CC BY
112
что их соблюдение поможет максимально облегчить работу суда, а также минимизирует возможность ухода преступников от справедливого наказания.
Список литературы:
1. Международное публичное право. Сборник документов: в 2 ч. Ч. II / Сост. К.А. Бекяшев, Д.К. Бекяшев. - М., 2006.
2. http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/maritme.shtml.
3. http://www.golos-ameriki.ru/content/piracy/1585105.html.
4. Каюмова А.Р. Современное пиратство: некоторые правовые и практические проблемы противодействия // Российский следователь. - 2010. - № 23.
5. Русинова В.Н. Трибунал для сомалийских пиратов? Проблемы и перспективы уголовного преследования пиратства и вооруженного разбоя на море // Международное правосудие. - 2011. - № 1.
6. Ромашев Ю.С. Борьба с преступлениями международного характера, совершаемыми на море (терроризм, пиратство, незаконный оборот наркотиков и другие преступления). - М.: Росконсульт, 2001.
7. Князева Н.А. Проблемы уголовной ответственности и международного правосудия по делам о пиратстве. - М.: Юрист, 2012. - № 3.
8. Русинова В.Н. Указ соч.
9. Русинова В.Н. Указ. соч.
10. Резолюция Совета Безопасности ООН 1918 (2010), принятая на 6301-м заседании 27.04.2010 [Электронный ресурс]. - Режим доступа: www.un.org.
11. Князева Н.А. Пиратство: уголовно-правовая характеристика и вопросы предупреждения. - Контракт, 2012.
12. Русинова В.Н. Указ соч.
МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВЫЕ СТАНДАРТЫ В СФЕРЕ ПРАВА НА УЧАСТИЕ В ПУБЛИЧНЫХ
МАССОВЫХ МЕРОПРИЯТИЯХ И ПРОБЛЕМЫ ЕГО РЕАЛИЗАЦИИ В РОССИИ
© Пащенко И.Ю.*
Кубанский государственный университет, г. Краснодар
В статье рассматриваются международно-правовые стандарты в сфере права на участие в публичных массовых мероприятиях и проблемы реализации данного права в России.
Ключевые слова: право, участие, публичное массовое мероприятие, реализация.
* Студент юридического факультета. Научный руководитель: Малиновский О.Н., доцент кафедры Международного права и гражданского процесса юридического факультета, кандидат юридических наук.
Право на участие в публичных массовых мероприятиях имеет огромную ценность. Возможно, это одно из центральных прав, которое должно возникать, по нашему глубокому убеждению, независимо от тех или иных признаков для дифференциации людей. Публичные мероприятия предоставляют широкие возможности для свободного выражения своих мыслей, мнений, убеждений, идей и выдвижения требований по тем или иным вопросам государственной важности и аспектам в различных сферах жизни. Данное право должно использоваться для обеспечения и защиты прав и свобод, для борьбы с негативными социальными явлениями, но не как механизм для дестабилизации обстановки в стране. Публичные акции с участием большого количества людей позволяют принять участие населению в дискуссиях по актуальным вопросам внутренней и внешней политики, дают возможность высказать поддержку или неодобрение тех или иных государственных действий.
В ч. 1 ст. 20 Всеобщей декларации прав человека провозглашается, что каждый человек имеет право на свободу мирных собраний и ассоциаций [1]. Международный пакт о гражданских и политических правах в ст. 21 закрепляет, что государством должно признаваться право на мирные собрания [2]. Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 г. в ст. 11 признаёт это право за населением и дополняет в своем содержании нормы определенными гарантиями. Статья 11 гласит: «Каждый имеет право на свободу мирных собраний и на свободу объединений с другими, включая право создавать профессиональные союзы и вступать в таковые для защиты своих интересов. Осуществление этих прав не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые предусмотрены законом и необходимы в демократическом обществе в интересах национальной безопасности и общественного порядка, в целях предотвращения беспорядков и преступлений, для охраны здоровья и нравственности или защиты прав и свобод других лиц» [3].
Рассматриваемое право нашло отражение и в обязательствах, взятых на себя государствами, входящими в Организацию по Безопасности и Сотрудничеству в Европе, а также в Хартии Европейского Союза об основных правах, которая в ст. 12 закрепляет, что «каждый человек имеет право на свободу мирных собраний и свободу объединения на всех уровнях, в том числе в сфере политической жизни, профессиональных союзов и гражданского общества» [4].
