CC BY
809
К.А. Иванова*
Митинги, шествия, демонстрации, пикетирования как механизм осуществления населением общественных инициатив**
Аннотация. В статье отмечается, что одним из механизмов реализации общественных инициатив являются митинги, шествия, демонстрации, пикетирования. Приводится отечественная и зарубежная практика участия населения в публичных мероприятиях. В статье рассматриваются актуальные проблемы и перспективы развития данного механизма, формулируются предложения по его совершенствованию. Ключевые слова: митинги, шествия, демонстрации, пикетирования, общественные инициативы, публичные мероприятия.
Все дороги ведут к людям.
(Антуан де Сент-Экзюпери, Маленький принц)
В последние несколько лет вопросы свободы мирных собраний и права на протест превратились в бурно обсуждаемую тему. На начало 2015 г. в базе данных Европейского Суда по правам человека HUDOC содержится 961 постановление и 792 решения, вынесенных по ст. 11 Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод, включая 115 постановлений Большой Палаты1. Отнюдь не случайно, предвидя грядущую актуальность темы, журнал «Тайм» еще в 2011 г. объявил человеком года анонимного «Protester» — безымянного демонстранта, а Совет по правам человека ООН принял решение об учреждении поста Специального докладчика по свободе мирных собраний и свободе ассоциаций2.
Необходимо видеть и разделять два пути выражения общественного мнения: это индивидуальное право человека и коллективное право граждан. Важно подчеркнуть: мы должны защищать такое индивидуальное право человека на выражение общественного мнения. Но особенно
1 Практика Европейского Суда по правам человека. HUDOC. European Court of human rights. URL: http://hu-doc.echr.coe.int/sites/rus/Pages/search.aspx#{%22article%22: %5B%2211%22,%2211-1 %22,%2211 -2%22%5D,%22kpthesau rus%22:%5B%22145%22%5D}.
2 Резолюция, принятая Советом по правам человека.
15/21. Право на свободу мирных собраний и право на ас-
социацию. URL: http://www.icnl.org/research/library/files/
Transnational/C.pdf).
важно то, что право на выражение общественного мнения есть коллективное право граждан. В данном аспекте, хотя оно и сочетается с индивидуальными возможностями личности, тем не менее зачастую является главным средством воплощения общественного мнения3.
Одним из способов выражения общественного мнения, а также одним из механизмов претворения в жизнь общественных инициатив является возможность участия в митинге или ином публичном мероприятии. Именно такое мероприятие позволяет привлечь внимание и государственных органов, и общественности к значимой проблеме. И то, насколько полно государство гарантирует реализацию этого права, является индикатором уровня демократизации общества. В России право граждан собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование закреплено в ст. 31 Конституции.
Однако для эффективной реализации конституционных прав, свобод и законных интересов личности в любом современном государстве необходимы прочные (социально-экономические, политические, духовно-культурные, правовые и иные) гарантии, которые создает не только само государство в лице органов государственной власти и их должностных лиц, но и формируемые непосредственно гражданами институты гражданского общества. Отечественный и зару-
3 См.: Авакьян С.А. Свобода общественного мнения и конституционно-правовые гарантии ее осуществления // Конституционное и муниципальное право. 2013. № 1. С. 12-21.
© Иванова К.А., 2015
* Иванова Ксения Алексеевна — ассистент кафедры конституционного и муниципального права Тюменского государственного университета. [kaivanova@inbox.ru]
625003, Россия, г. Тюмень, ул. Семакова, д. 10.
** Поддержка РГНФ по проекту номер 15-53-00023 «Развитие института общественных инициатив граждан в Российской Федерации и за рубежом (Франция, Великобритания, США)».
бежный опыт государственного и общественного развития показывает, что в создании таких гарантий должны быть заинтересованы и демократическое государство, и гражданское общество.
Таким образом, при организации каналов обратной связи важно, чтобы это общение было более непосредственным, предполагающим интерактивные формы контактов. Представляется необходимым в деле совершенствования механизмов общественных инициатив повышать уровень доверия граждан друг к другу.
