CC BY
71
НАЛОГООБЛОЖЕНИЕ
УДК 336.226.212.1
О ПРОБЛЕМАХ И ПЕРСПЕКТИВАХ ВВЕДЕНИЯ НАЛОГА НА НЕДВИЖИМОСТЬ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
I*
Б. Х. АЛИЕВ,
доктор экономических наук, профессор, заведующий кафедрой налогов и денежного обращения E-mail: fef2004@yandex. ru Х. М. МУСАЕВА, кандидат экономических наук, профессор кафедры налогов и денежного обращения E-mail: xaibat27@rambler. ru Х. Б. АЛИЕВ, старший преподаватель кафедры налогов и денежного обращения E-mail: fef2004@yandex. ru Дагестанский государственный университет
В статье рассмотрены основные проблемы, препятствующие введению единого налога на недвижимость в РФ. Обозначены достоинства и недостатки налога на недвижимость. Выявлены резервы увеличения налоговых доходов бюджетов муниципальных образований за счет повышения эффективности администрирования имущественных налогов и улучшения механизма их взимания (по материалам Республики Дагестан). Обоснован комплекс практических рекомендаций, направленный на совершенствование механизма исчисления и взимания местного налога на недвижимость, планируемого к введению в муниципальных образованиях РФ.
* Статья публикуется по материалам журнала «Финансы и кредит». 2012. № 34 (514).
Ключевые слова: налог на недвижимость, ставки, кадастр, реестр, собственник, оценка, прогрессия, вычеты, рыночная стоимость, имущественные налоги, льготы, единый объект.
Система имущественного налогообложения в действующей налоговой системе РФ - наиболее слабо отработанная область налоговых отношений. Этим объясняется низкая фискальная и регулирующая роль имущественных налогов.
Между тем преимущество имущественных налогов заключается в высокой степени стабильности налоговой базы. Имущественные налоги не
зависят от результатов финансово-хозяйственной деятельности налогоплательщиков, что позволяет рассматривать их в качестве стабильных источников формирования доходов региональных и местных бюджетов.
Фискальная роль имущественных налогов в доходах консолидированного бюджета РФ не превышает 7 %: в 1993 г. - 5,7 %; в 2008 г. - 5,7 %; в 2009 г. - 6,8 %; в 2010 г. - 6,0 %.
Но в индустриальных странах эти цифры значительно выше.
При этом темпы роста общего объема налоговых поступлений в консолидированный бюджет в целом по РФ, а также по Республике Дагестан значительно превышают рост имущественных налогов (см. таблицу). По официальным данным Федеральной налоговой службы (ФНС России), в 2010 г. по сравнению с 2009 г. темп роста общего объема налоговых поступлений в консолидированный бюджет РФ составил 122,4 % (в Республике Дагестан - 112,3 %), тогда как имущественных налогов - только 106,8 % (в Республике Дагестан - 108,8 %).
В I квартале 2011 г. имущественных налогов в консолидированный бюджет Российской Федерации поступило 137,2 млрд руб., что на 19,4 % больше по сравнению с соответствующим периодом 2010 г.
Однако общий объем налоговых поступлений в анализируемом периоде увеличился на 34,6 %. Особенно незначительны поступления по налогу на имущество физических лиц. По официальным данным финансовых и налоговых органов РФ, в I квартале 2011 г. удельный вес данного налога в доходах консолидированного бюджета составил 0,7 %, а в налоговых доходах, мобилизованных
по Республике Дагестан в бюджетную систему России, только 0,5 % [7, 8, 9]. Социально регулирующая функция также не реализуется в практике исчисления и взимания имущественных налогов.
Несмотря на слабо выраженную тенденцию роста, уровень мобилизации имущественных налогов значительно отстает от общих налоговых поступлений. Это обусловлено:
- несовершенством механизма их взимания;
- неэффективностью практики администрирования имущественных налогов.
Налоговым законодательством РФ предусмотрено три имущественных налога на движимое и недвижимое имущество (за исключением обложения транспортных средств).
