CC BY
16
Особенности реализации права на свободу собраний иностранными гражданами Peculiarities of realization of the right to freedom of assembly by foreign citizens
Моисеенко Дмитрий Алексеевич
Аспирант 1 курса
Санкт-Петербургский университет технологий управления и экономики
Россия, Санкт-Петербург dimos97ss@mail. ru
Moiseenko Dmitry Alekseevich
1st year postgraduate student Saint Petersburg University of Management and Economics Technologies
Russia, Saint Petersburg dimos9 7ss@mail.ru
Аннотация.
Данная статья посвящена проблемам реализации иностранными гражданами и лицами без гражданства на территории России права на свободу собраний. Посредством сопоставления норм международного и отечественного законодательства, посвященного настоящему вопросу, в статье раскрываются возможные пути реализации данного права лицами, у которых отсутствует гражданство Российской Федерации, делается вывод об обоснованности ограничений по реализации рассматриваемого права.
Annotation.
This article is devoted to the problems of realization by foreign citizens and stateless persons in Russia of the right to freedom of assembly. By comparing the norms of international and domestic legislation devoted to this issue, the article reveals possible ways of realizing this right by persons who do not have citizenship of the Russian Federation, and concludes that restrictions on the implementation of the right in question are justified.
Ключевые слова: свобода собраний, публичные мероприятия, иностранный гражданин, право собираться мирно.
Key words: freedom of assembly, public events, foreign citizen, right to assemble peacefully.
Право на свободу собраний (в некоторых источниках оно также именуется как право на проведение публичных мероприятий) является одним из конституционных, основных, политических прав как в нашей стране, так и на мировой арене. Его основное предназначение состоит в том, что бы люди могли свободно, а главное - публично, высказываться по волнующим их проблемам, открыто доносить своё мнение и позицию до представителей государственной власти, тем самым оказывая влияние на вопросы осуществления внутренней и внешней политики. Таким образом, право на свободу собраний является важным инструментом непосредственной демократии, которое имеет особое значение в развитых правовых государствах.
Несмотря на это, одним из нормативных признаков конституционного права на свободу собраний в России является принадлежность данного права исключительно гражданам, что следует из буквального содержания статьи 31 Конституции РФ: "граждане Российской Федерации имеют право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование" [1].
В условиях глобализации, доля иностранных граждан в стране стремительно растёт, по сообщениям МВД России в 2021 году в стране находилось около 7 миллионов иностранцев. Проживает также в стране и определенная доля апатридов. А в условиях достаточно нестабильно международной ситуации, значительному росту подвержено количество беженцев, нашедших убежище на территории нашей страны.
Соответственно, доля находящихся на территории России лиц, право на свободу собраний в отношении которых, исходя из буквального толкования Конституции РФ, не распространяется, составляет не менее 5% от общего числа населения. Такие лица имеют собственное мнение относительно решения тех или иных возникающих в процессе их жизнедеятельности проблем, которые зачастую связаны с вопросами осуществления
местного самоуправления, и не затрагивают ключевые направления внутренней и внешней политики страны. Однако неопределенности в содержании и толковании положений ст. 31 Конституции РФ ставят вопрос о том, могут ли подобные лица (иностранные граждане, апатриды, беженцы) доносить до представителей власти свою позицию по тем или иным вопросам публично, путем проведения митингов, собраний, демонстраций, шествий и пикетирований.
Стоит констатировать, что вопрос о возможности реализации иностранными гражданами и лицами без гражданства права на свободу собраний в России является весьма актуальным, но, до настоящего времени, он недостаточно урегулирован. Это связано, в первую очередь, с противоречиями между отечественным законодательством и международными нормативными правовыми актами, регулирующими рассматриваемую в статье проблематику.
В Российской Федерации детально порядок проведения публичных мероприятий регламентирован нормами Федерального закона от 19.06.2004 № 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" (далее - ФЗ № 54 от 19.06.2004, Закон).
Закон подразделяет субъектов реализации рассматриваемого права на организаторов и участников. Однако иностранные граждане упоминаются в Законе лишь в той мере, в какой он не позволяет получать от них (иностранных граждан) финансирование в целях организации и проведения публичного мероприятия. То есть из ФЗ № 54 от 19.06.2004 прямо не следует как наличие, так и отсутствие у иностранных граждан собираться мирно и без оружия, проводить публичные мероприятия. То же относится и к лицам без гражданства..
В этой связи, необходимо обратиться к соответствующим международно-правовым документам -конвенциям и пактам, чтобы определить позицию мирового сообщества по вопросам обладания индивидами правом на свободу собраний в зависимости от их гражданской принадлежности.
