CC BY
196
Г.С. Патюлин
СВОБОДА СОБРАНИЙ И ОБЪЕДИНЕНИЙ И ЕЕ РЕАЛИЗАЦИЯ: КОНВЕНЦИЯ О ЗАЩИТЕ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА И ОСНОВНЫХ СВОБОД И ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ*
Конец 2011 - начало 2012 г. запомнятся не только выборами Государственной Думы и Президента РФ, но и связанным с ними ростом гражданской и политической активности граждан. В процессе проведения выборов были выявлены серьезные нарушения избирательного законодательства, которые вызвали протест части населения. Используя конституционное право выражать свое мнение на митингах, граждане решили публично обратиться к власти в целях установления диалога с нею по важнейшему вопросу государственной жизни. Не все митинги были согласованы с органами власти надлежащим образом, что послужило причиной возникновения конфликтов граждан с правоохранительными органами. По отношению к некоторым участникам таких митингов в судебном порядке были применены санкции, предусмотренные ст. 20.2 КоАП РФ.
Подобные действия властей нередко становятся основанием для обращений граждан, проживающих в различных государствах, в Европейский суд по правам человека (ЕСПЧ).
Вопрос о применении санкций по отношению к гражданам, принимающим участие в несанкционированном публичном мероприятии, представляет собой самостоятельный объект исследования. В данной статье будут рассмотрены трактовка, которую ЕСПЧ дает ст. 11 Конвенции о защите прав человека и основных свобод (далее - Конвенция), и соответствие норм российского законодательства, регламентирующих порядок согласования и проведения публичных мероприятий, а также практики их применения, положениям Конвенции (являющейся, со-
* Статья рекомендована к печати членом-корреспондентом РАН, доктором юридических наук Е.А. Лукашевой.
Труды Института государства и права 7
Российской академии наук N° 2/2013
гласно ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, составной частью правовой системы РФ).
В соответствии с положениями, сформированными ЕСПЧ в процессе своей практики, государство, осуществляя свои дискреционные права, должно действовать разумно и добросовестно, вмешательство в осуществление прав должно преследовать законную цель и быть ей соразмерным, а причины такого вмешательства должны быть соответствующими и достаточными1. Кроме того, исходя из формулировки п. 2 ст. 11, а также ст. 8, 9 и 10 Конвенции, единственной необходимостью, способной оправдать вмешательство в права, указанные в этих статьях2, может быть признано обстоятельство, о котором можно утверждать, что оно возникло «из нужд демократического общества»3.
Свобода мирных собраний, провозглашенная в ст. 11 Конвенции, признается ЕСПЧ фундаментальным правом в демократическом обществе и одной из основ такого общества4, в связи с
1 См.: дело «Станков и объединенная организация «Илинден» против Болгарии» (Stankov and the United Macedonian Organisation Ilinden v. Bulgaria). № 29221/95 и 29225/95, § 87.
2 Свобода собраний и объединений; право на уважение частной и семейной жизни; свобода мысли, совести и религии; свобода выражения мнения соответственно.
3 См. дела: «Бачковский и др. против Польши» (B^czkowski and оШеге v. Poland), № 1543/06, § 61; «Партия благоденства и другие против Турции» (Refah Partisi (the Welfare Party) and others v. Turkey) [Большая палата]. № 41340/98, 41342/98 и 41344/98, § 86-89; «Христианско-демократическая народная партия против Молдавии» (Christian Democratic People's Party v. Moldova). № 28793/02, § 63.
4 Право на свободу собраний касается как закрытых, так и публичных собраний, а равно собраний в определенном месте и публичных шествий; оно может осуществляться отдельными участниками собрания и его организаторами (см., например.: дело «Джавит Ан против Турции» (Djavit An v. Turkey). № 20652/92). При этом термин «ограничения» в п. 2 ст. 11 Конвенции ЕСПЧ толкует как включающий меры, принятые до или в процессе общественного собрания, а также санкции, принятые после собрания (см.: дело «Эзлен против Франции» (Ezelin v. France). № 11800/85).
чем государства должны воздерживаться от применения произвольных мер, которые могут нарушить право на мирные собрания. Учитывая значимость свободы собрания и объединения и ее тесную связь с демократией, требуются убедительные и непреодолимые причины для оправдания вмешательства в это право5. Подобное вмешательство должно быть «необходимым в демократическом обществе», т.е. соответствовать «острым социальным потребностям» и быть «пропорциональным охраняемым законам целям».
