CC BY
40
УДК 340
Виноградов Михаил Юрьевич
аспирант юридического факультета, Псковский государственный университет [email protected]
Mikhail Yu. Vinogradov
Postgraduate Student of the Law Faculty, Pskov State University [email protected]
Влияние решений
европейского суда по правам человека на деятельность органов внутренних дел
Impact of decisions
of the european court of human rights on activity of law-enforcement bodies
Аннотация. В статье рассматривается деятельность органов внутренних дел сквозь призму решений Европейского Суда по правам человека; изучаются подходы Европейского Суда по правам человека к вопросам соблюдения прав и свобод личности при организации работы правоохранительных органов по обеспечению общественного порядка и общественной безопасности; выявляются проблемы законодательной регламентации полномочий, прав и обязанностей органов государственной власти по отношению к урегулированию возникающих в общественной жизни вопросов и определяются перспективы развития законодательства и правоприменительной практики.
Ключевые слова: Европейский Суд по правам человека, органы государственной власти, органы внутренних дел, права и свободы личности, безопасность граждан, судебные решения.
Annotation. The article discusses the activities of the bodies of internal Affairs through the prism of decisions of the European Court of human rights; examines the approaches of the European Court of human rights to the respect for the rights and freedoms of the individual in the organization of work of law enforcement bodies in ensuring public order and public safety; the problems of legislative regulation of powers, rights and duties of public authorities in relation to the settlement of issues arising in public life are identified and the prospects for the development of legislation and law enforcement practice are determined.
Keywords: European Court of human rights, public authorities, internal Affairs bodies, rights and freedoms of the individual, security of citizens, court decisions.
Важнейшим принципом деятельности органов внутренних дел является принцип соблюдения и уважения прав и свобод человека и гражданина (ст. 5 Федерального закона от 07 февраля 2011 года «О полиции» [2]). При этом в числе разнообразных форм обеспечения данного принципа особое внимание, совершенно обоснованно, должно уделяться соотношению деятельности органов внутренних дел с правозащитными идеями Европейского Суда по правам человека (далее - ЕСПЧ), которым наработана достаточная практика принятия решений в пользу защиты, провозглашенных в Европейской Конвенции о правах человека и основных свободах (далее - Конвенция), неотъемлемых прав личности, ведь, не редко, деятельность МВД России связана с применением мер принуждения и иных полномочий, ограничивающих права и свободы граждан.
Законность ограничения прав и свобод личности, связанного с применением мер государственного принуждения и иных правоограничивающих полномочий органов внутренних дел, достаточно часто исследуется ЕСПЧ в связи с принятой к рассмотрению жалобой.
Изучение правоприменительной практики показывает, что ежегодно в МВД России поступают многочисленные обращения Уполномоченного Российской Федерации при Европейском Суде по правам человека по вопросам рассмотрения в ЕСПЧ жалоб граждан на неправомерные действия должностных лиц органов внутренних дел (именно указанное должностное лицо наделено функциями после получения нотификации по жалобе против Российской Федерации незамедлительно информировать заинтересованные федеральные органы государственной власти и запрашивать у них необходимые для формирования позиции Российской Федерации по делу сведения [3]).
И в дальнейшем Министерством юстиции РФ в соответствии с Указом Президента РФ «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации» от 20 мая 2011 г. № 657 [4] осуществляется мониторингправоприменения в целях выполнения постановлений ЕСПЧ, в связи с которыми необходимы принятие (издание), изменение или признание утратившими силу (отмена) отдельных нормативных правовых актов.
В целом, только в 2017 году в МВД России поступило 136 запросов Уполномоченного по 256 жалобам граждан (в 2016 году - 65; в 2015 году - 79; в 2014 году - 112). При этом, как свидетельствуют результаты рассмотрения ЕСПЧ поступивших из Российской Федерации жалоб, большинство жалоб обоснованы и говорят о нарушениях прав и свобод граждан или их необоснованных ограничениях. И это не может не отражаться на имидже органов внутренних дел, в связи с чем подобная ситуация требует незамедлительного разрешения.
При этом, конечно, нельзя не отметить, что многие проблемы возникают из-за несовершенства законодательства, из-за неопределенности законодательных положений [5].
Наиболее часто предметом рассмотрения ЕСПЧ являются:
- административное выдворение из страны иностранного гражданина или лица без гражданства, отказ в признании беженцем, предоставлении временного убежища на территории Российской Федерации;
- ненадлежащие условия содержания подозреваемых и обвиняемых в изоляторах временного содержания органов внутренних дел и центрах временного содержания иностранных граждан;
- необоснованное задержание по подозрению в совершении преступлений и жестокое обращение со стороны сотрудников органов внутренних дел;
- нарушение права на свободу собраний и объединений, свободумнения;
- нарушение права на справедливое и своевременное расследование преступлений и др.