Так, Всеобщая декларация прав человека в статье 20 закрепляет, что право на свободу мирных собраний принадлежит каждому человеку [4].
Конвенция о защите прав человека и основных свобод и Международный пакт о гражданских и политических правах, в статьях 11 и 21 соответственно, также признает право на участие в мирных собраниях за каждым человеком, и устанавливает, что такое право не подлежит ограничению кроме тех, которые налагаются в соответствии с законом и которые необходимы в демократическом обществе в интересах государственной или общественной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья и нравственности населения или защиты прав и свобод других лиц [5, 6].
Таким образом, по смыслу рассмотренных норм международных правовых актов, правом на свободу собраний могут обладать не только граждане, но и иностранцы и апатриды.
Теперь вернемся к рассмотрению вопросов отечественного регулирования права иностранных граждан на свободу собраний. Здесь стоит констатировать, что законодательство Российской Федерации лишь косвенно разрешает проблему противоречия норм Конституции РФ нормам международного права, путем их разделения на организаторов и участников публичных мероприятий.
Начнем с рассмотрения вопроса о возможности иностранных граждан становиться организаторами публичных мероприятий, поскольку он является наименее спорным как среди ученых-правоведов, так и в правоприменительной практике.
В соответствии со ст. 5 ФЗ № 54 от 19.06.2004 организатором публичного мероприятия могут быть один или несколько граждан Российской Федерации, политические партии, другие общественные объединения и религиозные объединения, их региональные отделения и иные структурные подразделения [2].
Соответственно, по смыслу ст. 5 ФЗ № 54 от 19.06.2004 и ст. 31 Конституции РФ, иностранные граждане и лица без гражданства не могут выступать в качестве организаторов публичных мероприятий.
Как считает Гультяев Д.О., "запрет иностранным гражданам выступать организаторами публичных мероприятий соответствует конституционно значимым целям, перечисленным в ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, а именно цели обеспечения безопасности государства"[8]. С данной точкой зрения можно согласиться, но лишь отчасти.
Действительно, недобросовестные иностранные граждане могли бы воспользоваться возможностью на осуществление организации публичного мероприятия для оказания давления на правительство России и принуждения к принятию тех или иных решений не в интересах населения страны, а в интересах государств, гражданами которых они являются. Подобное поведение может нанести ущерб безопасности России, особенно в том случае, когда речь идёт о решении политических или глобальных экономических вопросов, а также относительно внешней политики государства.
Между тем, в тех случаях, когда целью проведения публичного мероприятия является свободное выражение и формирование мнений по различным вопросам социальной или культурной жизни страны, по вопросам местного самоуправления, подобные ограничения, связанные с запретом на организацию собраний иностранными гражданами, не представляются оправданными.
Сложнее обстоят вопрос с правом на участие иностранных граждан в публичных мероприятиях. С одной стороны, ст. 31 Конституции РФ закрепляет право на участие в мирных собраниях только за гражданами. Указанное также следует и из ст. 6 ФЗ № 54 от 19.06.2004, в которой указано, что участниками публичного мероприятия признаются граждане, члены политических партий, члены и участники других общественных объединений и религиозных объединений, добровольно участвующие в нем. Как видно, указание на иностранных граждан в Законе отсутствует.
С другой стороны, подобное регулирование вопросов об участии иностранных граждан в публичных мероприятиях, противоречит изложенным выше нормам международного права об обладании всех людей правом на участие в мирных собраниях. Исключения же из данного правила, согласно которым данное право может быть ограничено в интересах государственной или общественной безопасности, в данном случае, по мнению автора, не применимы, поскольку очевидно, что участие в них не граждан (иностранцев и апатридов) само по себе не влечет за собой нарушение общественной или государственной безопасности.
Следует отметить, что, по мнению Гаглоева Д.В., "установление граждан Российской Федерации в качестве субъекта права на участие в публичных мероприятиях... не корреспондирует положениям ст. 31 Конституции РФ, а закрепление в ст. 6 Федерального закона «О собраниях, митингах» слова «граждан» сделано лишь для предотвращения противоречия текста Федерального закона Конституции России"[7].
Подобная позиция корреспондирует с позицией Гультяева Д.О., согласно которой "комплексный анализ указанных положений [ст. 55 Конституции РФ] позволяет сделать вывод, что ст. 31 Конституции РФ нельзя толковать в ее буквальном смысле, так как она в принципе не регулирует права иностранных граждан"[8].