Насколько же люди в нашей стране доверяют друг другу? В какой степени ощущают себя полноценными представителями гражданского общества, готовы ли объединяться для решения общих задач? Специальный опрос на эту тему выявил ряд закономерностей4. 63 % граждан России считают, что в отношениях с другими людьми следует быть осторожными, однако 33 % населения убеждены, что большинству людей можно доверять.
При этом если в 2012 г. 77 % граждан России полагали, что в нашей стране больше несогласия и разобщенности, и только 15 % были уверены в обратном5, то в 2014 г. новые вызовы (возвращение Крыма в состав России, гражданская война на Украине, беспрецедентное внешнеполитическое давление на Россию) сплотили россиян. Данные социологических опросов подтверждают патриотическую мобилизацию общества. Существенно вырос уровень доверия к общественным и политическим институтам. Массовые митинги и шествия под лозунгами общенационального единства демонстрируют общественную консолидацию6.
Более того, в 2014 г. государство приняло меры для укрепления правопорядка. Заинтересованное участие в этой работе приняли общественные объединения, эксперты и активисты. В результате значительно уменьшилось количество про-тестных акций в регионах. 81 % россиян считает маловероятными какие бы то ни было протесты в своем городе, включая демонстрации, митинги или забастовки7.
Все это говорит о том, что в российском обществе начали действовать механизмы, поощряющие социальную солидарность, возросла потребность общества к позитивной активности и конструктивному решению возникающих проблем.
При этом все еще недостаточно развита система разноуровневых общественных площадок, публичной сферы, где люди могут собираться для обсуждения общих проблем, высказывать мнения. Человек, желающий проявить общественно значимую инициативу, порой не знает, куда обратиться8.
Решить эти и другие вопросы законодатель попытался принятием Федерального закона от 08.06.2012 № 65-ФЗ «О внесении изменений в КоАП РФ и Федеральный закон "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях"»9. Этот закон (подп. «а» п. 4 ст. 2) наделил органы исполнительной власти субъекта РФ полномочиями определять единые специально отведенные или приспособленные для коллективного обсуждения общественно значимых вопросов и выражения общественных настроений, а также для массового присутствия граждан для публичного выражения общественного мнения по поводу актуальных проблем преимущественно общественно-политического характера места — аналоги лондонского Гайд-парка.
Субъекты РФ практически незамедлительно приступили к созданию таких мест. Например, в г. Москве 07.01.2013 г. вступил в силу закон, принятый Московской городской Думой 26.12.2012 «О внесении изменений в Закон города Москвы от 04.04.2007 № 10 "Об обеспечении условий реализации права граждан РФ на проведение в г. Москве собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований"»10, предусматривающий организацию в Москве площадок для проведения митингов (в парке «Сокольники» и ЦПКиО имени Горького).
Однако подп. «а» п. 4 ст. 2 Федерального закона от 08.06.2012 № 65-ФЗ в части, наделяющей органы исполнительной власти субъекта РФ полномочием определять единые специально отведенные или приспособленные для проведения публичных мероприятий места, 14.02.2013 г. признан Конституционным Судом РФ11 не соот-
4 См.: Доклад Общественной палаты РФ за 2014 г. // Официальный сайт Общественной палаты РФ. URL: http://www. oprf.ru/flles/oprf_dokladsociety_a4_12-2014_184p_rus_blok_ corr_4_preview_postr.pdf (дата обращения: 26.12.2014).
5 URL: http://www.oprf.ru/ffles/doklad_grazdanskoe_obsh-estvo.pdf (дата обращения: 20.01.2013).
6 URL: http://www.oprf.ru/files/oprf_dokladsociety_a4_12-2014_184p_rus_blok_corr_4_preview_postr.pdf (дата обращения: 26.12.2014).
7 См.: Протестная активность россиян и отношение к «пятой колонне», Опрос Левада-Центра от 11.07.2014 г. URL: http://www.levada.ru./. 11-07-2014./.protestnaya-ak-tivnost-rossiyan-i-otnoshenie-k-pyatoi-kolonne.
