;
2) земельный налог (гл. 31 НК). Плательщики — организации и физические лица, владельцы земельных участков. Налоговая база — равна кадастровой стоимости участков, определяемой в соответствии с ЗК. Ставки налога устанавливаются нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований. Налог уплачивается по ставкам не выше 0,3% в отношении сельскохозяйственных земель, площадей, занятых жилыми строениями, а также дачных участков. В отношении остальных земельных участков налоговая ставка не может превышать 1,5%. Получатель — муниципальные бюджеты;
3) налог на имущество физических лиц (ст. 15 НК, Закон РФ «О налогах на имущество физических лиц»). Плательщик — физическое лицо, имеющее в собственности жилой дом, квартиру, комнату, дачу, гараж или иное строение, помещение и сооружение. Налоговая база — инвентаризационная стоимость объектов. Ставки дифференцированы и устанавливаются в зависимости от суммарной инвентаризационной стоимости и
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы гражданского права
типа использования объекта налогообложения. Максимальная ставка — 2%. Получатель — муниципальные бюджеты.
Новый налог на недвижимость заменит имущественные налоги, изменив порядок расчета, ставки для увеличения налоговой нагрузки и пополнения бюджета. Основным отличием нового налога от действующих выступает размер налоговой базы налог на недвижимость будет взиматься с оценочной стоимости объектов налогообложения, в десятки раз превышающей прежнюю кадастровую или инвентаризационную оценку. Процедура и методика оценки стоимости объектов недвижимого имущества не разработаны, а государственный орган, который будет ее осуществлять, не определен. Оценка стоимости недвижимости будет проводиться для земли и зданий раздельно, а не по концепции единого объекта, поскольку в кадастре единые объекты до сих пор не сформированы.
Планируется, что налог будет взиматься по ставкам от 0,1 до 1% от базы. Первоначально ставка нового налога составит лишь 0,01% кадастровой стоимости недвижимости, но после президентских выборов в марте 2012 г. ставка будет поднята как минимум до 0,1%1. Чтобы не допустить социального взрыва, при введении нового налога планируется применение налогового вычета к одному объекту недвижимости, находящемуся в собственности гражданина. Механизм вычета точно не определен, но, вероятно, это будет натуральный вычет, т.е. определенная площадь квартиры, дома или земельного участка не будет облагаться налогом2. Предоставление льгот владельцам двух жилых объектов и более так же, как и владельцам коммерческой недвижимости, не предусмотрено3.
Налоговым периодом является календарный год. Вычислением налога будут заниматься налоговые органы. Участие налогоплательщика заключается в обязанности в течение двух месяцев со дня получения уведомления уплатить исчисленную сумму в бюджет. На начало каждого налогового периода рыночная стоимость имущества будет пересчитываться.
Введение налога на недвижимость откладывается в течение восьми лет. Очевидно, что существуют следующие обстоятельства, препятствующие его принятию:
♦ увеличение налоговой нагрузки на собственников квартир и их неспособность уплачивать налог на недвижимость;
♦ отсутствие ограничительных механизмов, препятствующих резкому повышению налоговой нагрузки на налогоплательщиков, в связи с возможным значительным увеличением кадастровой стоимости в результате очередной переоценки недвижимости;
♦ несправедливое распределение налоговой нагрузки;
♦ повышенная степень риска сговора налогоплательщика и независимого оценщика в отношении результатов оценки;
♦ спекулятивность рынка недвижимости, неоправданно высокие рыночные цены на объекты недвижимости (особенно в Москве);
♦ умышленное занижение цен на недвижимость в договорах купли-продажи;
♦ неурегулированность досудебного оспаривания (обжалования) результатов кадастровой оценки недвижимости, принимаемой за основу при исчислении налога;
♦ не определен получатель налогового платежа;
♦ наличие в системе ЕГРП недостоверных данных об объектах недвижимости и связанных с ними вещных правах на недвижимость;
♦ неопределенность процедуры ежегодной переоценки недвижимости;
1 Минэкономразвития России подготовило примерные расчеты нового налога на квартиры, но без учета стоимости земельного участка под домом. Нагрузка рассчитана от ставки налога в 0,1% с рыночной стоимости недвижимости. Собственник 3-комнатной квартиры площадью 75 кв. м в Москве заплатит в среднем 2437 руб. в год (без вычета 9139 руб.), в Санкт-Петербурге — 1696 руб. (6359 руб.), в Новосибирске — 953 руб. (3574 руб.), в среднем по России — 851 руб. (3193 руб.). Собственники нескольких объектов жилой недвижимости, а также дорогого элитного жилья будут платить больше. В Москве налог на вторую и последующие квартиры экономкласса может составить не менее 40 тыс. руб. в год, в регионах — от 10 тыс. руб. Налог на элитное жилье будет в разы выше.
