CC BY
54УДК 342.729
Ващенко Галина Борисовна Уральский государственный юридический университет
Институт юстиции Россия, Екатеринбург galina-habibi@mail. ru Vashchenko Galina Borisovna Ural State Law University Institute of Justice Russia, Ekaterinburg
К ВОПРОСУ О ВОЗМОЖНОСТИ УЧАСТИЯ ИНОСТРАННЫХ
ГРАЖДАН в публичных мероприятиях, проводимых в
РАМКАХ ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ КАМПАНИЙ НА ТЕРРИТОРИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Аннотация: в работе анализируется возможность участия иностранных граждан в публичных мероприятиях, прямо или косвенно связанных с проведением избирательной кампании. Автор формулирует ряд выводов о допустимости участия иностранцев в разнообразных публичных акциях при условии соблюдения ими прав, свобод и законных интересов граждан Российской Федерации.
Ключевые слова: избирательная кампания, публичное мероприятие, иностранный гражданин, предвыборная агитация, митинг, суверенитет.
TO THE QUESTION OF THE POSSIBILITY OF PARTICIPATION OF FOREIGN CITIZENS IN PUBLIC EVENTS CONDUCTED WITHIN THE FRAMEWORK OF ELECTION CAMPAIGNS IN THE TERRITORY OF
THE RUSSIAN FEDERATION
Annotation: the work analyzes the possibility of the participation of foreign citizens in public events directly or indirectly related to the conduct of the election campaign. The author formulates a number of conclusions about the permissibility of foreigners to participate in various public actions, subject to the observance of the rights, freedoms and legitimate interests of citizens of the Russian Federation. Key words: election campaign, public event, foreign citizen, election campaign, rally, sovereignty.
Установленная международными актами и внутригосударственными законами возможность людей собираться мирно, без оружия - политическое право, которое наравне с правом избирать и быть избранным прямо способствует совместному цивилизованному решению общественно значимых вопросов.
Однако данные права в определенных ситуациях могут быть реализованы не только гражданами конкретного государства, находящимися на его территории, но и гражданами иностранных государств. Так, в соответствии с Конвенцией о защите прав человека и основных свобод (далее - Конвенция) 1950 г. право на свободу мирных собраний гарантируется каждому человеку. При этом допускаются ограничения указанного права, если они установлены внутригосударственным законом в целях предотвращения беспорядков и преступлений, для охраны здоровья и нравственности или защиты прав и свобод других лиц [1]. Конвенцией также отдельно регламентирована возможность ограничения политической деятельности иностранцев [1].
Принципы и нормы, которым должно следовать государство при определении правового статуса иностранных граждан, в том числе при решении вопроса об участии иностранцев в публичных мероприятиях на своей территории, позднее были закреплены в Декларации о правах человека в отношении лиц, не являющихся гражданами страны, в которой они проживают, принятой Генеральной Ассамблеей ООН в 1985 г. Государства,
ратифицировавшие ее, вправе самостоятельно определять содержание правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства, учитывая при этом взятые на себя ранее международные обязательства в области защиты прав и свобод человека и гражданина [2].
В Российской Федерации также определены основы правового статуса иностранных граждан в отношении их права на участие в публичных мероприятиях и их организацию. При этом основным противоречием в данной области российского правового пространства являются положения статьи 31 Конституции Российской Федерации, прямо устанавливающей, что право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги, шествия и пикетирование принадлежит исключительно гражданам Российской Федерации [3], и перечнем участников публичного мероприятия, зафиксированным в части 1 статьи 6 Федерального закона от 19.06.2004 № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» (далее - ФЗ № 54): «Участниками публичного мероприятия признаются граждане, члены политических партий, члены и участники других общественных объединений и религиозных объединений, добровольно участвующие в нем» [5]. Кроме того, в соответствии со статьей 2 ФЗ № 54 публичное мероприятие должно быть «доступно каждому», то есть как гражданину Российской Федерации, так и иностранному гражданину, и лицу без гражданства [5].
При этом в иных российских нормативно-правовых актах отсутствуют положения о запрете участия иностранных граждан в публичном мероприятии и соответствующие санкции.