8 См.: Киричек Е.В. Гражданский (общественный) контроль за деятельностью органов публичной власти в сфере обеспечения конституционных прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации // Актуальные проблемы российского права. 2013. № 9. С. 1094-1100.
9 Федеральный закон от 08.06.2012 № 65-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс РФ об административных правонарушениях и Федеральный закон "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях"» // Российская газета. 2012. № 131.
10 Закон города Москвы от 26.12.2012 № 73 «О внесении изменений в Закон города Москвы от 04.04.2007 № 10 "Об обеспечении условий реализации права граждан РФ на проведение в городе Москве собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований"» // Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2012. № 71.
11 Постановление Конституционного Суда РФ от 14.02.2013 № 4-П «По делу о проверке конституционности Федерального закона «О внесении изменений в Кодекс РФ об административных правонарушениях и Федеральный закон "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы и жалобой гражданина Э.В. Савенко» // Российская газета. 2013. 27 февр.
ветствующим Конституции РФ, ее ст. 19 (ч. 1 и 2), 31 и 55 (ч. 3) в той мере, в какой им — вопреки вытекающим из Конституции РФ требованиям определенности, ясности и недвусмысленности правового регулирования — нормативно не закрепляются критерии, обеспечивающие соблюдение равенства юридических условий реализации гражданами права на свободу мирных собраний при определении органами исполнительной власти субъектов РФ специально отведенных или приспособленных для проведения публичных мероприятий мест, чем порождается возможность его неоднозначного истолкования, а следовательно, и произвольного применения.
Представляется необходимым, исходя из требований Конституции РФ и с учетом названного Постановления Конституционного Суда РФ, внести необходимые изменения в правовое регулирование определения специально отведенных мест. До этого момента органам исполнительной власти субъекта РФ при определении специально отведенных для проведения публичных мероприятий мест следует исходить из необходимости наличия таковых как минимум в каждом городском округе и муниципальном районе.
В перспективе, если такие специально отведенные места все же будут созданы во всех субъектах РФ, если в каждом регионе будут существовать определенные нормы, правила и требования к проведению публичных мероприятий, все это принесет положительный результат — публичные мероприятия не будут мешать жизни города, а граждане, участвующие в них, не будут подвергаться какой-либо опасности. Ведь восстановление и развитие механизмов социальной солидарности — необходимые условия формирования новой общественной среды и развития общественных инициатив. Кроме того, наличие таких мест разрешит другой спорный вопрос: длительность сроков согласования публичного мероприятия из-за разногласий о времени и месте его проведения. Конституционный Суд РФ указал, что в процессе согласования и внесения предложения об изменении условий мероприятия (время, место) орган власти должен учитывать возможность достижения цели мероприятия (свободное формирование и выражение мнений, выдвижение требований по различным вопросам политической, экономической, социальной и культурной жизни страны и внешней политики), а новое место и (или) время — соответствовать социально-политическому значению мероприятия. Однако при этом если организатор не согласен с предложенным органом власти местом проведения мероприятия, он фактически лишен возможности обжаловать данное решение в суде, поскольку отсутствуют сокращенные сроки рассмотрения подобных дел. В данном случае следует согласиться с Е.С. Шугриной, что на практике
это означает получение судебного решения значительно позже той даты, на которую было назначено проведение публичного мероприятия, когда актуальность снижается или даже утрачивается12. Таким образом, установление сокращенных сроков судебного разбирательства и создание специально отведенных мест для проведения публичных мероприятий будет являться способом решения сразу нескольких возникающих проблем.
При этом сам факт предварительного уведомления органов власти о проведении публичного мероприятия представляется необходимым для обеспечения условий проведения мероприятия, а также для обеспечения безопасности как участников публичного мероприятия, так и остальных граждан. Подобные требования о предварительном уведомлении закреплены в законодательстве большинства европейских стран.
