CC BY
38
New university
Economics & Law 2015. № 1(47)
ISSN 2221-7347
СВЕЖИЙ ВЗГЛЯД
УДК 35.352
И.Ю. Пащенко* *
ДЕЙСТВИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОРГАНОВ, НАПРАВЛЕННЫЕ НА ПРЕСЕЧЕНИЕ ПРОТИВОПРАВНОГО ПОВЕДЕНИЯ УЧАСТНИКОВ ПУБЛИЧНОГО МЕРОПРИЯТИЯ
В статье на основе анализа международных стандартов, российского законодательства и конкретных примеров рассматриваются действия государственных и муниципальных органов, направленные на пресечение противоправного поведения участников публичных мероприятий, выявляются проблемы правового регулирования, существующие в данной области.
Ключевые слова: действия, органы, публичное мероприятие, противоправность, правопорядок, безопасность.
Существует тесная взаимосвязь между свободой выражения мнения и правом на проведение мирных публичных акций, где может осуществляться обмен этими мнениями. Безусловно, органы государственной власти в соответствии с международным и российским законодательством обязаны предоставить все необходимые условия для проведения подобных публичных мероприятий. Порой просто невмешательства государства в подобные акции недостаточно для их успешного проведения и обеспечения реализации права на выражение мнений и проведение публичного мероприятия. Учитывая положения федерального законодательства, органы местного самоуправления обязаны также предпринимать все необходимые меры для того, чтобы свобода собраний, митингов и иных форм публичных мероприятий стала действенной и реальной, ведь необходимо обеспечить абсолютную безопасность участников данных акций от посягательств со стороны их противников. Осуществляют непосредственное обеспечение общественной безопасности сотрудники полиции.
В российском законодательстве нет специальной нормы, которая позволила бы пресечь действия противников определенного публичного мероприятия. На практике проблема имеет острый характер, так как у участников публичных мероприятий нередко имеются противники с диаметрально противоположным мнением по определенным вопросам. В законодательстве есть
© Пащенко И.Ю., 2015.
DOI: 10.15350/2221-7347.2015.1
*Пащенко Илья Юрьевич - студент юридического факультета, Кубанский государственный университет.
Научный руководитель: Малиновский Олег Николаевич - кандидат юридических наук, доцент кафедры гражданского процесса и международного права, Кубанский государственный университет
57
Новый университет
Экономика и право 2015. № 1(47)
ISSN 2221-7347
лишь общие нормы, которые позволяют предотвращать противоправные действия со стороны любых лиц. В случае обнаружения противоправных или незаконных действий со стороны любых граждан, как участвующих, так и не участвующих в подобном мероприятии, оно может быть немедленно прекращено по решению органов государственной власти. Такая мера предосторожности закреплена в ряде международных и российских нормативно-правовых актов, но она не направлена на защиту права на выражение собственного мнения. Подобный пробел не в полной мере позволяет реализовать право на проведение публичных массовых мероприятий и участие в них граждан.
Как подчеркивает Конституционный Суд РФ, реализовать право на мирное, т.е. не нарушающее общественный порядок и общественную безопасность, не причиняющее вреда правам и законным интересам других лиц и не создающее угрозу причинения такого вреда, участие в публичном мероприятии возможно только при соблюдении ряда условий. Одно из важнейших условий - принятие уполномоченным органом государственной власти или местного самоуправления необходимых и обоснованных мер, как профилактического и превентивного характера, так и организационных, включая выделение адекватных сил и средств для обеспечения общественного порядка и безопасности граждан [1, с. 77 - 88].