1. Налог на имущество организаций (действующий механизм исчисления и взимания регулируется гл. 30 Налогового кодекса РФ), уплачиваемый организациями, имеющими на балансе движимое и недвижимое имущество, учитываемое в составе основных средств. Налоговой базой выступает среднегодовая стоимость основных средств, учитываемых по остаточной стоимости. Максимальная ставка в 2,2 % установлена Налоговым кодексом РФ. Средства от налога на имущество организаций поступают в региональные бюджеты.
2. Земельный налог (гл. 31 Налогового кодекса РФ), уплачиваемый организациями и физическими лицами, владельцами земельных участков. Налоговая база равна кадастровой стоимости участков, определяемой в соответствии с Земельным кодексом РФ. Налог уплачивается по ставкам не выше 0,3 % в отношении:
- сельскохозяйственных земель;
Сравнительная характеристика изменений общего объема налоговых поступлений и имущественных налогов, мобилизованных в консолидированный бюджет, в целом по РФ и по Республике Дагестан за 2008-2010 гг., млрд руб.
Субъект Федерации 2008 2009 2010 Темп роста, %
2009 к 2008 2010 к 2008 2010 к 2009
Налоговые поступления, всего
Российская Федерация 7 948,9 6 288,34 7 695,81 79,8 96,8 122,4
Республика Дагестан 17,99 16,01 17,89 90,0 99,4 112,3
Имущественные налоги
Российская Федерация 453,09 432,32 461,73 95,4 101,9 106,8
Республика Дагестан 1,85 1,81 1,97 0,97 106,4 108,8
- земель, занятых жилыми строениями;
- дачных участков.
В отношении остальных земельных участков налоговая ставка не может превышать 1,5 %. Налог зачисляется в бюджеты муниципальных образований.
3. Налог на имущество физических лиц, установленный ст. 15 Налогового кодекса РФ и Законом РФ от 09.12.1991 № 2003-1 «О налогах на имущество физических лиц», уплачивается физическими лицами, имеющими в собственности: жилой дом; квартиру; комнату; дачу; гараж; иное строение, помещение и сооружение.
Исчисляется этот налог с инвентаризационной стоимости объектов. Ставки дифференцированы и устанавливаются в зависимости от суммарной инвентаризационной стоимости и типа использования объекта налогообложения. Максимальная ставка налога на имущество физических лиц - 2 %.
Первоначально законодателем предусматривалась замена трех налогов (на имущество организаций, земельного налога и налога на имущество физических лиц) единым налогом на недвижимость. В 2004 г. в Государственную Думу РФ был внесен законопроект, призванный узаконить эти изменения. Проект федерального закона № 51763-4 «О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации» был принят в первом чтении. Однако обсуждение законопроекта зашло в тупик, поскольку для его принятия требовалось немедленное решение множества проблем:
- определение объекта налогообложения и его рыночная оценка;
- введение государственного кадастра недвижимости;
- осуществление кадастрового учета недвижимого имущества и кадастровой деятельности.
В обновленном варианте предусмотрено объединение только двух налогов:
- земельный налог;
- налог на имущество физических лиц.
Несмотря на то, что налог на имущество
организаций сохраняется, жилое имущество, принадлежащее юридическим лицам, предлагается облагать налогом на недвижимость.
Главное нововведение, которое отличает новый налог на недвижимость от действующих имущественных налогов, - размер налоговой базы. В современных условиях одна из основных причин низкой фискальной роли имущественных налогов заключается в том, что налоговой базой их исчисления является кадастровая (земельный налог) или инвентаризационная стоимость (налог на имущество физических лиц), в десятки раз отличающаяся от оценки рыночной.
Новый налог на недвижимость предлагается взимать с оценочной стоимости объектов налогообложения. Оценку будет проводить государственный орган по утвержденной методике. Налог предлагается взимать по ставке 0,1 % от кадастровой стоимости имущества, которая будет приближена к рыночной (ранее планировалась дифференциация ставок в размере от 0,1 до 1,0 % в зависимости от стоимости объектов недвижимости).