Например, во Франции население традиционно занимает активную гражданскую позицию и охотно участвует в различных публичных мероприятиях. При этом, согласно Декрету-Закону 1935 г. (Decret-Loi 23-10-193513) в редакции 2000 г., для того чтобы провести манифестацию, ее организаторы обязаны согласовать вопрос с мэрией или префектурой полиции — местной структурой, представляющей МВД. В Париже и для коммун департамента Сены заявление делается в префектуре полиции. В тех коммунах, где нет своей местной полиции, а есть и действуют подразделения Национальной полиции, уведомление направляется префекту или супрефекту.
Инициативная группа обращается к властям минимум за 3 дня до проведения (но не более чем за 15 дней). В заявлении указываются имена организаторов, их адреса, телефоны, предполагаемое число участников, цели митинга, время начала и завершения, место. Если речь идет о манифестации, то и маршрут, заявка фиксируется, о чем выдается соответствующая справка. В ряде случаев, когда это необходимо, происходит встреча сторон, чтобы обговорить детали. Если у властей есть те или иные возражения, то это происходит в обязательном порядке с тем, чтобы найти разумный компромисс.
В Великобритании до 1986 г. основным актом, регулирующим вопросы обеспечения общественного порядка при проведении массовых мероприятий (митинги, демонстрации, процессии), оставался закон об охране общественного порядка (Public Order Act14) 1936 г. В 1986 г. закон был
12 См.: Шугрина Е.С. Новые правила организации и проведения публичных мероприятий: что скажет Конституционный Суд РФ? // Муниципальное право. 2012. № 3. С. 2-11.
13 Décret-loi du 23 octobre 1935 portant réglementation des mesures relatives au renforcement du maintien de l'ordre public. URL: http://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do;jsessioni d=825DCE28F9EF3446FB5AE0A55473FCD1.tpdjo04v_2?cid Texte=LEGITEXT000006071320&dateTexte=20090422.
14 Public Order Act, 1986. URL: http://www.legislation.gov.
принят в новой редакции, подробно регламентирующей проведение митингов и демонстраций, определяющей возможные правонарушения и ответственность за них. На основании этого закона проведение уличных демонстраций и митингов допускается только после получения официального разрешения полицейских властей.
Согласно ст. 2 данного закона, организаторы планируемых массовых мероприятий не менее чем за 6 рабочих дней обязаны обратиться в полицейский участок по месту проведения намеченного мероприятия с письменным заявлением, где в обязательном порядке должны быть указаны дата, место, время проведения публичного мероприятия, предполагаемый маршрут движения участников, фамилии и адреса проживания организаторов. В законе об охране общественного порядка определено, что если массовое публичное мероприятие носит статичный характер, то есть совершается без передвижения по улицам, то полиция не может запретить его проведение. За органами полиции сохраняется право — для предотвращения насильственных эксцессов — ставить определенные условия организаторам мероприятия по порядку его проведения, если число предполагаемых участников будет свыше 20 человек.
В США регулирование такого рода мероприятий отнесено к ведению властей штатов и местных властей. Вместе с тем практически везде для проведения манифестации или митинга требуется получение специального разрешения на основе соответствующего заявления, бланк которого размещается на официальных веб-сайтах местных полицейских управлений или, например, Службы национальных парков, когда это относится к ее компетенции.
Выдача разрешений о проведении мероприятий производится по обязательному согласованию органов пожарной охраны, транспорта и полиции. При наличии согласия всех этих органов, муниципалитет выдает организаторам специальный сертификат, удостоверяющий их официальное право на проведение манифестации, который должен быть предъявлен ими по первому требованию представителей полиции или других официальных представителей муниципалитета.
В Вашингтоне (округ Колумбия) для проведения демонстрации необходимо не менее чем за 15 дней подать заявку в Службу национальных парков столицы, или в полицейское управление города, или в полицию по охране Капитолия и правительственных зданий. Без подачи заявки и проведения демонстрации без разрешения ее участники немедленно арестовываются.
Власти Нью-Йорка имеют право отклонить прошение о проведении митинга, если в нем от-
uk/ukpga/1986/64/contents.
сутствуют точные сведения о состоявшихся и планируемых на будущее аналогичных мероприятиях под эгидой этих же организаторов. Если в акции планируется участие нескольких организаций, то для каждой из них требуется отдельное разрешение.
