CC BY
17
Итоги: взгляд в прошлое, проблемы настоящего1
В.Д. Бредихин
главный специалист Управления по земельным ресурсам и землеустройству администрации города Новокузнецка Н.В. Баянов
начальник Управления по земельным ресурсам и землеустройству администрации города Новокузнецка
Оглядывая прошедший этап с момента начала проведения социально-экономических преобразований в обществе и выделяя достаточно узкий сегмент этих преобразований в области земельно-имущественных отношений, необходимо четко понимать, что сегодня, до перехода к единому налогообложению земли и недвижимости, эти отношения следует рассматривать раздельно, несмотря на то, что с принятием нового Градостроительного кодекса Российской Федерации в декабре 2004 года преодолено последнее препятствие к разделению этих понятий.
До 1991 года все вопросы, связанные с земельными участками в поселениях, регулировались органами архитектуры и градостроительства. Базировались земельные отношения на генеральных планах и перспективах развития поселения как единого организма, главной связующей которого, являлась инженерная инфраструктура, развиваемая с позиций экономической эффективности и минимизации затрат на капитальные вложения и эксплуатацию. Такой подход, по признанию ряда специалистов из стран с развитой рыночной экономикой, имеет свои преимущества, которые и сегодня следует оценивать положительно. Именно поэтому степень развития инженерной инфрастуктуры является определя-
ющей как в социально-экономическом районировании территорий поселений (выделении зон), так и в экономической оценке земель поселений.
В период с 1991 (принятие Закона Российской Федерации «О плате за землю») по 2001 год (принятие нового Земельного кодекса Российской Федерации) роль органов архитектуры и градостроительства неуклонно снижались при одновременном повышении значения органов управления земельными ресурсами и землеустройства. Происходило это путем сокращения функции градостроительства в сфере планирования вариантов наиболее экономичной инфрастуктуры (основы городского хозяйства и жилищнокоммунального хозяйства - ЖКХ) и усиления роли собственно архитектуры, которая занята исключительно формированием внешнего облика поселения. С позиций земельно-имущественных отношений этот период можно назвать внедрением подхода к земельным участкам как к единицам недвижимости.
Процессы перераспределения ролей в управлении земельными ресурсами в разных поселениях шли неодинаково быстро. Признанным лидером во всероссийском масштабе является город Великий Новгород (тогда еще просто Новгород): уже в
1996 году там приняты единые «Правила землепользования и застройки»2, которые
1 В июне 2005 года в городе Новосибирске прошла конференция Ассоциации сибирских и дальневосточных городов по теме «Изменение роли земельно-имущественного комплекса в социально-экономическом развитии муниципального образования». В процессе подготовки к конференции и родилась эта статья.
2 Решение городской Думы от 19.12.1996 № 36.
АКТУАЛЬНАЯ ПРОБЛЕМА
разрабатывались на основе схемы территориального зонирования и разрешенных параметров использования земельных участков в зонах. В правилах прописан и правовой статус зон, определены субъекты, имеющие право внесения изменений в разрешенные виды использования земель, и описаны процедуры таких изменений. Именно поэтому Правительством Российской Федерации города Великий Новгород и Тверь выбраны в качестве полигона для эксперимента в отработке схемы единого налогообложения земли и расположенной на ней недвижимости. Эксперимент планировалось завершить в 2000 году, но, как водится, не успели и продлили срок до 2006 года3. Опыт Великого Новгорода нашел отражение в Земельном кодексе Российской Федерации (ст. 85 «Состав земель поселений и территориальное зонирование»). Кстати, во время поездки в этот город в
1997 году мы узнали, что эти правила разрабатывались при содействии компании «Банкрофт гроуп» в рамках проекта Аген-ства США по международному развитию (ЮСАЙДИ). Поэтому можно утверждать, что при решении таких вопросов мы идем по американскому пути.
Последнее подтверждается и положениями нового Градостроительного кодекса Российской Федерации, вступающего в силу в течение 2005 года. Против нового Градостроительного кодекса выступили практически все главные архитекторы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований на состоявшемся в мае 2005 года в Нижнем Новгороде Совете. По мнению главного архитектора города Москвы А. Кузьмина, Градостроительный кодекс Российской Федерации подчинен одной цели: как можно быстрее сформировать земельные участки, для каждого расписать запреты и пустить в продажу. Далее действует принцип «разрешено все, что не запрещено». Таким образом, с завершением оценки кадастровой стоимости земель поселений принятие нового Градостроительного кодекса действительно является последним ша-
гом на пути превращения земли в простое имущество. Отсюда становится понятно, почему фактически упразднены федеральные органы управления земельными ресурсами: пришла очередь заниматься землей органам управления имуществом.