Обязанность государства защищать публичные мероприятия, в частности, демонстрации, не является абсолютной. Так, достаточно много примеров можно привести из практики Европейского Суда по правам человека. Объединение докторов, выступающих против абортов, в 1980 и 1982 г.г. провело две демонстрации, которым, несмотря на присутствие большого числа полицейских, препятствовали сторонники абортов, оскорбляя демонстрантов и закидывая их продуктами питания. Полиция не вмешивалась в происходящее до тех пор, пока не возникла угроза серьезного насилия. Впоследствии врачи обратились в Европейскую комиссию по правам человека с жалобой на нарушение свободы собраний. Дело было передано в Европейский Суд по правам человека (далее — ЕСПЧ). Решение ЕСПЧ было вынесено однозначное. Участники демонстрации должны иметь возможность провести ее, не опасаясь физического насилия со стороны противников их идей. По мнению ЕСПЧ, государство обязано не только не препятствовать проведению законных демонстраций, но и предпринимать шаги по их защите, вмешиваясь при необходимости в отношения между частными лицами. С другой стороны, государству предоставлено широкое право усмотрения в выборе способов защиты и его обязательства в этой сфере касаются принятия мер, а не достижения конкретного результата. Проанализировав действия полиции с учетом того факта, что никакой существенный вред не был причинен и демонстрации были проведены, ЕСПЧ пришел к выводу, что государство выполнило свои обязательства, и право на мирные собрания не было нарушено [2, с. 250-252].
Постановление ЕСПЧ Plattform Arzte Fur Das Leben, 32 содержит весьма интересное положение: «Может случиться, что манифестация столкнется или случайно встретится с лицами, враждебно настроенными к ее идеям или действиям, которые она собирается предпринять. Участники должны иметь возможность провести манифестацию, не опасаясь агрессивных действий со стороны противников: подобные опасения могли бы помешать членам организации или лицам, разделяющим их общие мнения или интересы, открыто выразить свое мнение по наиболее важным проблемам жизни общества. В демократическом обществе право высказаться против какой-либо манифестации не может парализовать осуществление права на участие в данной манифестации» [3]. Государства должны принимать разумные действия, чтобы обеспечить мирное проведение соответствующих мероприятий.
Предотвращая те или иные нарушения общественного порядка, сотрудники полиции сами могут получить вред здоровью и жизни, также могут его причинить другим лицам-участникам данного массового мероприятия. В этом случае важно определить, носит ли такое насильственное воздействие адресный характер со стороны участников массовой акции. Граница между тем, где отвечает или где лицо не несет ответственность, очень тонка. На практике сотрудники правоохранительных органов нередко пытаются задержать лиц, которые совсем не участвуют в причинении какого-либо вреда. В подобном случае, если участники публичного мероприятия причиняют вред в состоянии необходимой обороны, то такой вред не подлежит возмещению в соответствии со ст. 1068 ГК РФ. Возмещение убытков, причиненных государст-
58
New university
Economics & Law 2015. № 1(47)
ISSN 2221-7347
венными органами и органами местного самоуправления, происходит по правилам ст. 16 ГК РФ и производится в полном объеме.
Таким образом, отметим, что уполномоченный представитель органа внутренних дел обеспечивает безопасность участников публичного мероприятия и в этих целях имеет, в частности, право удалять с места его проведения лиц, не выполняющих законные требования организаторов. Но в данном случае необходимо уведомить и организатора об удалении определенных лиц, которые участвуют в массовой акции. Применение сотрудниками полиции физической силы и специальных средств для пресечения публичного мероприятия допустимо только при возникновении в месте его проведения массовых беспорядков, погромов, и в других случаях, требующих экстренных действий, на что неоднократно указывал Конституционный Суд РФ в своих актах.