2 Для тех категорий граждан, которые сегодня не уплачивают налог на имущество физических лиц (инвалиды, участники ВОВ, пенсионеры и др.), вычет может быть установлен в размере 50—55 кв. м жилья и 1000—1500 кв.м земельных участков. Для остальных граждан будет предусмотрен налоговый вычет, который должен быть не меньше норм предоставления жилья, например по договорам социального найма (18—20 кв. м). Для индивидуальных жилых домов размер налогового вычета может быть установлен в большем размере, также обсуждается возможность установления вычета для земельных участков в размере 600 кв.м.
3 Отсюда распространенное название единого налога на недвижимость — «налог на вторую квартиру».
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы гражданского права
♦ невозможность получения и обработки полного объема информации, необходимой для исчисления налога на недвижимость;
♦ отсутствие специалистов-оценщиков необходимой квалификации;
♦ неопределенность процедуры оценки недвижимости и определения налоговой ставки;
♦ незавершенность формирования государственного кадастра недвижимости;
♦ отсутствие механизма взаимодействия налогоплательщика с территориальными органами Росреестра.
Однако авторы законодательной инициативы настроены оптимистично и даже формулируют положительные последствия, ожидаемые в результате введения единого налога на недвижимость, а именно:
♦ сокращение количества имущественных налогов, упрощение процедуры их исчисления, улучшение администрирования и сокращение расходов на него;
♦ увеличение наполняемости местных бюджетов, прозрачность расходования средств от налоговых поступлений;
♦ равномерность распределения налогового бремени среди населения;
♦ сокращение спроса на недвижимость и снижение цен на жилье.
Отдельным аргументом в пользу введения налога на недвижимость называется зарубежный опыт, однако законодатель забывает о социальных преференциях, установленных для налогоплательщиков в этих государствах, не говоря об уровне жизни в большинстве стран, которые ставятся в пример. Во всем мире налог на недвижимость, как правило, относится к местным налогам, приносящим основной доход местным бюджетам. Местные органы власти вправе изменять параметры ряда элементов налога на недвижимость, а также инициировать проведение переоценки объектов недвижимости с целью приведения кадастровой стоимости (основы при исчислении налоговой базы налога на недвижимость) в соответствие с рыночными стоимостными показателями, сложившимися на дату переоценки в условиях свободно функционирующего национального рынка недвижимости.
В большинстве европейских стран поступления от налога на недвижимость составляют 1—
3% общих налоговых поступлений в бюджет на всех уровнях власти. В ряде государств значение налога на недвижимое имущество снизилось (Великобритания), в других, напротив, возросло (Португалия, Испания) ввиду существенного изменения налогового законодательства.
Крупные реформы налоговых систем прошли в Германии, Франции и других государствах — членах Европейского союза. Государства стремятся направить частные инвестиции в жилищное строительство и модернизацию, перенеся акцент на фиксированные налоги, в том числе на налог на недвижимость.
Как свидетельствует мировая практика, налог на недвижимость выступает основой финансово-экономической автономии местных органов (поземельный налог в Германии; земельный налог со строений и налог на жилище во Франции; налог на недвижимое имущество и налог на приращение стоимости земельных участков в городах — в Испании). Базой налогообложения в большинстве государств является оценочная стоимость имущества, а объектами — земля, здания, строения и другие виды недвижимости. Обложение и изъятие налога происходят в соответствии с нормами местного законодательства: ставки налога устанавливаются как в процентном отношении от стоимости имущества, так и в виде твердой суммы с единицы стоимости имущества.