Право граждан на публичные мероприятия закреплено в ст. 31 Конституции Российской Федерации [5]. Свобода собраний и свобода объединений предусмотрены и в конституциях зарубежных государств, в частности, в ст. 8 Основного закона Германии, ст. 11 Конституции Греции, ст. 22 Конституции Испании, ст. 17-18 Конституции Италии.
До 2004 года порядок осуществления публичных мероприятий в России регулировался подзаконными нормативными актами. 19 июня 2004 г. был принят Федеральный закон № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях,
шествиях и пикетированиях», в котором был установлен уведомительный порядок проведения публичных акций [6]. В законе дано определение публичного мероприятия и основных форм, в которых реализуются массовые акции. В соответствии с законом государством установлены и достаточно тщательно регламентированы основные пять форм осуществления права граждан на участие в публичных общественных мероприятиях. Публичное мероприятие - открытая, мирная, доступная каждому, проводимая в форме собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования либо в различных сочетаниях этих форм акция, осуществляемая по инициативе граждан Российской Федерации, политических партий, других общественных и религиозных объединений, в том числе с использованием транспортных средств. Целью публичного мероприятия является свободное выражение и формирование мнений, а также выдвижение требований по различным вопросам политической, экономической, социальной и культурной жизни страны и вопросам внешней политики.
Вместе с тем на практике возникает множество проблем, связанных с осуществлением данного права. Конституция Российской Федерации и указанный закон гарантируют право собираться мирно и без оружия не каждому, а лишь гражданам. Однако в соответствии с принципом равенства всех перед законом теоретически это право принадлежит абсолютно всем. Международные акты закрепляют это право за всеми людьми, независимо от их гражданства. Часть 4 ст. 15 Конституции устанавливает: «Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора». В соответствии с ч. 1 ст. 17 в Российской Федерации должны признаваться и гарантироваться права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права, а ч. 1 ст. 55 предусматривает, что перечисление в Конституции Российской Федерации основных прав и свобод не должно толковаться как отрицание или умаление других общепризнанных прав и свобод человека и гражданина. Следовательно, свободу собраний, митингов, шествий, демонстраций и пикетирования вправе реализовывать не только граждане Российской Федерации, но и иностранные граждане и лица без гражданства. Отсутствие упоминания в федеральном законодательстве об иностранцах и лицах без гражданства лишает их возможности защищать свои права и свободы в случае их нарушения на территории России путем участия в публичных мероприятиях. Этот вывод соответствует, в частности, ст. 11 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод. Следует отметить, что Парламентская Ассамблея Совета Европы в Рекомендации 799 (1977) «О политических правах и положении иностранцев» предложила внести поправку в Конвенцию о защите прав человека и основных свобод, исключающую ограничения политической деятельности иностранцев, предусмотренные в ст. 16. Этот подход на-
шел отражение и в Конвенции об участии иностранцев в публичной жизни на местном уровне от 5 февраля 1992 г., где закреплено обязательство государств-участников гарантировать иностранцам, проживающим на законных основаниях на их территории, свободу мирных собраний на тех же условиях, что и гражданам страны (п. (Ь) ст. 3).
Таким образом, можно отметить, что право человека на участие в массовых мероприятиях закреплено во всех значимых международных актах, однако имеются проблемы с реализацией этого права на внутригосударственном уровне.
Существует тесная взаимосвязь между свободой выражения мнения и свободой мирных собраний, где может осуществляться обмен этими мнениями [7, с. 250-253]. Безусловно, органы государственной власти обязаны предоставить все необходимые условия для проведения подобных публичных собраний. Порой просто невмешательства государства в подобные акции недостаточно для их успешного проведения и обеспечения реализации права на выражение собственного мнения и проведение публичного мероприятия. Следуя логике Европейской конвенции 1950 г., государство обязано также предпринять все необходимые меры для того, чтобы свобода собраний и иных форм публичных мероприятий стала действенной и реальной, ведь необходимо обеспечить абсолютную безопасность участников данной акции от посягательств со стороны противников подобных идей. Реализуются ли эти положения в Российской Федерации? Безусловно, события последних лет показывают, что не всегда, и данная проблема актуальна не только на территории нашего государства. Примеров здесь множество, их можно перечислять достаточно долго, начиная от демонстраций сексуальных меньшинств и заканчивая шествиями противников экономических реформ. В российском законодательстве нет специальной нормы, которая позволила бы пресечь действия противников определенного публичного мероприятия. В нашем законодательстве есть лишь общие нормы, которые позволяют предотвращать противоправные действия со стороны любых лиц. В случае обнаружения противоправных или незаконных действий со стороны любых граждан, как участвующих, так и не участвующих в подобном мероприятии, оно может быть немедленно прекращено по решению органов государственной власти. Такая мера предосторожности закреплена в ряде международных и российских нормативно-правовых актов, но она не направлена на защиту права на выражение собственного мнения. Подобный пробел не в полной мере позволяет реализовать право на проведение публичных массовых мероприятий и участие в них граждан.