В Сан-Франциско разрешение на проведение массовых мероприятий также согласовывается с местной полицией. Стандартная анкета, заполняемая организаторами шествия, содержит сведения о цели акции, месте встречи демонстрантов, схеме их передвижения, описание видов технических и звуковых средств, используемых в ходе манифестации. Заявитель подписывается и под тем, что в случае нарушения сроков и времени проведения акции, а также действующих законов любым из его участников, митинг может быть досрочно прекращен властями. В приложении к заявке подписант обязуется создать все необходимые условия для пикетчиков, предусмотрев возможность участия инвалидов и людей с ограниченными возможностями.
В Лос-Анджелесе разрешение на проведение публичных манифестаций оформляется в специальном отделении местной полиции. Заявка подается не позднее чем за 40 дней, с обязательным приложением к ней расписки в соблюдении норм безопасности.
В отличие от других городов, в Лос-Анджелесе существует ограничение по протяженности маршрута движения демонстрантов: он не должен превышать 5 км. Кроме того, «Город Ангелов» — один из немногих, где за разрешение провести митинг или шествие необходимо заплатить 300 долл.15
Таким образом, очевидно, что российский опыт предварительного уведомления не расходится с мировой практикой развитых стран. Однако важно помнить, что порядок проведения публичных мероприятий носит именно уведомительный, а не разрешительный характер, то есть в случае если все требования законодательства соблюдены, то органы власти не имеют права препятствовать проведению публичного мероприятия.
Следующим острым вопросом является возложение законодателем на организатора публичного мероприятия обязанности принять меры по недопущению превышения указанного в уведомлении о проведении публичного мероприятия количества его участников и устанавливающей административную ответственность за ее невыполнение. На наш взгляд, в данном вопросе Конституционный суд РФ занял несколько противоречивую позицию. С одной стороны, в Постановлении от 14.02.2013 № 4-П он указывает, что право на свободу мирных собраний гаран-
15 См.: Robertsand A., Garton T. Civil Resistance and Power Politics: The Experience of Non-violent Action. Oxford: Oxford University Press, 2013.
тировано каждому гражданину и никто, включая организатора публичного мероприятия, не может препятствовать гражданам в его правомерной реализации. При этом Конституционный Суд отмечает, что само по себе участие в публичном мероприятии большего, чем изначально было заявлено его организатором, количества участников не является достаточным основанием для привлечения организатора публичного мероприятия к административной ответственности. С другой стороны, Конституционный суд РФ полагает, что такая ответственность может наступать, если превышение количества участников обусловлено действием либо бездействием организатора, или когда организатор публичного мероприятия, допустив превышение количества его участников, не принял меры, направленные на ограничение доступа граждан к участию в публичном мероприятии. Исходя из логики данного постановления, организатор обязан принять меры, направленные на ограничение числа граждан, при этом никто не может препятствовать гражданам, в случае если они желают участвовать в публичном мероприятии. При этом организатор несет ответственность также за бездействие, то есть, по сути, за дозволение гражданам реализовывать их конституционное право.
Представляется, что разрешить подобное противоречие можно, установив административную ответственность организатора за превышение числа участников публичного мероприятия только в случае его умышленных действий, направленных на увеличение такого числа либо в случае явного и необоснованного занижения предполагаемого числа участников в уведомлении. Считаем, что при такой формулировке конституционное право граждан на участие в митингах, шествиях, демонстрациях и пикетировании не будет умалено, а подобное участие будет являться эффективным механизмом претворения в жизнь их общественных инициатив.
Наряду с общим законодательством, регулирующим организацию и проведение митингов и демонстраций, в большинстве стран существует также специальное законодательство, направленное на пресечение массовых беспорядков, включающее соответствующие полномочия полиции и даже армии. Разумеется, в таких случаях подобные сборища не могут являться законным механизмом реализации общественных инициатив.
Во Франции действуют специальные нормативные акты, определяющие скопления народа, не являющиеся демонстрациями. В УК Франции16 (разд. II, ст. 431-3) конкретизировано, что считать «сборищем».