Более того, хотя основной целью ст. 11 Конвенции является защита человека от произвольного вмешательства публичных властей в осуществление защищаемых прав, в дополнение может иметь место позитивное обязательство обеспечивать эффек-
6
тивное использование этих прав .
ЕСПЧ неоднократно отмечал, что для исключения возможности несоразмерного ограничения прав и свобод человека и гражданина в конкретной правоприменительной ситуации, соответствующая норма должна быть формально определенной, точной, четкой и ясной, согласованной с системой общего правового регулирования, не допускать неоднозначного и расширительного толкования установленных ею ограничений и, следовательно, произвольного их применения.
На наш взгляд, одной из причин нарушения права на свободу мирных собраний является несоответствие норм национального законодательства, регулирующих порядок организации и проведения публичных мероприятий, вышеуказанным требованиям. В связи с этим необходимо проанализировать эти нормы
7
на соответствие критерию качества закона , соответствующим требованиям ЕСПЧ.
5 См.: дело «Уранио Токсо и др. против Греции» (Ouranio Toxo and others v. Greece). № 74989/01.
6 См.: дело «Уилсон, «Национальный союз журналистов» и другие против Соединенного Королевства» (Wilson, National Union of Journalists and others v. United Kingdom). № 30668/96, 30671/96 и 30678/96, § 41.
7 ЕСПЧ признает отвечающим данному критерию нормативный акт, если он сформулирован достаточно четко и непротиворечиво, понятен
Право на проведение публичного мероприятия в российском национальном законодательстве
Статья 31 Конституции РФ закрепляет право граждан собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование. В соответствии с ч. 3 ст. 55 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
Порядок организации и проведения в РФ вышеуказанных публичных мероприятий определен Федеральным законом от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях»8 (далее - ФЗ № 54). Данным законом предусматривается уведомительный порядок проведения публичных мероприятий - уведомление о проведении публичного мероприятия подается организатором в орган исполнительной власти субъекта РФ или в орган местного самоуправления в срок не ранее 15 и не позднее 10 дней до дня его проведения (ст. 5, 7).
Пункт 2 ч. 1 ст. 12 данного Закона закрепляет обязанность органа исполнительной власти субъекта РФ или органа местного самоуправления довести до сведения организатора публичного мероприятия в течение трех дней со дня получения уведомления о проведении такого мероприятия обоснованное предложение об изменении места и (или) времени проведения данного мероприятия.
Приведенная выше норма закона не предусматривает ни критериев обоснованности предложения об изменении места и времени проведения мероприятия, ни механизма и процедуры согласования, ни ответственности администрации за этот процесс, явно ставя субъектов согласования в неравные условия.
гражданам, опубликован и позволяет предсказать последствия его несоблюдения. Данные положения были сформулированы ЕСПЧ в деле «Санди таймс против Соединенного Королевства» («The Sunday Times v. the United Kingdom»). № 6538/74 (§ 49, 50).
8 СЗ РФ. 2004. № 25. Ст. 2485. 10
В то же время в соответствии с ч. 5 ст. 5 ФЗ № 54 организатор публичного мероприятия не вправе проводить его, если с органом исполнительной власти субъекта РФ или органом местного самоуправления не было согласовано изменение места и (или) времени проведения публичного мероприятия в соответствии с «обоснованным предложением».
Надо отметить, что данный Закон стал объектом рассмотрения со стороны Венецианской комиссии9 по просьбе Председателя Мониторингового комитета Парламентской Ассамблеи Совета Европы, который высказывал свои опасения, связанные с «двусмысленными положениями, разрешающими отказ в проведении демонстраций».
Комиссия отметила, что закон должен гарантировать свободу собраний, а не только регулировать проведение публичных мероприятий и что подчиненность общественных собраний порядку получения разрешения или порядку уведомления не должна посягать на суть права, поскольку цель этого порядка -позволить органам власти предпринять необходимые и обоснованные шаги для гарантирования гладкого проведения собрания, митинга или других демонстраций политического, культурного или иного характера10.
Представляется необходимым отметить тот факт, что содержание понятия «обоснованное предложение» носит неопределенный характер. Конституционный Суд РФ в связи с этим разъяснил, что в «обоснованном предложении» об изменении места и времени проведения мероприятия «должны быть приве-
9 Европейская комиссия за демократию через право (Венецианская комиссия) - основанный в 1990 г. консультативный орган Совета Европы по конституционным вопросам. Членами Комиссии являются независимые эксперты, получившие признание за свой опыт работы в демократических институтах или вклад в развитие юридической и политических наук (ст. 2 Устава Венецианской комиссии). См.: URL: http://www.venice.coe.int/site/main/Presentation_E.asp.