По данному налогу предусмотрен налоговый период - календарный год. Считать налог для всех категорий налогоплательщиков будут налоговые органы. Налогоплательщику нет необходимости заполнять декларацию. В течение двух месяцев со дня получения уведомления следует уплатить исчисленную налоговиками сумму в бюджет.
Хотя первое думское чтение, как упоминалось, законопроект прошел, ежегодно откладывается введение единого налога на недвижимость, поскольку нерешенными остаются следующие проблемы:
- недостаточное наполнение государственного кадастра недвижимости сведениями о недвижимом имуществе [4];
- наличие в ряде случаев в системе государственного реестра недостоверных данных об объектах налогообложения;
- трудности оценки недвижимости и определения соответствующей налоговой ставки.
- переоценка недвижимости требует дополнительных финансовых и временных затрат (чтобы правильно исчислить налог на недвижимость, необходимо собрать, обработать огромные массивы информации);
- существенное увеличение налоговой нагрузки на собственников квартир. Фактическая неспособность человека уплачивать налог на не-
движимость может привести к дополнительным социальным проблемам;
- несовершенство системы кадастровой и независимой оценки недвижимого имущества, отсутствие достаточного количества высокопрофессиональных оценщиков;
- отсутствие механизмов административного процесса досудебного оспаривания результатов кадастровой оценки недвижимости, принимаемой за основу при исчислении земельного налога, а в будущем - при исчислении налога на недвижимость;
- умышленное занижение сторонами сделки в договорах купли-продажи цен на недвижимость, прежде всего в целях минимизации налога на доходы физических лиц (в случаях продажи жилья);
- отсутствие нормативно-законодательной основы регулирования методики проверки результатов оценки кадастровой стоимости объектов недвижимости, проведения работ по кадастровой оценке объектов недвижимости.
Однако все эти трудности преодолимы. Необходима последовательная и поэтапная работа по реформированию действующих имущественных налогов и подготовка к введению налога на недвижимость.
Среди положительных сторон введения налога на недвижимость следует выделить следующие:
- сократится число имущественных налогов (что согласуется с реализуемой концепцией упрощения налоговой системы, а также классическим принципом экономичности налогообложения, сформулированного А. Смитом);
- повысится эффективность налогового администрирования доходов местных бюджетов;
- увеличатся налоговые доходы и прозрачность расходов местных бюджетов;
- сократится спрос на недвижимость за счет отказа обеспеченных людей инвестировать деньги в эту отрасль, что приведет к снижению цен на жилье.
Правительство РФ планировало начать введение налога на недвижимость в некоторых регионах страны начиная с 2012 г. Для этого обсуждалась проблема создания единой информационной базы недвижимости, которая до сих пор отсутствует.
В своем выступлении на Международном налоговом конгрессе экс-председатель комитета Совета Федерации РФ по бюджету Е. Бушмин отмечал, что эксперимент с налогом на недвижимость в двух регионах - в Твери и Великом Новгороде завершился полным провалом. При этом он подчеркнул, что объединить между собой налог на землю и налог на имущество - большая проблема, так как очень часто земля находится в собственности одного, а недвижимость на этой земле - в собственности другого налогоплательщика. Сформировать единую базу по налогу на недвижимость в этом случае невозможно.
На заседании Государственного совета РФ, состоявшемся 26.12.2011, бывший министр экономического развития РФ Э. Набиуллина отмечала, что в России еще долго не будет единого налога на недвижимость.
Это общая позиция Минфина России, ФНС России и Минэкономразвития России, поскольку действующее законодательство исходит из того, что оформление собственности произведено по разным объектам. Если взять отдельно оформленные титул собственности на землю и титул собственности на здание и заставить физических лиц и организации все это переоформлять в отдельный документ, - это будет очень сложный процесс. Ведь в нашей стране действует заявительный порядок регистрации имущества.