Вызвавшие большой общественный резонанс события на улицах и площадях ряда крупнейших городов нашей страны в первой половине 2007 года с особой силой высветили системную проблему реализации на практике права граждан собираться мирно и без оружия, как это предусмотрено статьей 31 Конституции РФ. Под принудительные действия с применением специальных средств правоохранительных органов, стремящихся не допустить проведения публичного мероприятия, попадают порой не только радикальные оппозиционеры, но и мирные граждане - к примеру, просто случайные прохожие. Инцидент такого рода произошел, в частности, в подмосковном городе Химки, где сотрудники ОМОНа довольно жестко обошлись с участниками митинга против демонтажа памятника героям Великой Отечественной войны и эксгумации их могил по распоряжению местных властей. Отрицая факты неадекватного применения силы, представители МВД и других органов власти обычно объясняют свои действия необходимостью пресечения неких «несанкционированных» или «несогласованных» действий. Подобная позиция в лучшем случае указывает на весьма субъективное понимание должностными лицами положений статьи 31 Конституции РФ, а также Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» от 19 июня 2004 года № 54-ФЗ.
Согласно положениям указанного закона прекращение публичного мероприятия — это не одномоментный акт, а многоэтапная процедура, по сути дела нацеленная на то, чтобы избежать или максимально снизить вероятность применения силы к его участникам [4]. Именно поэтому ч. 1 ст. 17 Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» устанавливает, что обоснованное указание о прекращении публичного мероприятия должно быть дано сначала его организаторам, и только затем напрямую его участникам. Но самое важное в данном случае заключается в необходимости предоставить организаторам и участникам публичного мероприятия разумное время для выполнения указания о его прекращении, а только потом применять меры по принудительному завершению подобной акции. Применение силы для прекращения публичного мероприятия, завуалированное в стандартной формуле «действия в соответствии с законодательством Российской Федерации», согласно ч. 2 и ч. 3 ст. 17 Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях», допускается только в случаях невыполнения указания о прекращении публичного мероприятия или возникновения массовых беспорядков, погромов, поджогов и других ситуаций, требующих экстренных действий. При этом ясно, что и в указанных случаях применение силы должно быть сведено к необходимому минимуму. Время, необходимое для того, чтобы участники и организаторы покинули место проведения публичной акции, полностью зависит от примерного количества участников мероприятия. Сотрудники правоохранительных структур обязаны обеспечить возможность гражданам беспроблемно и безопасно покинуть место проведения публичной акции в пределах территории, оговоренной организаторами с местными властями при подготовке публичного мероприятия [5, с. 77-88].
Публичное мероприятие «Марш миллионов», проведение которого было назначено в Москве на 6 мая 2012 года, было запланировано как главная демонстрация в знак протеста против прошедших в 2012 году в нашей стране выборов. Собрание на Болотной площади во многом стало кульминацией серии протестов, которые начались в конце 2011 года в ответ на нарушения в ходе парламентских выборов 2011 года. Во время этих чередующихся событий некоторые люди бросали в полицию разные предметы, в то время как полиция свободно применяла
59
Новый университет
Экономика и право 2015. № 1(47)
ISSN 2221-7347
свои дубинки. Среди брошенных из толпы предметов были пластиковые бутылки, обувь и зонтики, таким образом, предметы были ограничены вещами, взятыми для личного пользования, и среди них не было специально принесённого оружия. Вмешательство полиции в ситуацию привело к тому, что некоторое количество людей было задержано. Видеоматериалы дают основания полагать, что задержанные люди причиняли ущерб частной собственности в пределах Болотной площади в г. Москве и впоследствии активно участвовали в актах насилия. Первые пять человек, которым впоследствии были предъявлены обвинения, были втянуты в инцидент во время вмешательства полиции с целью разделения толпы [6].
В докладе Международной комиссии отмечается, что в ряде случаев полиция применяла чрезмерную силу, это включает в себя неразборчивое применение дубинок, применение силы против мирных граждан, применение силы, когда человек лежал на земле или уже был задержан. Хотя применение силы в целях защиты могло быть уместно в некоторых обстоятельствах, во многих случаях действия полиции выходили за рамки самообороны и контроля за соблюдением правопорядка. В соответствии с международной практикой были проведены расследования случаев применения силы полицией, однако сотрудники не были привлечены к ответственности, даже в тех случаях, когда гражданские лица получили травмы.