С целью устранения данной правовой коллизии в 2015 году депутатом Государственной Думы РФ Евгением Федоровым был предложен к рассмотрению законопроект, предполагающий введение ограничений для иностранных граждан на участие в публичных мероприятиях «во избежание провокаций». Так, к примеру, данный законопроект предполагал изложение части 1 статьи 6 ФЗ № 54 в следующей редакции: «Участниками публичного
мероприятия признаются только граждане РФ, члены политических партий, члены и участники других общественных объединений и религиозных объединений, добровольно участвующие в нем» [7; 8]. Однако данный законопроект так и не был принят.
В контексте обозначенной выше коллизии представляет научно-практический интерес соотношение понятий «участие иностранных граждан в публичных мероприятиях» и «участие иностранных граждан в избирательных действиях».
Так, согласно пункту 10 статьи 4 Федерального закона от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» на основании международных договоров Российской Федерации и в порядке, установленном законом, иностранные граждане, постоянно проживающие на территории соответствующего муниципального образования, имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, участвовать в иных избирательных действиях на указанных выборах, а также участвовать в местном референдуме на тех же условиях, что и граждане Российской Федерации [4]. Аналогичная норма содержится в части 1 статьи 3 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В соответствии с действующими на момент написания настоящей работы международными договорами Российской Федерации таким комплексом прав могут воспользоваться граждане Кыргызстана и Туркменистана.
Данное законодательное положение также вызывало несколько лет назад общественный резонанс. Так, в архиве интернет-портала «Российская общественная инициатива» можно изучить инициативу федерального уровня № 77Ф6709, созданную в 2014 году. Ее автор полагает, что постоянно проживающих на территории России граждан Кыргызстана и Туркменистана следует лишить активного и пассивного избирательного права в целях защиты
конституционной привилегии многонационального народа Российской Федерации на осуществление властных полномочий [6].
Однако мы полагаем, что участие постоянно проживающих на территории России иностранных граждан в избирательных действиях и соответствующих публичных мероприятиях не приведет к пагубным последствиям и не умаляет права российских граждан на участие в формировании органов местного самоуправления.
Данный тезис мы можем доказать, используя метод моделирования. Представим, что во время избирательной кампании один из кандидатов на должность депутата представительного органа муниципального образования N организовал встречу с избирателями в виде собрания в актовом зале одной из гимназий, чтобы выявить мнение избирателей по вопросам благоустройства территории и предложить варианты их решения. На территории N постоянно проживают несколько граждан Кыргызстана, которые пришли на указанное мероприятие, причем один из них высказался, что территория улицы, на которой он проживает со своей семьей, недостаточно освещена.
В данной ситуации возникает несколько вопросов:
1) Встреча с избирателями, организуемая в виде собрания - это публичное мероприятие или избирательное действие?
2) Кто из иностранных граждан, появившихся на встрече кандидата в депутаты с избирателями, считается принявшими в ней участие: все, кто пришли, или только высказавшийся гражданин?
3) Должны ли применяться к этим лицам меры юридической (административной, уголовной) ответственности?
Мы полагаем, что в данной ситуации первичны время (период избирательной кампании) и цель общения граждан и кандидата в депутаты представительного органа муниципального образования (осуществление предвыборной агитации, обсуждение перспектив благоустройства территории), а не форма их осуществления (собрание) в связи с чем понимаем данную
ситуацию как избирательное действие. Иностранные граждане явились в актовый зал с целями, соответствующими направленности встречи. Соответственно, принявшими участие в этом избирательном действии могут считаться все явившиеся граждане Кыргызстана, и какие-либо меры юридической ответственности к ним применять нельзя в силу пункта 10 статьи 4 ФЗ № 67. Данные выводы будут применимы также и в случае, если на такое собрание придут заинтересовавшиеся граждане любой другой страны, не имеющие избирательного права на муниципальных выборах, в том числе являющиеся представителями зарубежных средств массовой информации.