10 См.: Заключение Венецианской комиссии от 20 марта 2012 г. «О Федеральном законе № 54-ФЗ от 19 июня 2004 г. "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях"», § 9, 10 // URL: http://www.venice.coe.int/docs/2012/CDL-AD(2012)007-e.pdf.
дены веские доводы в обоснование того, что проведение публичного мероприятия не просто нежелательно, а невозможно в связи с необходимостью защиты публичных интересов» 11. Однако судья Конституционного Суда РФ А.Л. Кононов с такой трактовкой не согласился и в Особом мнении по данному вопросу указал, что отрицание неопределенности такого понятия, как «мотивированное предложение», представляется явно надуманным и голословным12. Кроме того, положение о мотивированности изменения места и времени публичного мероприятия не снимает неопределенность оспариваемой нормы, а еще более усугубляет ее, так как «даже в сочетании с не менее неопределенным и вялым понятием "веские доводы"» не создает никаких ограничений произвола и никаких гарантий объективности для организаторов публичного мероприятия. Это так называемое
11 Определение Конституционного Суда РФ от 2 апреля 2009 г. № 484-О-П «По жалобе граждан Ламшакина Александра Владимировича, Шадрина Дениса Петровича и Шимоволоса Сергея Михайловича на нарушение их конституционных прав положением части 5 статьи 5 Федерального закона "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях"» // Вестник Конституционного Суда РФ. 2009. № 6.
12 «Более того, - пишет А.Л. Кононов, - эта неопределенность способствует явной и не ограниченной ничем дискреции публичной власти в вопросе о «согласовании» проведения мероприятия. Эта неопределенность тем более опасна для свободы собраний, что она позволяет исполнительной и муниципальной власти не только противодействовать любой публичной критике собственной деятельности, что немыслимо для демократического государства, но и под влиянием партийной ангажированности зачастую предоставлять определенные преимущества одним политическим партиям и движениям и пресекать возможные выступления их оппонентов». См.: Особое мнение судьи Конституционного Суда Российской Федерации А.Л. Кононова по определению Конституционного Суда РФ от 2 апреля 2009 г. № 484-О-П «По жалобе граждан Ламшакина Александра Владимировича, Шадрина Дениса Петровича и Шимоволоса Сергея Михайловича на нарушение их конституционных прав положением части 5 статьи 5 Федерального Закона "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях"» // Вестник Конституционного Суда РФ. 2009. № 6.
мотивирование разительно отличается от терминологии Европейского суда, касающейся общих ограничений свободы мирных собраний: «они должны быть убедительны и неопровержи-
13
мы» .
Венецианская комиссия также установила, что, поскольку ч. 5 ст. 5 ФЗ № 54 предусматривает, что инициатор не имеет права проводить мероприятие, если с органом исполнительной власти не достигнута договоренность об изменении формата мероприятия, «незаконные публичные мероприятия могут быть прерваны (ч. 2 ст. 16) и, действительно, часто немедленно разго-
„ 14
няются полицией» .
Комиссией было отмечено, что ФЗ № 54 предоставляет властям полномочия изменять формат, изначально запланированный организатором, для целей, выходящих за пределы законных целей, установленных Конвенцией. Одной из таких целей является необходимость поддерживать обычное и бесперебойное функционирование коммунальной и транспортной инфраструктуры, что практически невозможно в случае больших или движущихся демонстраций15.
Термины «предложение» и «договоренность», по мнению Комиссии, позволяют поставить организатора перед выбором, когда он должен «либо отказаться от публичного мероприятия (которое будет потом де-факто запрещено), либо согласиться проводить его в порядке, который не соответствует его первоначальным намерениям. Ограничение выбора двумя этими вариантами не соответствует ст. 11 Конвенции»16.
Комиссия признала, что исполнительные органы власти могут предложить организаторам изменить время и место согласно ч. 2 ст. 12 ФЗ № 54, но при этом их предложение «должно быть обязательно мотивировано наличием конкретных и прямых угроз и опасностей по отношению к общественной безопасности (включая безопасность граждан, участников публичного меро-
13 См.: Заключение Венецианской комиссии от 20 марта 2012 г.
14 См.: там же. § 17.
15 См.: там же. § 21.
16 См.: там же. § 22.
приятия и прохожих) и национальной безопасности. Другие виды обоснований должны быть исключены»17.