16 С^е РепаЫе Бгапее иЯЬ: http://WWW.legifrance.gouv. fr/affichCode.do?cidTexte=LEGITEXT000006070719.
«Сборищем является любое скопление людей на каком-либо общественном пути или в каком-либо общественном месте, способное нарушить общественный порядок. Сборище может быть рассеяно публичными силовыми ведомствами после двух требований разойтись, оставшихся без результата, исходящих от префекта, супрефек-та, мэра или одного из его заместителей, любого должностного лица судебной полиции, ответственного за общественную безопасность, или любого другого должностного лица судебной полиции, имеющего знаки отличия, соответствующие его полномочиям».
Умышленное продолжение участия в сборище после требований разойтись (даже для тех, кто не имеет при себе оружия) грозит тюремным заключением сроком на 1 год или эквивалентным денежным штрафом. Для вооруженных людей само участие в сборище наказывается 3 годами тюремного заключения, умышленное продолжение такого участия после требований разойтись увеличивает этот срок до 5 лет.
Вооруженными сборища считаются в тех случаях, если:
а) один из участников имеет оружие, явно видимое и распознаваемое;
б) многие участники имеют спрятанное оружие или предметы, которые могут служить оружием или специально принесены в этих целях. Если оружие явно и распознаваемо, никакие возражения, оправдания и протесты участников полицией не принимаются; правило: «если участники терпят в своих рядах вооруженного человека и не прогоняют его — сборище является вооруженным» — является нормой.
Если же оружие или предметы, его заменяющие, были спрятаны и участники не могли их видеть, но тем не менее обнаруживается, что 2 или более участников имеют оружие или предметы, его заменяющие, полиция изымает их и требует подробных объяснений.
Провоцирование вооруженного сборища (то есть призывы к нему в устной форме или выразившиеся в расклейке либо в любой форме распространения листовок, текстов, изображений) также карается 1 годом тюремного заключения. Если же подобная провокация привела к результату (форма этого результата кодексом также не конкретизируется), то предельная планка срока заключения повышается до 7 лет.
Демонстрация или манифестация, о которой не было предварительного уведомления, либо запрещенная (в порядке, установленном законом) демонстрация в случае ее проведения, либо предоставление неполного или неточного заявления, способного ввести в заблуждение относительно цели и условий предполагаемой манифестации, — наказываются 6 месяцами тюремного заключения.
Полиция Франции имеет право предъявить собравшимся требование о том, чтобы они разошлись, а также сделать предупреждение о том, что в противном случае будет применена сила. Статья 431-3 УК Франции оговаривает два случая, когда полиция может применить силу непосредственно (без предварительного предупреждения):
а) насильственные действия направлены против представителей органов правопорядка;
б) органы охраны правопорядка не в состоянии иначе защитить территорию, которую они занимают.
В Великобритании в случае проведения несанкционированных или запрещенных массовых мероприятий, которые к тому же препятствуют движению транспорта или пешеходов, полиция имеет право самостоятельно принимать меры к их прекращению, вплоть до применения физической силы или специальных средств.
Начальник любого территориального полицейского органа Великобритании, если он считает, что в силу особых обстоятельств существует опасность перерастания массовых мероприятий в беспорядки, может обратиться к местным властям (которым подчиняется полиция) для вынесения запрета на проведение всех массовых мероприятий на срок до 3 месяцев. Министр внутренних дел Великобритании вправе направлять полицейских одного территориального формирования для оказания помощи другим формированиям. В столице министр обладает правом по представлению полиции запретить демонстрацию. В качестве одного из оснований для запрета может служить репутация организатора демонстрации как возмутителя спокойствия.
Актом (законом) об охране общественного порядка 1986 г. разделяются «массовые беспорядки» и (немассовые) «насильственные беспорядки». Первые определяются следующим образом: «Если 12 или более лиц применяют или угрожают применить насилие в отношении других лиц или собственности общественного пользования таким образом, что человек, обладающий умеренной твердостью духа, будет испытывать страх за собственную безопасность, то каждый применяющий незаконную силу будет обвиняться в организации массовых беспорядков с назначением наказания до 10 лет тюрьмы».