Вот та точка, в которой мы сегодня находимся. Спрогнозировать дальнейшее развитие событий и последствия превращения земли в «просто имущество» достаточно сложно, но можно провести аналогию с ваучерной приватизацией. Все знают ответ на вопрос: принесла ли она обществу и муниципалитетам какие-либо дивиденды по истечении 10 лет?
Сиюминутная выгода от массовой продажи земель существует, но дальше прогнозировать, особенно муниципалитетам, трудно. Несомненно одно: муниципалитеты попадают в положение, которое неизбежно заставит их переложить тяготы содержания всей городской инфраструктуры на население. Возможно, в этом истинная цель такой спешки передачи функции управления земельными ресурсами структурам, которых интересуют только деньги и которые не имеют опыта управления градостроительными процессами.
Следует признать, что большинство поселений, особенно сибирских и дальневосточных, в настоящее время не имеют «Правил землепользования и застройки», базирующихся на территориальном зонировании земель поселений. С учетом отсутствия кадастров недвижимости можно констатировать, что Россия (может быть, кроме Москвы) к переходу на понятие «земельно-имущественный комплекс» не готова.
Собственно, о какой роли земельно-имущественного комплекса в социально-экономическом развитии муниципального образования можно вести речь, если доходы от имущественного налога на юридических лиц отданы субъектам федерации, а земельный налог - муниципалитетам? Говорить о налоге на имущество физических лиц просто смешно, да и такой главы в Налоговом кодексе Российской Федерации
3 Федеральный закон от 28.07.2004 № 92-ФЗ «О продлении эксперимента в городах Великом Новгороде и Твери».
Вопросы подписки по тел. (095) 129-0001
19
сегодня не существует. А когда такая глава появится, то основным «создателем» местного бюджета, как и прежде, будет являться население. Возможно, население Москвы и владеет богатой недвижимостью, в сибирских же и дальневосточных поселениях оно преимущественно бедное, если не нищее.
Главным источником пополнения местных бюджетов и фондов для социально-экономического развития муниципального образования останутся земельные участки крупных градообразующих предприятий и доходы от приватизации земли. Принудить органы местного самоуправления к продаже земель очень просто, для этого достаточно оставить в числе местных налогов только один - земельный. То, что вместе с водой выплескивается ребенок, никто, кроме муниципалитетов, не замечает. Для того чтобы говорить о роли земельно-имущественного комплекса в развитии поселений надо сначала передать налог на имущество (правильнее сказать, недвижимое имущество) как физических, так и юридических лиц в местные бюджеты. В Федеральном законе от 28 июля 2004 года № 92-ФЗ «О продлении эксперимента в городах Великом Новгороде и Твери» такое предложение сделано, но только для этих городов. Поэтому прогнозировать можно будет лишь тогда, когда будет принят соответствующий закон для всей России.
С учетом изложенного муниципалитетам любым способом необходимо добиваться решения следующих вопросов:
1) внести изменения в закон «О разграничении государственной собственности на землю» с целью приведения его в соответствие с Гражданским кодексом Российской Федерации. В формулировках должно содержаться указание на то, что в границах поселений к государственной собственнос-
ти должны относиться только те земельные участки, на которых расположена недвижимость, находящаяся на момент разграничения в собственности Российской Федерации или ее субъекта. После приватизации этой недвижимости земельный участок должен переходить либо в частную, либо муниципальную собственность;
2) внести в главу 30 Налогового кодекса Российской Федерации изменения, согласно которым налог на имущество, представленное недвижимостью, будет относиться к местным налогам;
3) внести изменения в статью 389 главы 31 Налогового кодекса Российской Федерации, согласно которым объектом налогообложения будут признанаваться земельные участки, занятые строениями и сооружениями, участки, необходимые для их содержания, а также санитарно-защитные зоны объектов, технические и другие зоны, если они не переданы в пользование другим юридическим лицам и гражданам (т. е. земельные участки, которые фактически изымаются или ограничиваются в обороте в результате деятельности хозяйствующего субъекта);
4) для сибирских городов с развитой горнодобывающей, металлургической и энергетической промышленностью в целом и для города Новокузнецка, в частности, учитывая огромные площади нарушенных и подработанных земель, следует принять специальное решение и оставить в местных бюджетах 50 процентов платежей за недра, вносимых действующими горнодобывающими предприятиями. Это решение могло бы действовать, по крайней мере, в период завершения работ по консервации ликвидированных шахт, сноса разрушающегося жилья и компенсации собственникам имущества, пострадавшего в результате зак-