К сожалению, обязанность государства защищать мирные демонстрации не является абсолютной. Так, достаточно много примеров можно привести из судебной практики. Объединение докторов, выступающих против абортов, в 1980 и 1982 гг. провело две демонстрации, которым, несмотря на при-
сутствие большого числа полицейских, препятствовали сторонники абортов, оскорбляя демонстрантов и закидывая их продуктами питания. Полиция не вмешивалась в происходящее до тех пор, пока не возникла угроза серьезного насилия. Впоследствии врачи обратились в Европейскую комиссию по правам человека с жалобой на нарушение свободы собраний. Дело было передано в Европейский Суд по правам человека (далее - ЕСПЧ). Решение ЕСПЧ было вынесено однозначное. Участники демонстрации должны иметь возможность провести ее, не опасаясь физического насилия со стороны противников их идей. По мнению ЕСПЧ, право на собрание налагает на государство обязанность не только не препятствовать проведению законных демонстраций, но и предпринимать шаги по их защите, вмешиваясь при необходимости в отношения между частными лицами. С другой стороны, государству предоставлено широкое право усмотрения в выборе способов защиты и его обязательства в этой сфере касаются принятия мер, а не достижения конкретного результата. Проанализировав действия полиции с учетом того факта, что никакой существенный вред не был причинен и демонстрации были проведены, ЕСПЧ пришел к выводу, что государство выполнило свои обязательства, и право на мирные собрания не было нарушено [8, с. 20].
Постановление ЕСПЧ Plattform Arztefurdas Leben, 32 содержит весьма интересное положение: «Может случиться, что манифестация столкнется или случайно встретится с лицами, враждебно настроенными к ее идеям или действиям, которые она собирается предпринять. Участники должны иметь возможность провести манифестацию, не опасаясь агрессивных действий со стороны противников: подобные опасения могли бы помешать членам организации или лицам, разделяющим их общие мнения или интересы, открыто выразить свое мнение по наиболее важным проблемам жизни общества. В демократическом обществе право высказаться против какой-либо манифестации не может парализовать осуществление права на участие в данной манифестации» [9]. Государства должны принимать разумные действия, чтобы обеспечить мирное проведение соответствующих мероприятий.
Существуют ограничения для реализации права на публичные мероприятия. Так, например, публичное мероприятие может быть прекращено при реальной угрозе жизни собравшихся, что может повлечь ограничение права на участие в публичном мероприятии. По решению органов исполнительной власти или органов местного самоуправления силами сотрудников полиции публичное мероприятие может быть принудительно прекращено, однако ничего об основаниях или порядке принятия такого решения в законодательстве не говорится.
Много примеров можно найти из практики ЕСПЧ, связанной с Россией. Так, по делу Махмудов против Российской Федерации заявитель попытался организовать собрание местных жильцов с целью высказаться против политики городских властей в сфере жилищного строительства. Разрешение на
проведение публичной акции было отозвано накануне дня, когда оно должно было состояться. Митинг был прекращён, а организатора привлекли к административной ответственности. Суд посчитал, что меры, предпринятые властями г. Москвы после отзыва разрешения на проведение данного мероприятия, являются нарушением права Махмудова на свободу мирных собраний. Оказалось, что государственные органы отозвали разрешение на проведение публичного собрания из-за угрозы террористического акта. Причем, Правительство Москвы ничем не мотивировало подобную угрозу, не привело необходимых подтверждений её существования. Но в этом нет нарушений со стороны государственных органов, так как российское законодательство не требует мотивировки причины для отзыва разрешения на проведение публичной акции, достаточно лишь простого сообщения о том, что возможна угроза для жизни населения и участников акции. В свою очередь неподалеку от предполагаемого места собрания Правительство Москвы провело свое публичное мероприятие без каких-либо ссылок на возможную террористическую угрозу. Это позволило ЕСПЧ прийти к выводу, что национальные власти действовали в произвольной манере. Соответственно, решение было вынесено в пользу Махмудова, ведь было допущено нарушение ст. 11 Конвенции. Непредставление государственными органами соответствующей информации без уважительных причин может дать основание для выводов об обоснованности утверждений заявителя в суде [10, с. 409-410].