Как видно, ситуации, с которыми приходится сталкиваться гражданам, связаны с обеспечением общественного порядка и общественной безопасности, с раскрытием и расследованием преступлений, то есть, с теми сферами, где возможно наиболее ощутимое ограничение прав и свобод личности. А значит, государством должны быть предприняты максимальные усилия по снижению степени рисков необоснованного ущемления прав граждан, ориентируясь на решения ЕСПЧ. При этом перекладывать решение возникающих вопросов на плечи федеральных органов исполнительной власти, в частности, МВД России не даст должного результата. Первоначальное решение выявленных ЕСПЧ проблем должно осуществляться на законодательном уровне. И только в дальнейшем будет обоснованным давать указание МВД России о необходимости принятия мер в целях обеспечения исполнения решений ЕСПЧ путем устранения допущенных нарушений положений Конвенции, включая восстановление нарушенных прав заявителей, и (или) предотвращения таких нарушений (как это, к сожалению, происходит в настоящее время).
Рассмотрев жалобы 23 заявителей из разных российских регионов ЕСПЧ счел, что, наложив
серьезные ограничения на проведение запланированных публичных мероприятий, органы власти и местного самоуправления нарушили право заявителей на свободу мирных собраний (что потребовало, в свою очередь, от сотрудников органов внутренних дел применения мер государственного принуждения к лицам, «нарушившим» законодательство о собраниях и митингах).
Установлено, что соответствующие ограничения не были пропорциональными и необходимыми в демократическом обществе и основывались на законодательстве, которое предоставляет органам власти слишком дискреционные полномочия и не содержит достаточных гарантий против их произвольного применения.
Так, Федеральный закон от 19 июня 2004 года № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» [1] (далее - Закон о собраниях), предусматривая необходимость согласования организаторами публичных мероприятий времени и места их проведения с органами власти, а также возможность данных органов предлагать другие места для соответствующих акций, не содержит четких критериев обоснованности соответствующих предложений. Это приводит к тому, что отказы в согласовании времени и места проведения публичных мероприятий не отвечают требованиям Конвенции и не являются пропорциональными какой-либо преследуемой законной цели.
В частности, несостоятельны отказы в согласовании в проведении времени и места публичных мероприятий лишь на основании того, что они могли воспрепятствовать нормальному движению транспорта, работе коммунальных служб, коммерческой деятельности, повседневной жизни граждан, проведению ремонтных работ и др. (это, само по себе, не оправдывает действия по вмешательству в право на свободу собраний со стороны властей, которые должны проявлять определенную степень терпимости).
Так же несостоятельны отказы властей в согласовании времени и места проведения публичных акций ввиду ссылок на необходимость предупреждения правонарушений и обеспечения безопасности (например, ввиду риска террористических атак), так как сами отказы не содержат ссылок на какие-либо свидетельства и доказательства, подтверждающие существование каких-либо рисков, или оценку того, были ли соответствующие риски достаточно серьёзными, чтобы обосновать ограничения свободы собрания.
Рассмотрев установленный в части 1 и 2 ст. 8 Закона о собраниях запрет на проведение публичных мероприятий в определенных местах(на территориях, непосредственно прилегающих к зданиям судов, учреждений, исполняющих наказания в виде лишения свободы и др.), а также предусмотренную данным законом возможность установления региональными законами дополнительного перечня мест, где запрещены публичные мероприятия, ЕСПЧ отметил недостаточность оснований для оправдания существо-
вания таких общих запретов. Соответственно, отказ в согласовании проведения публичных мероприятий в подобных местах, без учета конкретных обстоятельств дела, не может рассматриваться как необходимый по смыслу пункта 2 статьи 11 Конвенции.
Анализ законодательства других государств-участников Конвенции показывает, что лишь небольшая часть из них установила законодательные ограничения на проведение публичных мероприятий в определенных местах и, соответственно, как правило, все места доступны для публичных акций.
ЕСПЧ напомнил, что соблюдение порядка, регулирующего проведение публичных мероприятий, хотя и является важным, но не должно быть самоцелью и, если демонстранты не совершают актов насилия, государственным органам важно проявлять достаточную степень толерантности по отношению к мирным собраниям.