Процедура согласования места и времени проведения публичного мероприятия
В соответствии с п. 2 ч. 4 ст. 5 ФЗ № 54 организатор публичного мероприятия обязан не позднее чем за три дня до дня его проведения информировать орган исполнительной власти субъекта РФ или орган местного самоуправления в письменной форме о принятии или непринятии их предложения об изменении места и (или) времени проведения данного мероприятия, указанных в уведомлении о его проведении. При этом в случае непринятия организатором соответствующего предложения органы государственной власти или местного самоуправления, как правило, отказываются от дальнейших переговоров с организатором мероприятия и отклоняют все его возражения, что делает согласование невозможным.
Таким образом, федеральный закон, формально провозглашая уведомительный порядок проведения публичных мероприятий, фактически превращает этот порядок в разрешительный, оставляя неограниченную возможность усмотрения для запрета публичных мероприятий органам власти. Подобный предварительный контроль представляется не только произвольным и необоснованным, но и явно избыточным, так как Конституция РФ презюмирует мирный характер публичных мероприятий и закон предусматривает все необходимые ограничения по месту и времени их проведения18, а также меры по соблюдению общественного порядка и безопасности19.
17 См.: Заключение Венецианской комиссии от 20 марта 2012 г. § 31.
18 Часть 2 ст. 8 ФЗ № 54 закрепляет перечень мест, проведение публичных мероприятий в которых запрещено; ч. 3, 3.1, 4 указанной статьи содержат бланкетные нормы о правилах проведения публичных мероприятий в отдельных местах; ст. 9 устанавливает время, в течение которого может проводиться публичное мероприятие.
19 Более подробно см.: Особое мнение судьи Конституционного Суда РФ А.Л. Кононова по определению Конституционного Суда РФ от 2 апреля 2009 г. № 484-О-П.
Более того, предусматривая возможность (и необходимость) «согласования» в соответствии с предложением власти места и времени проведения публичного мероприятия, законодатель не устанавливает регламентации процедуры согласования времени и места проведения публичного мероприятия. Фактически это ставит возможность реализации права, предусмотренного ч. 1 ст. 11 Конвенции, в зависимость от произвольного усмотрения уполномоченных представителей органов государственной или муниципальной власти. Согласование возможно лишь путем принятия «обоснованного предложения» власти о переносе места и времени проведения публичного мероприятия, такое положение фактически влечет ограничение права, предусмотренного ст. 11 Конвенции.
Конституционный Суд РФ указал на то, что по смыслу Закона орган публичной власти не может запретить проведение мероприятия, а вправе «лишь предложить изменить время и место его проведения»20. Между тем цель и смысл публичного мероприятия, направленного на свободное формирование и распространение мнений, выражение общественных настроений и интересов, привлечение внимания к требованиям митингующих, в значительной степени связаны именно с местом и временем его проведения. «Произвольное изменение времени и места проведения собраний и митингов заведомо может лишить смысла само проведение мероприятия, ограничить его публичность, массовость, эффективность и, следовательно, ограничить право граждан на саму свободу собраний»21. Отсутствие регламентации процедуры согласования места и времени проведения публичного мероприятия фактически позволяет органам власти отказываться от дальнейших переговоров с организатором мероприятия и, тем самым, ставит организатора публичного мероприятия перед необходимостью отказа от его проведения либо проведения его в том месте и в то время, которые предлагает соответствующий орган. Так, в положении о согласовании публичного мероприятия не прописана обязанность уполномочен-
20 См.: определение Конституционного Суда РФ от 2 апреля 2009 г. № 484-О-П.
21 Там же.
ных должностных лиц при их несогласии с указанными в уведомлении организаторов местом и временем проведения планируемого мероприятия письменно обосновать причину такого несогласия. На наш взгляд, следует согласиться с мнением В.И. Крусса, что обоснование должно содержать ссылки на достоверные и допускающие проверку юридически значимые обстоятельства (факты) и предложения новых места и (или) времени проведения публичного мероприятия, которые объективно в наибольшей степени - из достоверно существующих вариантов - соответствовали бы получившим отражение в уведомлении о проведении
публичного мероприятия правомерным целям и интересам его
22
организаторов и участников .
Венецианская комиссия в своем заключении указала на то, что использование общественного пространства для собрания является таким же законным использованием, как и любое другое. Ограничения возможны лишь в случае, если публичное мероприятие будет нарушать общественный порядок, причем одно лишь предположение возможности того, что собрание причинит неудобства, не оправдывает запрета. «Неудобство для определенных институтов или для народа, включая нарушение движе-
23
ния, не может являться достаточным основанием для запрета» .