В целом же должностные лица по поддержанию правопорядка должны избегать применения силы для прекращения публичных мероприятий ненасильственного характера. Именно на такой подход ориентируют общепринятые международные стандарты, и в частности Основные принципы применения силы и огнестрельного оружия должностными лицами по поддержанию правопорядка, одобренные восьмым Конгрессом ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями в сентябре 1990 года. Принципиально важно при этом, что, как подчеркивается в документе, внутренняя политическая нестабильность или любые другие чрезвычайные общественные явления не могут служить оправданием для любого отступления от закрепленных в нем основных принципов [7, с. 270-271].
Обращаясь к примерам из практики, выделим жалобу, которую направил в 2007 году житель Санкт-Петербурга Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации [8]. К Уполномоченному обратился Т. с жалобой на действия сотрудников УВД Адмиралтейского района Санкт-Петербурга, необоснованно и с применением физического насилия задержавших его во время проведения 22.03.2006 одиночного пикетирования у здания Законодательного собрания Санкт-Петербурга. По словам Т., он был доставлен в УВД и по прошествии одного часа отпущен. При этом, однако, никакими процессуальными документами примененные в отношении Т. меры оформлены не были. Обращения Т. в прокуратуру г. Санкт-Петербурга с заявлением о возбуждении в отношении сотрудников УВД уголовного дела по признакам преступления, предусмотренного ст. 149 УК Российской Федерации (воспрепятствование проведению пикетирования, совершенное должностным лицом с использованием своего служебного положения), дважды остались без ответа. В результате проверки, проведенной прокуратурой Санкт-Петербурга по просьбе Уполномоченного, установлено, что правовых оснований для доставления Т. в отдел УВД не имелось. Начальнику УВД Адмиралтейского района внесено представление, по результатам рассмотрения которого к дисциплинарной ответственности привлечен заместитель начальника 2-го отдела УВД Адмиралтейского района. Прокурор города сообщил также об отмене ранее вынесенного постановления об отказе в возбуждении в отношении сотрудников УВД уголовного дела по статьям 149 (воспрепятствование проведению собрания, митинга, демонстрации, шествия, пикетирования или участию в них) и 286 (превышение должностных полномочий) УК Российской Федерации и направлении материалов для производства дополнительной проверки.
На практике, прибегая порой к чрезвычайным мерам для недопущения публичных мероприятий, органы власти в дальнейшем крайне редко пытаются привлечь к ответственности должностных лиц государственных органов, действительно допустивших нарушения российского законодательства при подготовке и в ходе таких мероприятий.
Действующее гражданское законодательство, устанавливая в качестве общего условия наступления гражданско-правовой ответственности правило, согласно которому вред, причиненный личности или имуществу гражданина, а также вред, причиненный имуществу юриди-
60
New university
Economics & Law 2015. № 1(47)
ISSN 2221-7347
ческого лица, подлежит возмещению в полном объеме лицом, причинившим вред (пункт 1 статьи 1064 ГК Российской Федерации), допускает возложение обязанности возмещения вреда и на лицо, не являющееся его причинителем. Так, согласно статье 1068 ГК РФ юридическое лицо или гражданин возмещает вред, причиненный его работником при исполнении трудовых (служебных, должностных) обязанностей. Как в этом, так и в других случаях (статьи 1073-1076 ГК РФ) требование возмещения ущерба, причиненного действиями иных лиц, обусловлено тем, что привлекаемые к гражданско-правовой ответственности граждане (юридические лица) и лица, являющиеся непосредственными причинителями вреда, находятся в устойчивых правоотношениях, например, трудовых, служебных, в силу своей юридической природы предполагающих ту или иную степень ответственности одних субъектов соответствующих правоотношений (работодателей и др.) за действия других (работников и др.) [9].