Таким образом, по словам Э. Набиулли-ной, переходить на взимание единого налога на недвижимость необходимо постепенно, в течение нескольких лет, когда люди сами начнут регистрировать свою собственность как единый объект.
По мнению авторов, наиболее близка к истине позиция Ю. Д. Шмелева и Р. И. Маргулиса. Они считают, что обложение жилой недвижимости, принадлежащей юридическим и физическим лицам, одним налогом вызовет много трудностей при определении налоговой базы и ставки налога как такового [6].
В соответствии с действующим налоговым законодательством налог на жилое имущество с кадастровой стоимостью до 300 тыс. руб., принадлежащее физическому лицу, взимается по ставке, не превышающей 0,1 %. Такое же имущество, принадлежащее юридическому лицу, облагается
налогом по ставке 2,2 % от балансовой стоимости имущества. Если не учитывать механизма определения налоговой базы, ставки различаются в 22 раза. Таким образом, чтобы объединить в один налог жилую недвижимость и физических, и юридических лиц, придется существенно понижать налоговую нагрузку юридических лиц за счет повышения налоговой нагрузки физических лиц. А это противоречит социальной и регулирующей функциям налога. Следует также отметить, что механизм определения налоговой базы по данным бухгалтерского баланса наиболее оптимален для юридических лиц и абсолютно неприемлем для физических лиц.
Итак, в случае обложения жилой недвижимости юридических и физических лиц одним налогом для каждого вида налогоплательщиков придется устанавливать разные ставки и использовать различные механизмы определения налоговой базы. В связи с этим рационально объединить в единый налог два налога: на имущество физических лиц; земельный налог.
Отдельным налогом целесообразно облагать имущество (как жилое, так и нежилое), принадлежащее юридическим лицам.
Введению местного налога на недвижимость должна предшествовать большая подготовительная работа.
На необходимость осторожного и взве -шенного подхода введения в практику налогообложения единого налога на недвижимость указывают известные ученые И. В. Горский и М. Ю. Березин [1, 2].
Поскольку полномасштабное введение налога на недвижимость является задачей на перспективу, следует вносить коррективы в действующий механизм исчисления и взимания имущественных налогов и порядок их администрирования. На взгляд автора, имеющиеся резервы роста налоговых доходов местных бюджетов за счет земельного налога и налога на имущество физических лиц в современных условиях используются недостаточно. Прежде чем вводить новый налог на недвижимость, необходимо умело использовать налоговый потенциал действующих имущественных налогов.
Проведенное исследование по мобилизации земельного налога по Республике Дагестан
показало, что в отдельных городах и районах комитеты по земельным ресурсам не в полном объеме выполняют возложенные на них функции. В постановлениях об утверждении материалов инвентаризации за юридическими лицами закрепляются земельные участки с момента принятия постановления, а в списках отсутствуют ссылки на первичные документы - с какого времени выделены эти земельные участки. Это не дает возможности налоговым инспекциям начислять юридическим лицам налог в полном объеме.
Многие крупные землепользователи, у которых проведена инвентаризация:
- не имеют правоустанавливающих документов;
- отказываются подтвердить наличие земель, показанных в списках.
Наблюдаются ситуации, когда у юридических лиц по результатам инвентаризации земель оказывается значительно больше земельных площадей, чем числится по правоустанавливающим документом. В сведениях о земельных участках, представляемых Роснедвижимостью в местные налоговые инспекции, имеется множество ошибок и неточностей. В частности, выявлено большое количество земельных участков, по которым нет данных о месте расположениях их владельцев.
Сформулированные недостатки создают ситуацию, при которой сложно идентифицировать потенциального плательщика указанного налога.
Как отмечалось, в Республике Дагестан (как и в целом по РФ) весьма низкие объемы поступлений обеспечивает налог на имущество физических лиц. В 2008-2010 гг. удельный вес данного налога в общей мобилизации налоговых платежей в бюджетную систему РФ по республике не превышал 0,5 %. В 2010 г. по сравнению с 2009 г. налоговые поступления по налогу на имущество физических лиц возросли на 108,9 % и составили 85,6 млн руб. Однако при этом бюджетные назначения по мобилизации указанного налога в бюджет были исполнены лишь на 61,5 % [9].