Также, по мнению Комиссии, ФЗ № 54 предоставляет слишком широкие полномочия властям, так как не очерчивает четких границ вмешательства исполнительных органов власти в право организаторов определять формат публичного мероприятия. Данное право всегда должно соответствовать фундаментальным принципам «презумпции в пользу проведения собраний», «пропорциональности» и «отсутствия дискриминации». ФЗ № 54 предоставляет недостаточные гарантии против рисков чрезмерного использования полномочий, произвола и самоуправства. Так, Комиссия делает вывод о том, что право изменять движущееся мероприятие в статическое только в целях
22 Более подробно см.: Крусс В.И. К вопросу о конституционности правового режима публичных мероприятий в РФ // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 7.
23 См.: Заключение Венецианской комиссии от 20 марта 2012 г. § 24. 16
предотвращения перебоев работы транспорта не соответствует ст. 11 Конвенции24.
Практика применения властями РФ норм ФЗ № 54 Нельзя забывать о том, что государство является окончательным гарантом принципа плюрализма25. ЕСПЧ также указывал, что «подлинное и эффективное уважение свободы объединений и собраний не может быть сокращено до простой обязанности невмешательства со стороны государства» - только отрицательная концепция несовместима ни в целях ст. 11, ни с целью Конвенции в целом, - должны существовать и соблюдаться «положительные обязательства для обеспечения эффективного осуществления этих свобод»26.
В качестве примера правоприменительной практики рассмотрим действия властей по поводу согласования акции «Стра-тегия-31»27 31 марта 2012 г. и дальнейшему прекращению данного публичного мероприятия.
Организаторы акции, состоявшейся 31 марта 2012 г., подали уведомление в Мэрию Москвы о проведении акции «Стратегия-31» (митинга (время проведения - 18.00-20.00) и демонстрации (время проведения - 20.00-20.30)) с количеством участников до 1500 человек. В качестве места проведения митинга была указана Триумфальная площадь г. Москвы, демонстрация должна бы-
24 См.: Заключение Венецианской комиссии от 20 марта 2012 г. § 25, 30.
25 См.: дело «Информационный союз Лентия и др. против Австрии» (Informationsverein Lentia and others v. Austria). № 13914/88, 15041/89, 15717/89, 15779/89, 17207/90, § 38.
26 См.: дела «Уилсон, «Национальный союз журналистов» и другие против Соединенного Королевства», § 41; «Уранио Токсо и другие против Греции», § 37.
27 «Стратегия-31» - всероссийское гражданское движение в защиту свободы собраний в России. Летом 2009 г. на Триумфальной площади г. Москвы произошла серия гражданских акций протеста в защиту ст. 31 Конституции РФ (о свободе собраний). С этого времени акции проводятся регулярно на указанной площади 31-го числа каждого месяца (если в нем 31 день) в 18:00.
ла пройти по маршруту Триумфальная пл. - ул. Тверская - Манежная пл.
20 марта 2012 г. Департамент региональной безопасности города Москвы проинформировал организаторов акции о том, что «проведение демонстрации по заявленному маршруту нарушит нормальное функционирование городских структур жизнеобеспечения, создаст препятствия в деятельности хозяйствующих субъектов, движении автотранспорта, нарушит права и ин-
28
тересы граждан, не участвующих в заявленных мероприятиях» . Организаторам акции было предложено три альтернативных места проведения акции; проведение демонстрации в соответствии с данным предложением было возможно лишь в первом из предложенных вариантов, а при выборе третьего - организаторы акции должны были бы сократить количество участников согласно норме заполняемости территории.
Представляется, что ответ властей, поступивший на уведомление о проведении акции «Стратегия-31», еще раз подтверждает тот факт, что ФЗ № 54 не соответствует критерию качества закона. Правовая норма не должна допускать неоднозначного и расширительного толкования установленных ею ограничений и произвольного их применения.
Власти предложили изменить место проведение акции ввиду того, что проведение демонстрации по заявленному маршруту:
1) «нарушит нормальное функционирование городских структур жизнеобеспечения». Однако власти не раскрыли, чем именно проведение акции может помешать нормальному функционированию структур жизнеобеспечения и о каких конкретно структурах идет речь. К системам жизнеобеспечения г. Москвы относятся жилищное хозяйство, тепло- и энергоснабжение, во-дообеспечение и водоотведение, ресурсосбережение, дорожное хозяйство, все виды транспорта и связи, зеленое строительство, благоустройство и санитарная очистка города Москвы29. Власти
28 Ответ из Департамента региональной безопасности города Москвы от 20 марта 2012 г.