Автор не согласен с позицией указанных исследователей. Из системного толкования норм Конституции РФ следует, что при её принятии разработчики умышленно закрепили ряд прав исключительно за гражданами. Например, в статьях конституции, регулирующих личные права (ст.ст. 21, 22, 23 и прочее), для обозначения субъекта употребляются такие термины, как "каждый", "никто". Соответственно, подобные права, к примеру, право на жизнь, распространяется на всех без исключения лиц, вне зависимости от гражданства.
В статье же 31 Конституции РФ прямо указано на принадлежность права на участие в мирных собраниях за "гражданами", что в целом свойственно категории политических прав, отраженных в конституции.
Соответственно, Конституция РФ регулирует основные права как граждан, так и иных лиц (иностранцев и апатридов), путем указания на субъекта обладания права - граждан, либо всех без исключения лиц. То есть законодатель, формулируя текст ФЗ № 54 от 19.06.2004, умышленно не включил в перечень участников публичных мероприятий иностранцев, в соответствии с нормами Конституции РФ.
Между тем, в российском законодательстве существует "лазейка" для иностранцев, желающих реализовать право на свободу собраний. Как указано выше, участниками публичных мероприятий могут являться члены и участники общественных и религиозных объединений.
В соответствии со ст. 19 Федерального закона от 19.05.1995 № 82-ФЗ "Об общественных объединениях" иностранные граждане и лица без гражданства, законно находящиеся в Российской Федерации, могут быть учредителями, членами и участниками общественных объединений [3].
Таким образом, как справедливо отмечает Яковенко М.А., "иностранцы и лица без гражданства могут также являться участниками тех собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований, которые проводят или в которых принимают участие соответствующие общественные объединения"[9]. Соответственно, конституционное право на проведение публичных мероприятий распространяется не только на граждан Российской Федерации, но и на иных лиц, которые постоянно и на законных основаниях проживают на территории России и состоят в общественных объединениях.
Подобная позиция не вполне коррелируется с требованиями ст. 31 Конституции РФ и ФЗ № 54 от 19.06.2004, поэтому вопрос о том, оставлена ли данная "лазейка" законодателем умышленно, либо по своей неосмотрительности, остается открытым.
По мнению же автора статьи, подобное регулирование представляется верным, поскольку указанное, с одной стороны, позволяет исключить иностранное вмешательство во внутренние дела государства посредством организации и участия публичных мероприятий иностранцами, которые, в первую очередь нацелены на лоббирование интересов страны, гражданами которыми они являются, а с другой - обеспечить возможность лицам, не являющимся гражданами России, высказываться и выражать свое мнение по вопросам политического, экономического, социального и иного характера, которые затрагивают их права и интересы, как участников конкретных общественных объединений. Между тем, представляется необходимым внести изменения в действующее законодательство, а именно в ФЗ № 54 от 19.06.2004, направленные на конкретизацию возможности иностранными гражданами и лицами без гражданства реализовывать право на проведение публичных мероприятий на территории России.
Список использованной литературы:
1. Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года, с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 1 июля 2020 года // Российская газета, № 144, 04.07.2020.
2. Федеральный закон от 19.06.2004 № 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" // Российская газета, № 3508, 23.06.2004.
3. Федеральный закон от 19.05.1995 № 82-ФЗ "Об общественных объединениях" // http://pravo.gov.ru/proxv/ips/?docbodv=&nd=102035642 (дата обращения 14.05.2022).
4. Всеобщая декларация прав человека, прин. 10 декабря 1948 г. Генеральной Ассамблеей ООН // URL: https://docs.cntd.ru/document/1900204 (дата обращения 14.05.2022).
5. Конвенция «О защите прав человека и основных свобод» (Заключена в г. Риме 4 ноября 1950г.) // Собрание законодательства РФ. 2001. № 2. Ст. 163.
6. Международный пакт от 16 декабря 1966 г. «О гражданских и политических правах» // Бюллетень Верховного Суда РФ № 12, 1994.
7. Гаглоев Д.В. Об исключительном праве граждан Российской Федерации на участие в публичных мероприятиях // Вестник Российского университета дружбы народов. - М., 2013. - С. 93.
8. Гультяев Д.О. К вопросу о реализации иностранными гражданами права на свободу собраний на территории Российской Федерации / Д.О. Гультяев, В.А. Козлоренко // Образование. Наука. Научные кадры. № 2. - М., 2021. - С. 72.
9. Яковенко М.А. Конституционное право граждан Российской Федерации на проведение публичных мероприятий: теоретические и правктические аспекты: дис. канд. юрид. наук. - М., 2012. - С. 35.