Как правило, на уровне субъектов Российской Федерации уточняются и дополняются положения, касающиеся обеспечения безопасности граждан при проведении митингов, шествий, демонстраций, собраний и пикетирований. К сожалению, законодательство Краснодарского края не содержит как таковых норм, направленных на обеспечение общественной безопасности и общественного правопорядка. В разъяснениях «О безопасности публичных мероприятий» от 31 мая 2011 г. Законодательного собрания Краснодарского края указано, что любое публичное мероприятие должно отвечать, прежде всего, требованиям безопасности, под которой понимается состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз. В краевом законодательстве содержится лишь указание на необходимость выполнения организатором публичного мероприятия требований по обеспечению транспортной безопасности и безопасности дорожного движения в месте проведения публичного мероприятия [10].
Право на свободу мирных собраний, будучи общепризнанной демократической ценностью, нуждается в особой защите, поскольку с его помощью достигается формирование и выражение мнений и требований разнообразных политических сил и общественных групп, и тем самым создаются необходимые предпосылки для обеспечения обратной связи граждан (их объединений) с институтами публичной власти.
Таким образом, отметим, что организатор публичного мероприятия может быть привлечен к гражданско-правовой ответственности только в том случае, если не предпримет все необходимые меры для обеспечения общественной безопасности, указанные в федеральном законодательстве. При этом необходимо предоставить неопровержимые факты того, что конкретный участник публичной акции являлся тем самым причинителем вреда, или он был по этому поводу удален с публичного мероприятия сотрудниками полиции с обязательным уведомлением организаторов митинга, демонстрации, шествия, собрания или пикетирования. В свою очередь сотрудники правоохранительных органов, органы государственной власти и местного самоуправления обязаны обеспечить возможность беспрепятственной и безопасной реализации гражданами своего неотъемлемого права на участие в публичных массовых мероприятиях.
Законодательство, регулирующее данные правоотношения, на текущий момент не слишком эффективно реализуется на практике. Если возможно использовать выражение «скупое» правовое регулирование, то оно здесь будет как нельзя кстати. Законодательные органы субъектов Российской Федерации не дополняют нормы федерального законодательства правовыми механизмами и мерами, направленными на обеспечение безопасности граждан, как участвующих, так и не участвующих в публичных мероприятиях. Регулирование же гражданскоправовой ответственности осуществляется лишь нормами гражданского законодательства, содержащимися в Гражданском Кодексе Российской Федерации.
Библиографический список
[1] Шугрина Е. С. О проверке конституционности правил организации и проведения публичных мероприятий // Актуальные проблемы российского права. 2013. № 4.
[2] Де Сальвиа М. Европейская конвенция по правам человека. СПб: Издательство Р. Асланова «Юридический центр Пресс», 2004.
61
Новый университет
Экономика и право 2015. № 1(47)
ISSN 2221-7347
[3] Plattform Arzte Fur Das Leben v. Austria (10126/82) Was a landmark case decided by the European Court of Human Rights in, 1988.
[4] Экспертный обзор «Анализ правоприменительной практики Федерального закона РФ от 08.06.2012 № 65-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» Московской Хельсинкской группой в рамках проекта "Мониторинг правоприменительной практики законодательства последних лет в области защиты гражданских прав", финансируемого государственным грантом в соответствии с распоряжением Президента Российской Федерации от 3 мая 2012 года № 216-рп. // URL: http://www.mhg.ru. Дата обращения: 25.11.2014.
[5] Шугрина Е. С. О проверке конституционности правил организации и проведения публичных мероприятий // Актуальные проблемы российского права. 2013. № 4.
[6] Доклад Международной комиссии о событиях на Болотной площади 6 мая 2012 года от 18.12.13 г. Учредители: Human Rights Watch, Европейская Ассоциация адвокатов за демократию и права человека (ELDH), Международная гражданская инициатива для ОБСЕ (ICI OSCE), AmnestyIntemational, «Артикль 19», Международная платформа «Гражданская солидарность», Международная Федерация за права человека (FIDH), Центр международной защиты. // URL: http://6maycommission.org. Дата обращения: 16.12.2014.