29 См.: Положение об управлении координации деятельности Комплекса городского хозяйства Москвы (утв. постановлением Правительства 18
не объяснили, каким образом проведение публичного мероприятия может нарушить нормальное функционирование, к примеру, систем энергоснабжения, и почему проведение акции в другом месте, по мнению властей, не вызовет сбоя в работе вышеуказанных структур;
2) «создаст препятствия в деятельности хозяйствующих субъектов, движении автотранспорта». В данном случае власти также не дали ответа на вопрос о том, какие препятствия в деятельности каких хозяйствующих субъектов может создать проведение демонстрации по заявленному организаторами акции маршруту. Относительно замечания властей о возможном создании препятствий в движении автотранспорта ЕСПЧ уже указывал, что «любая демонстрация в общественном месте неизбежно нарушает обычную жизнь в той или иной степени, включая помехи уличному движению, и весьма важно проявление публичными властями определенной терпимости по отношению к мирным собраниям, чтобы свобода собраний, гарантированная статьей 11 Конвенции, не лишалась содержания»30;
3) «нарушит права и интересы граждан, не участвующих в заявленных мероприятиях». Подобная формулировка, по сути, предполагает презумпцию виновности - из нее следует, что любое публичное мероприятие влечет за собой нарушение прав граждан, не участвующих в нем. Однако, как уже было сказано, любая демонстрация в общественном месте неизбежно нарушает обычную жизнь в той или иной степени. Само по себе проведение публичного мероприятия, если его организаторы и участники действуют в рамках закона, не может нарушить права других лиц. Кроме того, если, по мнению властей, проведение демонстрации нарушает права и интересы граждан, в ней не участвующих, то оно нарушает их вне зависимости от места проведения
Москвы от 2 июня 2009 г. № 524-1III) // Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2009. № 34.
30 См. дела: «Галстян против Армении» (Galstyan v. Armenia). № 26986/03, § 116, 117; «Букта и другие против Венгрии» (Bukta and Others v. Hungary). № 25691/04, § 37; «Ойя Атаман против Турции» (Oya Ataman v. Turkey). № 74552/01, § 38 -42; «Сергей Кузнецов против России» (Sergey Kuznetsov v. Russia). № 10877/04, § 44.
демонстрации. Следовательно, чтобы не нарушались права граждан, демонстрации не должны проводиться вообще. Однако такое положение явно не соответствует ни нормам национального права, ни положениям ст. 11 Конвенции.
Вышеизложенное позволяет утверждать, что Федеральный закон от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» не отвечает требованиям к качеству закона. Содержащиеся в нем нормы не являются достаточно точными, четкими и ясными, допускают возможность неоднозначного и расширительного толкования установленных ими ограничений и, следовательно, произвольного их применения. Тем самым, по мнению экспертов Конституционного Суда РФ, органы власти наделяются несоразмерными дискреционными полномочиями, которые «во взаимосвязи с фактическим запретом проводить мероприятие без согласования и санкциями, предусмотренными статьей 20.2 КоАП, есть явное умаление конституционного права граждан в нарушение ч. 2 ст. 55 Конституции РФ». Органы власти «имеют неограниченную возможность усмотрения для запрета» публичных мероприятий, что «не соответствует смыслу конституционных норм и общепризнанных международных принципов права, отрицающих идею октроированных прав личности»31.
Более того, ответ властей организаторам акции «Стратегия-31» демонстрирует, что власти не соблюдают даже те требования, которые закреплены в Законе, - предложение об изменении места проведения акции не содержит веских доводов в обоснование того, что проведение публичного мероприятия в указанном месте не просто нежелательно, а невозможно в связи с
31 Данные положения были сформулированы экспертами по делу, рассмотренному Конституционным Судом по упоминавшейся ранее жалобе граждан Ламшакина Александра Владимировича, Шадрина Дениса Петровича и Шимоволоса Сергея Михайловича (в частности, М.А. Красновым, В.Т. Кабышевым, А.Н. Кокотовым, В.И. Круссом). Более подробно см.: Особое мнение судьи Конституционного Суда Российской Федерации А.Л. Кононова по определению Конституционного Суда РФ от 2 апреля 2009 г. № 484-О-П. 20
необходимостью защиты публичных интересов, т.е. носит необоснованный характер.