При оценке стоимости облагаемого налогом недвижимого имущества используются два исторически сложившихся способа: 1) оценка на основе годовой арендной платы (Франция, Великобритания, Бельгия) и 2) на основе предполагаемой продажной цены, определяемой в зависимости от установленной системы оценки как по рыночной, так и по оценочной стоимости объекта (страны Северной Европы). В некоторых случаях налоговая база может составлять часть рыночной (арендной) стоимости недвижимого имущества4.
В европейских странах недвижимое имущество является объектом обложения не только налогом на недвижимость, но и другими налогами (на состояние, на операции с капиталом и др.). Причем
4 Так, в Швеции налоговая база равна 3/4 рыночной стоимости, во Франции — 50% кадастровой арендной стоимости по земельному налогу со строений и 80% кадастровой стоимости по земельному налогу на незастроенные участки.
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы гражданского права
если налог на состояние действует лишь в отдельных государствах, то налоги, связанные с переходом права собственности, существуют в большинстве стран. Как правило, наследство и дарение также подлежат налогообложению. В некоторых странах Европы недвижимость входит в состав облагаемой базы налогов, не связанных с имуществом (например, профессионального налога — во Франции, промыслового — в Германии).
Распределение имущественных налогов по уровню полномочий в разных странах происходит неодинаково: либо они полностью (Германия, Италия, Польша, Словакия) или частично (Австрия, Бельгия, Великобритания, Дания, Испания, Франция, Чехия) относятся к местным налогам; либо они являются общенациональными (Греция, Швеция).
Обычно недвижимость облагается единым налогом вне зависимости от объекта (земля, здания, строения, жилые или нежилые помещения). Однако в некоторых странах действуют и самостоятельные налоги. Так, в Великобритании существует налоги на производственную и на жилую недвижимость. В Испании недвижимое имущество облагается местным налогом со стоимости имущества, а также общегосударственным налогом с предполагаемого дохода от владения недвижимостью (общегосударственный налог с предполагаемого дохода от владения недвижимостью распространяется только на физических лиц). В Дании действуют два самостоятельных налога на недвижимость, во Франции — четыре.
Налогоплательщиками в большинстве случаев выступают собственники недвижимости, и лишь в немногих странах (Франция, Великобритания, Швеция, Нидерланды, Польша) к ним относятся арендаторы и пользователи имущества. Объектами налогообложения выступают земля и то, что прочно связано с нею, однако объектный состав различается по отдельным странам, а иногда и по регионам одной и той же страны.
Налоговые ставки устанавливаются на общегосударственном, региональном и местном уровнях. Последний вариант наиболее распространен. В зависимости от способа определения различают фиксированные (процент от налоговой базы не зависит от формирования бюджета — Великобритания, Швеция) и переменные, бюджетные (ставка
налога исходит из предполагаемых бюджетных расходов и величины налоговой базы — Австрия, Нидерланды, Франция) ставки. Все чаще местные органы власти учитывают платежеспособность налогоплательщика и устанавливают прогрессивные ставки налога вместо пропорциональной, а также назначают налоговые льготы.
Ставки налога на наследство и дарение зависят от размера наследуемого имущества и от степени родства с наследодателем.
В отдельных странах введен налог на состояние (налог на чистую стоимость богатства), плательщиками которого являются либо только физические лица (Испания, Люксембург), либо физические и юридические лица (Норвегия, Франция, Швеция, Швейцария). Объектом может быть любое имущество, находящееся в стране или за рубежом. Налоговой базой налога на недвижимость является рыночная или кадастровая стоимость объекта, а налога на состояние — чистая стоимость имущества.
Выделяют следующие три типа организации земельно-имущественных отношений в Европе:
1) использование арендных методов, муниципальная собственность на землю (Финляндия, Швейцария);
2) использование гибких инструментов регулирования объектов недвижимости в условиях свободного рынка городских земель (Испания, Португалия, Греция);
3) смешанный тип организации управления недвижимостью комбинирует элементы первых двух типов (Германия, Великобритания, Италия)5.