Очевидно, что государства должны воздерживаться от применения неоправданных и произвольных мер, способных ограничивать право на свободу мирных ассоциаций и объединений. Учитывая это, стоит сказать, что в законодательстве должны существовать убедительные причины, способные оправдать вмешательство в это право. Основная цель ст. 11 - защита частного лица против произвольного вмешательства властей в осуществление защищаемых прав. Вместе с тем мы живем в стандартах демократического общества, и в связи с этим индивидуальные интересы должны подчиняться групповым интересам, демократия означает, что в любом публичном мероприятии должен быть достигнут компромисс. Государство должно заботиться о формировании толерантности между различными группами.
В свою очередь участники массовых публичных мероприятий должны подчиняться обоснованным требованиям представителей государственной власти, чтобы не создавать помех для повседневной жизнедеятельности людей. Здесь важно отметить, что именно органы государственной власти должны упорядочить проведение публичного мероприятия, а не в какой бы то ни было мере способствовать воспрепятствованию его проведения.
В Испании было вынесено судебное решение, в соответствии с которым создание помех дорожному движению не является достаточным основанием для ограничения права на мирные собрания. Гражданин Испании участвовал в демонстрации, организованной в соответствии с законом. В процессе
продвижения акции ни полиция, ни представители государственной власти не предъявили к нему претензий. Спустя 19 дней гражданин Парра был оштрафован за совершение во время этой акции административного правонарушения, которое заключалось в воспрепятствовании дорожному движению. Согласно Конституции Испании осуществление права на собрание не должно нарушать общественный порядок, создавая угрозу для граждан или их имущества. Кроме того, организаторы обязаны заранее сообщить органам власти о времени и маршруте движения. В результате органы государственной власти обязаны предусмотреть все возможные и прогнозируемые ситуации, которые могут произойти на пути движения колонны. С другой стороны, по мнению Конституционного Суда Испании, реализация права на собрание по своей природе требует использования общественных путей сообщения, поэтому как угрожающие гражданам или их имуществу могут рассматриваться такие помехи уличному движению, которые на длительное время делают невозможным доступ полиции, скорой помощи, пожарных машин в некоторой части города. В рассматриваемом деле власти не предложили изменить маршрут акции и не запретили ее, а также не смогли доказать, что поведение заявителя действительно создало угрозу для граждан или их имуществу, поэтому Конституционный Суд Испании пришел к выводу, что право заявителя собираться мирно было нарушено [11, с. 20].
Необходимо отметить, что поддержание общественного порядка, регулирование дорожного движения, санитарное и медицинское обслуживание в целях обеспечения проведения публичного мероприятия осуществляются на безвозмездной основе [12, с. 120].
Существенный интерес представляет так называемое «негативное право объединений». Использование давления для того, чтобы заставить кого-либо присоединиться к какому-либо объединению затрагивает саму сущность ст. 11 ЕКПЧ и полностью ей противоречит [13, с. 250-253]. Безусловно, любое публичное мероприятие должно носить политический или гражданский окрас. Какое-либо мероприятие для извлечения прибыли не может осуществляться. Если же коммерческая деятельность осуществляется, то любая прибыль должна направляться на достижение общих целей, а не распределяться между ее членами.