Статья 16 ФЗ № 54 закрепляет перечень оснований для прекращения публичного мероприятия. На момент проведения акции «Стратегия-31», состоявшейся 31 марта 2012 г., Закон содержал следующие основания: «создание реальной угрозы для жизни и здоровья граждан, а также для имущества физических и юридических лиц» и «совершение участниками публичного мероприятия противоправных действий и умышленное нарушение организатором публичного мероприятия требований настоящего Федерального закона, касающихся порядка проведения публич-
32
ного мероприятия» .
Необходимо отметить, что запрет на проведение несогласованного публичного мероприятия (ч. 5 ст. 5 ФЗ № 54 включена в главу «Порядок организации и проведения публичного мероприятия») не может рассматриваться как требование, касающееся порядка проведения публичного мероприятия. Слова «требования к порядку проведения» подразумевают, что мероприятие состоится. Если же публичное мероприятие не состоится, требования к порядку его проведения не могут быть соблюдены и, более того, такие требования невозможно предъявить в принципе - нельзя предъявить требования к тому, чего нет.
Кроме того, в деле против Германии» ЕСПЧ указал на то, что гарантии ст. 11 распространяются и на несанкционированные публичные мероприятия в том случае, если они носят мирный характер, а вмешательство государства в таких обстоятельствах должно соответствовать требованиям ч. 2 ст. 11 Кон-венции33. Следовательно, тот факт, что организаторы мероприятия не согласовали его с властями, не является достаточным основанием для вмешательства государства.
Часть 2 ст. 11 Конвенции содержит закрытый перечень оснований, необходимых в демократическом обществе для осуществления вмешательства в право на свободу мирных собраний. Вмешательство допустимо исключительно в «интересах
32 Эти требования закреплены в п. 3-10 ч. 4 ст. 5, ст. 8 и ст. 9 ФЗ № 54.
33 См. дело «G. против Германии» («G. v. Germany»). № 13079/87.
национальной безопасности и общественного порядка, в целях предотвращения беспорядков и преступлений, для охраны здоровья и нравственности или защиты прав и свобод других лиц».
Соответствовали ли действия властей по прекращению митинга приведенным выше основаниям?
Триумфальная площадь Москвы - публичное место, на котором ежедневно бывают десятки тысяч людей. На Триумфальной площади неоднократно проводились различные мероприятия. Как правило, представителям движений, поддерживающих действующую власть, которые устраивали на площади различные публичные мероприятия, власти города не препятствовали и давали согласие на проведение их мероприятий.
1. «В интересах национальной безопасности и общественного порядка». Заявитель и другие участники мероприятия не прибегали к насилию, акция носила мирный характер и не несла в себе угрозы интересам национальной безопасности - 31 марта 2012 г. в Москве не объявлялось чрезвычайного положения или режима контртеррористической операции.
2. «В целях предотвращения беспорядков и преступлений, для охраны здоровья и нравственности». Участники акции не учиняли беспорядков, не призывали друг друга к совершению преступлений. Их лозунги не были направлены на подрыв нравственных устоев общества.
3. «Для защиты прав и свобод других лиц». Собравшиеся 31 марта 2012 г. граждане не мешали ни проходу других граждан, ни проезду автотранспорта.
Таким образом, вмешательство властей не соответствовало целям, предусмотренным ч. 2 ст. 11 Конвенции о защите прав человека и основных свобод.
Вмешательство государства может быть признано «необходимым в демократическом обществе», если существовали насущные общественные потребности в таком вмешательстве и если оно было пропорционально законным целям, для достижения которых осуществлялось.
Как было отмечено выше, гарантии ст. 11 распространяются и на несанкционированные публичные мероприятия в том случае, если они носят мирный характер.
ЕСПЧ также признал, что «любая демонстрация в общественном месте неизбежно нарушает обычную жизнь в той или иной степени, включая помехи уличному движению, и весьма важно проявление публичными властями определенной терпимости по отношению к мирным собраниям, чтобы свобода собраний, гарантированная статьей 11 Конвенции, не лишалась
34
содержания» .
На Триумфальной площади неоднократно проводились публичные мероприятия, многие из которых были санкционированы властью. Лозунги участников акции, прошедшей 31 марта 2012 г., не были направлены на подрыв демократических устоев государства и не противоречили самой идее «демократического общества», акция носила мирный характер. Следовательно, признать, что вмешательство властей было вызвано насущными общественными потребностями, не представляется возможным, т.е. вмешательство не было «необходимым в демократическом обществе».