Вторые — это насильственные действия 3 и более лиц, заставляющие других лиц опасаться за свою безопасность. Законом определена ответственность для групп из 3 и более человек в случае совершения противоправных действий или действий, направленных на один и тот же объект. Насильственным признается поведение, направленное как на самих потерпевших, так и на их имущество. Предусмотренное законом наказание — до 5 лет тюрьмы и штрафу в 2 тыс. фунтов стерлингов. В законе оговорено, что общая цель
может предполагаться исходя из поведения нарушителей, а противоправные действия, выражающиеся в учинении беспорядков, являются таковыми независимо от того, совершаются ли они в частном или общественном месте.
Законом также введено понятие «угрожающего поведения» и сформулирован состав нового правонарушения — «поведение, нарушающее общественный порядок». Лицо, которое ведет себя угрожающе, оскорбительно и нарушает порядок в присутствии или в пределах досягаемости слуха другого лица и причиняет ему тревогу, беспокойство и страдание, признается виновным в совершении данного правонарушения и наказывается штрафом до 400 фунтов стерлингов.
В том же законе указано, что любое лицо, организующее шествие, считается виновным в нарушении закона, если не были выдержаны установленные сроки уведомления, дата, время или маршрут проведения шествия, указанные в уведомлении, а организация запрещенного шествия рассматривается в качестве преступления и наказывается тюремным заключением на срок до 3 месяцев или штрафом. Аналогичные санкции применяются и к любому участнику публичных шествий.
В Российской Федерации увеличен предельный размер штрафа для граждан за правонарушения, связанные с проведением публичных мероприятий, с 5 тыс. до 300 тыс. руб. Следовательно, сохранив для всех иных видов нарушений максимальный размер штрафа в 5000 руб., законодатель счел нужным увеличить этот размер для конкретного вида нарушений в 69 раз. Следует отметить, что подобное максимальное наказание предусмотрено за допущенные организатором или участником публичного мероприятия нарушения, повлекшие причинение вреда здоровью человека или имуществу, то есть это наказание увязывается с определенными неблагоприятными последствиями допущенных нарушений.
В настоящее время в Государственную Думу РФ внесен законопроект17, предусматривающий усиление ответственности за неоднократное нарушение порядка организации либо проведения митингов. Авторами инициативы выступили депутаты от фракции «Единая Россия» Алексанр Сидякин и Андрей Красов, а также представитель «Справедливой России» Игорь Зотов.
Как подчеркивается в пояснительной записке к документу, законопроектом предлагается установить уголовную ответственность за неоднократное нарушение порядка организации или проведения собрания, митинга, демонстрации,
17 Законопроект № 329301-6 «О внесении изменений в Кодекс РФ об административных правонарушениях и Федеральный закон "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" (в целях реализации постановления Конституционного Суда РФ)» URL: http:// asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/%28SpravkaNew%29?OpenAge nt&RN=329301-6&02.
шествия или пикетирования. Правонарушение повлечет за собой штраф в размере от 600 тыс. до 1 млн руб. или в размере зарплаты или другого дохода осужденного за период от 2 до 3 лет. Кроме того, в качестве наказания могут применяться обязательные исправительные или принудительные работы либо лишение свободы.
Разумеется, необходимо устанавливать высокий уровень ответственности за нарушение правил проведения публичных мероприятий, что нам доказывает не только отечественный опыт, но и опыт зарубежных стран. Однако при этом и в Великобритании, и во Франции штрафы за иные правонарушения, влекущие угрозу причинения вреда здоровью гражданам и их имуществу, также высоки. В то же время в России высокий размер санкций за нарушение правил проведения публичных мероприятий существенно выделяется на фоне остальных наказаний, предусмотренных в КоАП. Тем самым установление подобных санкций некоторым образом умаляет иные общественно опасные правонарушения и даже преступления, за которые санкции существенно ниже18.