Как и всем терминам, фигурирующим в международных документах по правам человека, термину «объединение» следует придавать автономное значение. Национальные нормы не могут окончательно определить, является ли какое-либо образование «объединением» для целей ст. 11 ЕКПЧ [14]. Для целей защиты права на участие в публичных мероприятиях термин «объединение» толкуется достаточно широко и применяется ко многим формам проведения публичных массовых акций. Безусловно, европейские нормы направлены на защиту сообщества людей, которые объединены определённой целью и пытаются ее донести до государства или широких слоев насе-
ления. Простое объединение граждан, в котором люди просто находятся в обществе друг друга без определенной, общественно значимой цели, не может подпадать под действие ст. 11 ЕКПЧ. Некоторые формы протеста, например, митинги, демонстрации и шествия, не могут считаться формой реализации свободы объединения, так как они носят разовый характер, и часть их участников может случайно присоединиться к выдвигаемым идеям и требованиям. Но эти формы публичных акций подпадают под защиту ст. 11 ЕКПЧ, так как направлены на свободу выражения мнений. Любое собрание должно иметь хоть какую-то институционную и функциональную структуру, даже неофициальную, ведь обязательно кто-то должен руководить движением и определить общие цели, ради которых проводятся публичные мероприятия. У любого публичного мероприятия всегда должен быть инициатор и организатор. Это те лица, которые занимают наиболее значимые позиции в общественном движении. Они координируют все выступления, оглашают общие идеи и требования, организуют само мероприятие, управляют при необходимости движением участников и контактируют с представителями государственной власти. Без руководства любое массовое мероприятие невозможно и будет представлять собой стихийное, хаотичное, бесцельное движение, которое уже намеренно не будет соблюдать требования закона. В результате определенных правонарушений в ряде случаев организатор несет ответственность.
Подводя итоги, можно отметить, что российское законодательство во многих положениях соответствует международным стандартам. Однако проблемы возникают на стадии реализации данного права. Причиной неправильного правоприменения в ряде случаев является ошибочное или некорректное толкование российского законодательства о публичных мероприятиях органами государственной власти. Стоит сказать также о том, что публичные мероприятия при условии последовательного и чёткого законодательного регулирования смогут служить оптимальным механизмом для формирования полноценного гражданского общества в государстве. Вряд ли можно оспаривать и тезис о том, что нормы о регулировании публичных мероприятий, направленные на достижение баланса общественных интересов, призваны способствовать росту престижа национального законодательства на мировой арене.
Резолюция 1896 (2012) ПАСЕ «Выполнение обязанностей и обязательств Российской Федерацией», принятая на 31 заседании ПАСЕ, рекомендовала внести изменения в законодательство о публичных мероприятиях, исключающие злоупотребления в целях подавления общественного мнения, свободы выражения мнения, гражданского участия и мобилизации [15]. Предлагается пересмотреть политику санкционирования демонстраций и наказания организаторов, а также воздержаться от ограничительного или недобросовестного применения закона о собраниях.
Список литературы:
1. Всеобщая декларация прав человека от 10 декабря 1948 г. // Российская газета. - 1995. - 5 апр.
2. Международный пакт о гражданских и политических правах от 16.12.1966 г. // Бюллетень Верховного Суда РФ. - 1994. - № 12.
3. Конвенция о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г. // Собрание Законодательства Российской Федерации. - 2001. - № 2.
4. Хартия Европейского союза об основных правах: комментарий / Под ред. д.ю.н., проф. С.Ю. Кашкина. - М., 2001.
5. Конституция РФ от 12 декабря 1993 года, с изменениями от 30 декабря 2008 г. // Российская газета. - 2009. - 21 янв.
6. О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях: Федеральный закон от 19.06.2004 г. № 54-ФЗ (ред. от 08.06.2012) // Российская газета. - 2004. - 23 июня.
7. Де Сальвиа М. Европейская конвенция по правам человека. - СПб: Издательство Р. Асланова «Юридический центр Пресс», 2004.
8. Вестник публичного права. - 2004. - № 6.
9. Plattform «Ärztefür das Leben» v. Austria (10126/82) was a landmark case decided by the European Court of Human Rights in 1988.
10. Зимненко Б. Л. Международное право и правовая система Российской Федерации. Особенная часть: Курс лекций. - М., 2010.
11. Вестник публичного права. - 2004. - № 6.
12. Конституционные права и свободы человека и гражданина в Российской Федерации: учебник для вузов / Под ред. О.И. Тиунова. - М.: Норма, 2005.
13. Де Сальвиа М. Европейская конвенция по правам человека. - СПб: Издательство Р. Асланова «Юридический центр Пресс», 2004.
14. Российский бюллетень по правам человека. Выпуск № 20 / Институт прав человека. - М., 2005.
15. Выполнение обязанностей и обязательств Российской Федерацией: Резолюция № 1896 (2012) ПАСЕ от 02.10.12 г. // СПС Гарант.