[7] Международное правоохранительное право / Ю.С. Ромашев. М., 2010.
[8] О соблюдении на территории Российской Федерации конституционного права на мирные собрания: Специальный доклад Уполномоченного по правам человека в РФ Лукина В. от 28 июня 2007 г. // URL: ombudsmanrf.org. Дата обращения: 10.12.2014 г.
[9] Об утверждении обзора практики Конституционного Суда Российской Федерации за первый квартал 2013 года: Решение Конституционного Суда РФ от 28.05.2013г. // СПС - Консультант Плюс.
[10] О безопасности публичных мероприятий: Разъяснения Законодательного собрания Краснодарского края от 31 мая 2011 г. // URL: http://www.consultant.ru. Дата обращения: 01.12.2014 г.
***
UDC 35.352
I. Yu. Pashchenko
EFFECT OF STATE AND MUNICIPAL AUTHORITIES TO CURB THE WRONGFUL BEHAVIOR OF PARTICIPANTS OF PUBLIC EVENTS
On the basis of analysis of international standards, the Russian legislation and case studies examined the actions of state and municipal authorities to curb the illegal behavior of participants of public events, identify problems of legal regulation that exist in this area.
Keywords: action, apparatus, public event, wrongfulness, security.
References
[1] Shugrina E. S. About check of constitutionality of rules of the organization and carrying out public actions//Actual problems of Russian law. 2013. No. 4.
[2] De Salvia M. Evropeyskaya convention on human rights. SPb: R. Aslanov's publishing house "Legal Press center", 2004.
[3] Plattform Arzte Fur Das Leben v. Austria (10126/82) Was a landmark case decided by the European Court of Human Rights in, 1988.
[4] The expert review "The analysis of law-enforcement practice of the Federal law of the Russian Federation of 08.06.2012 No. 65-FZ "About modification of the Code of the Russian Federation about administrative offenses and the Federal law "About meetings, meetings, demonstrations, processions and the piketirovaniyakh" the Moscow Helsinki group within the "Monitoring of Law-enforcement Practice of the Legislation of the Last Years in the field of Protection of the Civil Rights" project financed by the state grant according to the order of the President of the Russian Federation of May 3, 2012 No. 216-rp.//URL: http://www.mhg.ru. Date of the address: 25.11.2014.
[5] Shugrina E. S. About check of constitutionality of rules of the organization and carrying out public actions//Actual problems of Russian law. 2013. No. 4.
[6] The report of the International commission on events on Bolotnaya Square on May 6, 2012 of 18.12.13.
62
New university
Economics & Law 2015. № 1(47)
ISSN 2221-7347
Founders: Human Rights Watch, the European Association of lawyers for democracy and human rights (ELDH), the International civil initiative for OSCE (ICI OSCE), AmnestyInternational, "the Article 19", the International platform "Civil Solidarity", the International Federation for human rights (FIDH), the Center of the international protection.//URL: http://6maycommission.org. Date of the address: 16.12.2014.
[7] International law-enforcement law / Yu.S. Romashev. M, 2010.
[8] About observance in the territory of the Russian Federation of a constitutional right on peaceful assemblies: The special report of the Commissioner for Human Rights in the Russian Federation Lukin V. of June 28, 2007//URL: ombudsmanrf.org. Date of the address: 10.12.2014.
[9] About the approval of the review of practice of the Constitutional Court of the Russian Federation for the first quarter 2013: The decision of the Constitutional Court of the Russian Federation from 28.05.2013g.//Union of Right Forces - the Consultant Plus.
[10] About safety of public actions: Explanations of Legislative assembly of Krasnodar Krai of May 31, 2011//URL: http://www.consultant.ru. Date of the address: 01.12.2014.
63