Таким образом, в целях совершенствования законодательства о митингах, шествиях, демонстрациях, пикетированиях как механизме реализации общественных инициатив и устранения ограничений для реализации гражданами РФ данного права, необходимо отметить следующее.
Во-первых, наличие специально отведенных мест проведения публичных мероприятий даст
возможность проводить публичные мероприятия чаще, не мешая при этом текущей жизни, а граждане, участвующие в них, не будут подвергаться какой-либо опасности.
Во-вторых, установление сокращенных сроков судебного разбирательства и создание специально отведенных мест для проведения публичных мероприятий разрешит вопрос о длительности сроков согласования публичного мероприятия из-за разногласий о времени и месте его проведения.
В-третьих, представляется необходимым установить административную ответственность организатора за превышение числа участников публичного мероприятия только в случае его умышленных действий, направленных на увеличение такого числа либо в случае явного и необоснованного занижения предполагаемого числа участников в уведомлении.
Совершенствование законодательства о митингах, шествиях, демонстрациях, пикетированиях в Российской Федерации будет в конечном счете способствовать развитию механизмов реализации общественных инициатив, усилению общественного контроля за государственной властью, демократизации всех сфер общественной жизни, в том числе процессов, происходящих в политической системе страны, а также укреплению доверия граждан к органам государственной власти и органам местного самоуправления.
Библиография:
1. Авакьян С.А. Свобода общественного мнения и конституционно-правовые гарантии ее осуществления I/ Конституционное и муниципальное право. 2013. № 1. С. 12—21.
2. Киричек Е.В. Гражданский (общественный) контроль за деятельностью органов публичной власти в сфере обеспечения конституционных прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации I/ Актуальные проблемы российского права. 2013. № 9. С. 1094—1100.
3. Шугрина Е.С. Новые правила организации и проведения публичных мероприятий: что скажет Конституционный Суд РФ? II Муниципальное право. 2012. № 3. С. 2—11.
4. Robertsand A., Garton T Civil Resistance and Power Politics: The Experience of Non-violent Action. Oxford: OxfordUniversityPress, 2013. 208 p.
References (transliteration):
1. Avak'jan S.A. Svoboda obshhestvennogo mnenija i konstitucionno-pravovye garantii ee osushhestvlenija I/ Konstitu-cionnoe i municipal'noe pravo. 2013. № 1. S. 12—21.
2. Kirichek E.V. Grazhdanskij (obshhestvennyj) kontrol' za dejatel'nost'ju organov publichnoj vlasti v sfere obespechenija konstitucionnyh prav i svobod cheloveka i grazhdanina v Rossijskoj Federacii I/ Aktual'nye problemy rossijskogo prava. 2013. № 9. S. 1094-1100.
3. Shugrina E.S. Novye pravila organizacii i provedenija publichnyh meroprijatij: chto skazhet Konstitucionnyj Sud RF? I/ Municipal'noe pravo. 2012. № 3. S. 2-11.
Материал поступил в редакцию 13 февраля 2015 г.
18 В качестве примера можно привести ст. 246 УК РФ, согласно которой за нарушение правил охраны окружающей среды при проектировании, размещении, строительстве, вводе в эксплуатацию и эксплуатации промышленных, сельскохозяйственных, научных и иных объектов, если это повлекло существенное изменение радиоактивного фона, причинение вреда здоровью человека, массовую гибель животных либо иные тяжкие последствия, возможно применение к виновному лицу штрафа в размере до 120 тыс. руб.
Meetings, walks, demonstration, picketing as a mechanism for the implementation of the public initiatives by the population
IVANOVA, Ksenia Alekseevna — assistant of the Department of Constitutional and Municipal Law of the Tyumen
State University.
[kaivanova@inbox.ru]
625003, Russia, Tyumen, ul. Semakova, 10.
Review. It is noted in the article that meetings, walks, demonstrations, picketings serve as one of mechanisms for the implementation of the public initiatives. The author provides Russian and foreign practice of participation of the population in the public events. The article concerns topical problems and perspectives of development of this mechanism, the author formulates proposals for its improvement. Keywords: meetings, walks, demonstrations, picketing, public initiatives, public events.