Вышеизложенное позволяет сделать вывод о том, что вмешательство властей, хотя его возможность и была предусмотрена законом, закону не соответствовало и не преследовало ни одной из целей, перечисленных в ч. 2 ст. 11 Конвенции, а также не было «необходимым в демократическом обществе». Таким образом, осуществив вмешательство, государство совершило действия, не соответствующие взятым на себя в соответствии с Конвенцией обязательствам, и дало повод для очередного судебного разбирательства в ЕСПЧ.
Не вызывает сомнения, что организация, проведение и участие в массовых публичных мероприятиях должны быть регламентированы в целях защиты прав и свобод как участников таких мероприятий, так и общества в целом. Однако необходимо помнить, что целью подобной регламентации должно быть не ограничение свободы собраний, но, напротив, содействие ее реализации. Поэтому нормы, направленные на урегулирование данных отношений, должны быть сформулированы как можно
34 См. дела: «Галстян против Армении», § 116, 117; «Букта и другие против Венгрии», § 37; «Ойя Атаман против Турции», § 38-42; «Сергей Кузнецов против России», § 44.
более точно, не допускать различного толкования, а последствия их соблюдения или нарушения должны быть четко прогнозируемыми, т.е. соответствовать критерию качества закона в его понимании Европейским судом по правам человека.
В связи с этим особого внимания (как сформулированные наименее удачно) заслуживают нормы российского законодательства, регулирующие порядок согласования публичного мероприятия. Если права и обязанности организатора мероприятия прописаны достаточно подробно (вплоть до обязанности отказаться от проведения публичного мероприятия в случае его несогласования), то обязанности органа исполнительной власти субъекта РФ или органа местного самоуправления, участвующих в данной процедуре, требуют конкретизации. В частности, представляется необходимым ограничить возможность внесения «мотивированного (обоснованного) предложения» о переносе места и (или) времени проведения публичного мероприятия основаниями, предусмотренными для того Конвенцией (в их трактовке ЕСПЧ). Это позволит уйти от сложившейся в правоприменительной практике модели специфического разрешительного режима», оставляющего за органами государственной власти «право решающего усмотрения в вопросе о возможности проведения конкретного публичного мероприятия35.
Соблюдение данных норм должно обеспечиваться наличием санкций как по отношению к организаторам и участникам публичных мероприятий, так и по отношению к органам государственной власти, отвечающим как за процесс согласования таких мероприятий, так и за безопасность их участников. Необходимо наличие взаимной ответственности организаторов публичного мероприятия, его участников и государства. Такой подход позволит государству (в лице его органов власти и их должностных лиц) не только наладить конструктивный диалог с обществом, но, по крайней мере, избежать лишних расходов, в том числе на ведение судебных процессов как в национальных судах, так и в ЕСПЧ. До тех же пор, пока законодательство предусматривает ответственность лишь одной из сторон (и идет по
35 См.: КруссВ.И. Указ. соч. 24
пути ее ужесточения), вряд ли можно говорить о надлежащем гарантировании прав и свобод человека (в частности, свободы собраний) и о возможности установления продуктивного взаимодействия общества и власти.
О.Н. Дотдаева
К ВОПРОСУ О ПОНЯТИИ И СТРУКТУРЕ КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОГО СТАТУСА*
Правовой статус в нормативном смысле, будучи составной частью системы права, выступает в качестве относительно самостоятельного регулятора общественных отношений. С помощью данной юридической категории определяется природа, место субъектов права в системе общественных отношений, их права и обязанности по отношению к иным субъектам и т.п.
С учетом вышесказанного, легко заметить, насколько большое значение имеет для федеративного устройства России определение правового статуса субъекта Российской Федерации. Однако категория «правовой статус субъекта Российской Федерации» на данный момент относится к числу недостаточно разработанных и весьма неоднозначных в современном конституционном праве, в силу чего при анализе этого понятия мы считаем необходимым обратиться к теоретическим изысканиям ученых, исследовавших такую категорию, как «конституционно-правовой статус», а также ее преломление относительно различных субъектов права.
Слово «статус» в переводе с латинского означает положение, состояние кого-либо или чего-либо. О соотношении значений терминов «статус» и «положение» будет сказано ниже. В Большом юридическом словаре под редакцией А.Я. Сухарева и В.Е. Крутских статус субъекта права определяется как «...установленное нормами права положение его субъектов, со-
* Статья рекомендована к печати доктором юридических наук, профессором Ю.Л. Шульженко.