В государствах — членах Европейского союза вопросы землепользования отнесены к ведению региональных и муниципальных властей. Предпочтение отдано аренде недвижимости. Государства регулярно проводят комплексную оценку муниципального недвижимого имущества, в том числе земель. Земельные платежи и налоги на недвижимость основаны на фактической рыночной стоимости объектов недвижимости.
В отличие от Европы земля в России находится преимущественно в государственной собственности. Процесс передачи объектов недвижимости из
5 Ходов Л.Г. Налоги на недвижимость: зарубежный опыт, российские проблемы // Жилищное право. 2009. № 2.
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы гражданского права
федеральной в муниципальную только начался. По мнению аналитиков, новый налог на недвижимость в России окажет огромное влияние на рынок недвижимости: сократится инвестиционный спрос на жилье, увеличится объем рынка вторичного жилья, снизится спрос на первичное, качественное жилье, увеличится объем продаж незастроенных земельных участков.
В соответствии с бюджетным посланием Президента РФ Федеральному Собранию РФ в 2011 г. «О бюджетной политике в 2012—2014 годах» введение местного налога на недвижимость должно быть обеспечено до конца 2012 г. После завершения кадастровой оценки объектов капитального строительства налог планируется вводить по мере готовности тех субъектов Федерации, где такая оценка была проведена6.
Однако Минфин России не видит возможности для введения единого налога на недвижимость по ее рыночной стоимости в 2012 г. даже в этих отдельных регионах, поскольку для этого региональные и местные органы власти должны принять нормативные акты, регулирующие параметры и механизмы сбора этого налога на своих территориях до 1 декабря 2011 г. Принять такие законы можно в случае, если соответствующая глава в НК будет введена в действие в сентябре 2011 г., что нереализуемо.
В России единый налог на недвижимость планируется ввести с 2013 г.: мобилизованы ресурсы по систематизации кадастрового учета земельных участков и объектов недвижимости7; ведутся масштабные работы по формированию единого федерального информационного ресурса по кадастровой оценке земельных участков и объектов не-
движимости (для контроля над администрированием налога на недвижимость одновременно со стороны федеральных, региональных и муниципальных властей).
Грядущие изменения представляются противоречивыми. Последствия введения местного налога на недвижимое имущество без каких-либо перемен в социальной и экономической политике государства обещают быть неоднозначными для большинства граждан нашей страны. Для основной массы населения такой налог окажется неподъемен, и его введение может вызвать социальный взрыв. Кроме социальных последствий, введение налога грозит серьезным кризисом на рынке недвижимости и существенным снижением цен на недвижимость. Тем не менее введение налога на недвижимость в России ожидается в конце 2013 г., когда и станет понятно, были ли восприняты и учтены законодателями уроки мирового опыта налогообложения недвижимого имущества или нет.
6 Это Республики Башкортостан и Татарстан, Краснодарский и Красноярский края, Иркутская, Калининградская, Калужская, Кемеровская, Нижегородская, Ростовская, Самарская и Тверская области. Согласно государственному контракту работа над оценкой этих 12 субъектов Федерации завершилась 30 июня 2011 г. По прогнозам Торгово-промышленной палаты РФ, кадастровая оценка недвижимости в этих регионах будет завершена к ноябрю 2011 г., когда все собранные сведения будут внесены в единый государственный кадастр недвижимости.
7 Минэкономразвития России издало приказ от 4 апреля 2011 г. № 144 «Об утверждении Порядка кадастрового деления территории Российской Федерации и Порядка присвоения объектам недвижимости кадастровых номеров», согласно которому территория России делится на кадастровые округа, кадастровые районы и кадастровые кварталы. Каждому кадастровому кварталу присваивается уникальный учетный номер. Любому объекту недвижимости и земельному участку в рамках кадастровых кварталов будут присвоены уникальные номера, которые в дальнейшем изменяться не будут.