Расширение налоговой базы по налогу на имущество физических лиц напрямую зависит от полноты учета объектов недвижимости, принадлежащих физическим лицам. Необходимо отметить, что в Республике Дагестан темпы роста поступлений налога на имущество физических лиц явно несопоставимы с масштабами и объемом
возведения новых строений. В настоящее время не используются в достаточной степени резервы увеличения доходов местных бюджетов за счет полного учета всех объектов налогообложения.
К примеру, по налогу на имущество физических лиц на 01.01.2012 по Республике Дагестан 78 % имущества инвентаризационной стоимостью более 500 тыс. руб. оформлено на льготные категории граждан. Кроме того, по данным статистических органов Республики Дагестан, в рамках подготовки к переписи населения было выявлено 55 тыс. неучтенных домостроений, в которых проживают физические лица (из них более 20 тыс.
- в Махачкале), в том числе 178 многоэтажных жилых домов [5]. Эти домостроения нигде не учтены. Соответственно с владельцев незарегистрированных квартир не взимаются имущественный и земельный налоги, а также налог на доходы физических лиц (в случаях продажи жилья).
Важнейшей проблемой взимания имущественных налогов является процедурно сложный, затратный материально и по времени механизм регистрации имущества. Препятствием к формированию налоговой базы служат необоснованно высокие расценки на услуги государственных организаций. Проблематичными, как показало проведенное исследование, являются следующие вопросы:
- оформление прав собственности, имущества и земли;
- несовершенство системы администрирования имущественных налогов;
- отсутствие стимулов к проведению инвентаризации и составлению реестров имущества органами местного самоуправления.
В нынешних условиях налоговые органы по субъектам Федерации не мотивированы к сбору налогов, не поступающих в федеральный бюджет и не являющихся предметом отчетности. Налоговые органы добиваются сокращения долгов налогоплательщиков перед консолидированным бюджетом только лишь за счет лучшего администрирования федеральных налогов.
Существенной проблемой становится то, что налоговые органы не предоставляют информации, необходимой для принятия решения в отношении учета и оценки имущества потенциальных плательщиков имущественных налогов (в частности
- органам местного самоуправления). Необхо-
димо, чтобы эта проблема в дальнейшем была снята. Органы местного самоуправления должны принимать активное участие в процессах администрирования имущественных налогов, тесным образом взаимодействуя с налоговыми органами. Необходимы единые подходы как в работе налоговых органов, так и финансовых органов и органов местного самоуправления, которые обеспечивают формирование доходной базы местных бюджетов за счет имущественных налогов.
В целях улучшения администрирования предполагаемого к введению местного налога на недвижимость следует создать специальные отделы: контролирующие правильность его исчисления и взимания; осуществляющие контроль за соответствием сведений, содержащихся в кадастре, реальным показателям; несущие ответственность за исчисление налога с объектов незавершенного строительства.
В условиях сохраняющейся в России инфляции необходима периодическая переоценка объектов недвижимого имущества. К примеру, в Германии длительное время, несмотря на относительную устойчивость развития экономики, при взимании аналогичного налога переоценка имущества осуществлялась раз в три года. В РФ на начальном этапе введения налога на недвижимость может быть использован опыт Германии. В дальнейшем сроки переоценки могут быть изменены в зависимости от уровня инфляции и состояния рынка недвижимости.
Другим способом решения сформулированной проблемы может быть установление соотношений земельного налога и налога на имущество физических лиц. В частности, установление нормативного срока строительства, в течение которого взимался бы только земельный налог. После завершения строительства и регистрации права по построенному объекту владелец начинает платить налог на имущество.