Кроме того, ЕСПЧ признаны несоответствующими положениям Конвенции действия сотрудников полиции по доставлению организаторов и участников публичных мероприятий в органы полиции для составления протокола об административном правонарушении, поскольку ст. 27.2 КоАП предусматривает, что правонарушитель может быть доставлен в отделение полиции в этих целях только при невозможности составления протокола на месте выявления правонарушения.
Как нарушение конвенционных требований и российского законодательства оценено и задержание некоторых заявителей - участниковпуб-личных акций, поскольку не было представлено никакого обоснования применения ст. 27.3 КоАП, а именно того, что задержание было необходимо для обеспечения правильного и своевременного рассмотрения дела об административном правонарушения.
Не отрицая необходимость применения мер безопасности в ходе публичных мероприятий,
Литература:
1. Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ (ред. от 11.10.2018) // Собрание законодательства РФ. 2004. № 25. Ст. 2485.
2. Федеральный закон «О полиции» от 07 февраля 2011 г. № З-ФЗ (ред. от 01.04.2019) // Собрание законодательства РФ. 2011. № 7. Ст. 900.
3. Указ Президента Российской Федерации «Об Уполномоченном Российской Федерации при Европейском Суде по правам человека заместителе Министра юстиции Российской Федерации» от 29 марта 1998 г. № 310 // Собрание законодательства РФ. 1998. № 14. Ст. 1540.
ЕСПЧ счел, что регламентация соответствующей деятельности в российском законодательстве и фактическое применение соответствующих норм закона не отвечает конвенционным требованиям.
Так, к мерам обеспечения безопасности, доступным органам власти, охраняющим порядок при проведении публичных мероприятий, относится досмотр участников мероприятия и их личных вещей (пункт 18 части 1 статьи 13 Федерального закона «О полиции»). Это неизбежно предусматривает оцепление или ограждение места проведения публичного мероприятия для предотвращения входа тех лиц, которые еще не были досмотрены, или тех, кто отказался проходить досмотр. Данное положение законодательства сформулировано в общих терминах и не дает указаний на обстоятельство, в которых полиция может использовать закрепленные за ней полномочия. В законодательстве отсутствует требование, чтобы соответствующие меры обеспечения безопасности рассматривались как пропорциональные ситуации и «необходимые в демократическом обществе» и исключали возможность их произвольного применения.
Необходимо отметить, что сотрудники органов внутренних дел (а также, суды и иные правоохранительные органы) принимают необходимые меры к обеспечению общественного порядка и сохранению общественной безопасности, руководствуясь национальным законодательством, действуя в рамках закона и во исполнение закона. Вместе с тем, названная деятельность МВД России признается на международном уровне в качестве фактора, ограничивающего права и свободы российских граждан. При этом МВД России рекомендуется принять меры по устранению допущенных нарушений положений Конвенции, включая восстановление нарушенных прав заявителей и предотвращение таких нарушений, несмотря на то, что средств и необходимых полномочий в этой сфере у МВД России на сегодняшний день нет.
Literature:
1. Federal law «On meetings, rallies, demonstrations, processions and picketing» of June 19, 2004 № 54-FZ (ed. from 11.10.2018) // Collection of legislation of the Russian Federation. 2004. № 25. Art. 2485.
2. Federal law «On police» of February 07, 2011 № 3-FZ (ed. from 01.04.2009) // Collection of legislation of the Russian Federation. 2011. № 7. Art. 900.
3. Decree of the President of the Russian Federation «On the Commissioner of the Russian Federation to the European Court of human rights Deputy Minister of justice of The Russian Federation» of March 29, 1998 № 310 // Collection of legislation of the Russian Federation. 1998. № 14. Art. 1540.
4. Указ Президента Российской Федерации «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации» (вместе с «Положением о мониторинге правоприменения в Российской Федерации») от 20 мая 2011 г. № 657 (ред. от 25.07.2014) // Собрание законодательства РФ. 2011. № 21. Ст. 2930.
5. Доклад о результатах мониторинга правоприменения в Российской Федерации за 2017 год // Текст документа опубликован на сайте URL : http://government.ru (дата обращения 02.03.2019).
4. Decree of the President of the Russian Federation «On monitoring of law enforcement in the Russian Federation» (together with «Regulations on monitoring of law enforcement in the Russian Federation») dated may 20, 2011 № 657 (ed. from 25.07.2014) // Collection of legislation of the Russian Federation. 2011. № 21. Art. 2930.
5. Report on the results of monitoring of law enforcement in the Russian Federation for 2017 // the Text of the document published on the website URL : http://government.ru (date of application 02.03.2009).