Указанными соображениями справедливо руководствоваться и при определении факта участия иностранного гражданина в несогласованном публичном мероприятии с целью привлечения лица к юридической ответственности. Представим другую ситуацию: в период избирательной кампании, проводимой перед выборами Президента Российской Федерации, в городе-центре одного из субъектов РФ проходит несогласованное публичное мероприятие в виде митинга представителей одной из оппозиционных политических сил. Радикально настроенные лица выкрикивают лозунги против одного из кандидатов на должность Президента, призывают к бойкоту выборов и раздают листовки с гиперболизированным описанием последствий избрания данного кандидата. Неподалеку находится несколько граждан Германии, не владеющих русским языком, прибывших в Россию в качестве туристов. Происходящее их заинтересовало, и они подошли ближе, смешавшись с толпой.
Таким образом, в описанной нами ситуации туристы из Германии не знали и не могли знать, что присутствуют на несогласованном публичном мероприятии. Соответственно, можно говорить об их участии в нем, но применять меры административной ответственности к данным гражданам нельзя, поскольку у них отсутствует состав правонарушения. Если бы указанные граждане, к примеру, прибыли из Германии исключительно с целью
участия в данном оппозиционном митинге, выкрикивали соответствующие лозунги на любом языке, которым они владеют, держали в руках заранее изготовленные ими или для них транспаранты, тогда они бы подлежали административной ответственности за участие в несанкционированном публичном мероприятии наравне с гражданами Российской Федерации (например, к ним могут быть применены меры административной ответственности, установленные статьей 20.2 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации).
Обобщая вышеизложенное, можно сформулировать следующие выводы:
1) Участие иностранного гражданина в публичных мероприятиях, в том числе проводимых во время избирательных кампаний, допустимо в той мере, в которой оно не представляет угрозы для суверенитета, территориальной целостности и национального единства Российской Федерации.
2) Введение соответствующих запретов на участие в таких акциях представляется нам необоснованным, поскольку для того, чтобы они работали, потребуется усовершенствовать механизмы контроля. Одним из таких способов может быть проверка документов лиц, присутствующих на публичном мероприятии, осуществляемая представителями правоохранительных органов, однако, к примеру, на митинге в несколько десятков тысяч человек такая проверка окажется длительной, обременительной и лишенной смысла.
3) Участие иностранных граждан в публичных мероприятиях, проводимых в период избирательных кампаний, может в некоторой мере способствовать реализации принципа гласности и повышению явки в день голосования на территориях, где постоянно проживает сравнительно большое количество граждан Кыргызстана и Туркменистана.
Список литературы:
1. «Конвенция о защите прав человека и основных свобод» (Заключена в г. Риме 04.11.1950) (с изм. от 13.05.2004) (вместе с «Протоколом [№ 1]»
(Подписан в г. Париже 20.03.1952), «Протоколом № 4 об обеспечении некоторых прав и свобод помимо тех, которые уже включены в Конвенцию и первый Протокол к ней» (Подписан в г. Страсбурге 16.09.1963), «Протоколом № 7» (Подписан в г. Страсбурге 22.11.1984)) // Бюллетень международных договоров. №3/2001.
2. «Декларация о правах человека в отношении лиц, не являющихся гражданами страны, в которой они проживают» (принята резолюцией 40/144 Генеральной Ассамблеи ООН от 13 декабря 1985 года) // [Электронный ресурс] URL: https: //www.un. org/ru/documents/decl_conv/declarations/not_nationals_rights .s html Дата обращения к ресурсу: 02.04.2019.
3. «Конституция Российской Федерации» (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 г. № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 г. № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 г. № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 г. № 11-ФКЗ) // СЗ РФ. 04.08.2014. № 31. Ст. 4398.
4. Федеральный закон от 12.06.2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // СЗ РФ. 17.06.2002. № 24. Ст. 2253.
5. Федеральный закон от 19.06.2004 №54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» // СЗ РФ. 21.06.2004. № 25. Ст. 2485.
6. «Запрет иностранным гражданам участвовать в выборах в органы местного самоуправления» // [Электронный ресурс] URL: https://www.roi.ru/6709/.
7. «Иностранцам могут запретить участвовать в митингах в России» // [Электронный ресурс] URL: http://www.tvc.ru/news/show/id/63342.
8. «Иностранцам могут ограничить участие в публичных мероприятиях на территории России» // [Электронный ресурс] URL: https: //www.garant.ru/news/612361/.