Если владелец не регистрирует в учреждениях юстиции фактически завершенный объект недвижимости и уклоняется от уплаты налога на имущество, то для него должны автоматически увеличиваться в несколько раз ставки налога на землю. Повышение ставки земельного налога будет действовать до тех пор, пока владелец не зарегистрирует своего права на недвижимость.
Предлагаемые меры смогут увеличить доходы местного бюджета за счет роста поступлений по земельному налогу и налогу на имущество физических лиц.
Как было отмечено, современный проект налога на недвижимость предусматривает замену только двух налогов: налога на имущество физических лиц; земельного налога.
Наблюдается существенная либерализация ранее предусмотренного проекта взимания налога на недвижимость. Снизились ставки налога. Ставка налога на недвижимость не должна превышать 0,1 % (ранее предусматривались дифференцированные ставки в диапазоне от 0,1 до 1 %).
В обновленном проекте налога на недвижимость предусмотрены:
1) стандартный налоговый вычет в размере 50 м2 на человека:
- инвалидам,
- пенсионерам,
- участникам Великой Отечественной войны и т. д.;
2) социальный налоговый вычет в размере 20 м2 на человека.
Предлагаемые законодателем стандартные и социальные льготы по местному налогу на недвижимость являются прогрессивными элементами его эволюционного развития. Но, если сохранить в предлагаемом виде льготы для инвалидов, участников войны и пенсионеров, то это может привести к тому, что недвижимость с высокой стоимостью будет переоформлена на льготные категории граждан. Это наблюдается в рамках действующего налога на имущество физических лиц (к примеру в Республике Дагестан свыше 75 % элитной недвижимости оформлено на льготные категории граждан).
В этих условиях для обеспечения реализации принципа всеобщности налогообложения важнейшей проблемой является определение реальных владельцев недвижимого имущества и их потенциальных возможностей по уплате налога. В данном случае может быть использован опыт применения имущественных вычетов по налогу на доходы физических лиц (ст. 220 Налогового кодекса РФ), т. е. при предоставлении вычета следует учитывать сроки нахождения имущества в собственности граждан.
В условиях формирования налогового федерализма самостоятельность местных бюджетов должна быть реальной, а не декларативной. Местные органы власти имеют право влиять на отдельные элементы по местным налогам. При этом данный подход не противоречит Основным направлениям налоговой политики РФ на 2011 г. и на плановый период 2012 и 2013 гг. в рамках реализации общей концепции снижения льгот по региональным и местным налогам [3].
В целях повышения налоговой дисциплины и ответственности владельцев имущества, скрывающих недвижимость от государственной регистрации и уплаты налога на недвижимость, в законодательстве необходимо предусмотреть жесткие меры наказания (финансовые и уголовные) за нарушения сроков регистрации имущества.
Несмотря на имеющиеся проблемы, введение налога на недвижимость должно стать основным этапом в реформировании системы поимущественного налогообложения в Российской Федерации.
Все это позволит не только сохранить количество имущественных налогов, но и установить для определения налоговой базы единые подходы, основанные на оценке рыночной стоимости соответствующих объектов недвижимости.
Список литературы
1. Алиев Б. Х., Мусаева Х. М. Развитие налогового федерализма в условиях российских реформ // Налоги и финансовое право. 2012. № 3.
2. БерезинМ. Ю. Новый налог на недвижимость в российской налоговой системе // Финансы. 2011. № 4.
3. Горский И. В. Налог на недвижимость: за и против // Финансы. 2012. № 2.
4. Методические рекомендации по определению кадастровой стоимости объектов недвижимости для целей налогообложения: утверждены приказом Министерства экономического развития РФ от 03.11.2006 № 358.
5. МусаевМ. А. Дагестан: системные проблемы со сбором налогов. URL: http://www. vestikavkaz. ru.
6. Шмелев Ю. Д., Маргулис Р. Л. О новой концепции налога на недвижимость физических лиц и механизм ее реализации // Финансы. 2012. № 1.
7. URL: http://www. gks. ru.
8. URL: http://www. minfin. ru.
9. URL: http://www. r05.nalog. ru.
