CC BY
88
ф
Малышенко Виктор Анатольевич
Депутат Народного Хурала Республики Бурятия, заместитель председателя Комитета по государственному устройству, местному самоуправлению, законности и вопросам государственной службы Е-mail: malyshenko2004@mail. ru
О НЕКОТОРЫХ ПРАВОВЫХ АСПЕКТАХ ПРОВЕДЕНИЯ ПУБЛИЧНЫХ МЕРОПРИЯТИЙ
Аннотация.
Предмет исследования: проведения публичных мероприятий с приведением примеров, сравнения зарубежного законодательства в сфере проведения публичных мероприятий с российским законодательством.
Целью настоящей статьи является рассмотрение и описание некоторых тенденций изменения современного законодательства в проведении публичных встреч депутата с избирателями вне специально отведенных мест.
Методология исследований — сравнительный, формально-юридический, аналитический и системный подход.
В работе приведена судебная практика Конституционного Суда Российской Федерации по оспариванию законности требований законодательства применяющегося к встречам депутатов с избирателями вне специально отведенных мест. В связи с тем, что в законе четко очерчены требования к местам проведения публичных мероприятий, а также нововведения, приравнивающие встречи депутатов с избирателями вне специально отведенных мест, у представителей депутатского корпуса возникают трудности в оперативном решении проблем избирателей.
Коротко изложена ситуация в Российской Федерации по ужесточению законодательства в области проведения публичных мероприятий, а также депутатской деятельности.
Сделаны выводы и предложено мнение автора о дальнейшем развитии федерального законодательства в целях построения демократических механизмов и функционирования гражданского общества в субъектах Российской Федерации в части большей свободы на региональном и местном уровне для определения требований к местам проведения публичных мероприятий.
Ключевые слова: публичное мероприятие, места, специально отведенные, депутат, встречи с избирателями.
Malyshenko Victor A.
Deputy of the People's Khural of the Republic of Buryatia, Deputy Chairman of the Committee on State Building, Local Self-Government, the rule of law and the Civil Service Е-mail: malvshenko2004@mail. ru
Abstract.
The subject of the research: holding public events, with examples, comparing foreign legislation in the sphere of holding public events with Russian legislation.
The purpose of this article is to review and describe some of the trends in changing current legislation in holding public meetings outside specially designated places, a deputy with voters.
The research methodology is comparative, formal-juridical, analytical and systemic approach.
In the work, the court practice of the Constitutional Court of the Russian Federation on contesting the legality of the requirements of the legislation applicable to meetings of deputies with voters of the year outside specially designated international venues is given. In connection with the fact that the law of the bodies clearly outlines the requirements for these parts of the part of the public part of the events, as well as for the innovation, so they equate the meetings of the deputies with voters out of the logical nature of the allocated areas, the representatives of the deputy court corps have difficulties in the constitution. prompt decision, the problems of federal voter requirements.
The situation in the Russian Federation is briefly outlined in the process of toughening legislation in the deputy of the sphere of carrying out public actions by the laws operatively, as well as the deputy coordination of activities. The conclusions were drawn and the opinion of the society was suggested that the author equated the author with the further development of federal legislation in the bodies for the purpose of creating democratic structures that violates the mechanisms and functioning of civil society's experience in subjects of the encumbered Russian Federation in terms of subjects greater freedom laws at the regional and local level for federal definition of claims the place of public events disappeared.
Keywords: public event, special seats, deputy, meetings with voters.
Часто меняющееся законодательство возвращает к актуальному вопросу непрерывного развития демократического общества в нашей стране. А для развития необходимо создать условия для его становления и функционирования. Свобода мирных собраний очень важна для развития гражданского общества, она гарантирована рядом общих международных положений по правам человека. Эти положения включают в себя ст. 21 Международного пакта о гражданских и политических правах, ст. 11 Африканской хартии прав человека и народов, а также ст. 15 Американской конвенции по правам человека. Статья 8 Международного пакта об экономических, социальных и культурные правах предусматривает право на забастовку.
Международное право в области прав человека не требует, чтобы в национальном законодательстве содержалось требование подачи предварительного уведомления о собрании. Действительно, в демократическом обществе многие типы собраний не требуют какого-либо вида государственного регулирования. Поэтому предварительное уведомление должно требоваться лишь в тех случаях, когда его цель заключается в предоставлении государственным органам возможности провести подготовку, не-
обходимую для содействия свободе собрания, и организовать охрану общественного порядка, общественной безопасности, прав и свобод других лиц.
Приводя примеры и аналогии западных стран, следует сказать о существовании законодательных требований получения «санкции» у муниципальной или исполнительной власти на проведение массовых мероприятий, митингов, шествий, демонстраций. В Соединенных Штатах Америки необходима выдача разрешений о проведении массового мероприятия в органах пожарной охраны, полиции, транспорта. В некоторых городах и штатах существует запрет на проведение публичных мероприятий вблизи установленных органами власти «зон тишины», правительственных кварталов, административных зданий. Требование о подаче уведомления существует в развитых демократических странах, например, в Вашингтоне округе Колумбия необходимо подать заявку не менее чем за 15 дней, в Лос-Анджелесе, срок подачи уведомления до 40 дней, где есть дополнительные ограничения на протяженность маршрута не более 5 км. Многие вопросы регулируются на законодательном уровне субъектов США — штатов.
Законодательство ФРГ в некоторых случаях допускает проведение так называемых спонтанных публичных мероприятий. В исключительных случаях могут проводиться публичные мероприятия по поводу только что прошедших либо ожидаемых событий. При этом особо оговаривается, что мероприятия не должны планироваться заранее, иначе они подлежат обязательному согласованию. В немецком законодательстве, касающемся массовые мероприятий заложены нормы, сохраняющие общественную безопасность, собственность, оберегающие права и свободы граждан.
Во Франции основным законом, устанавливающим порядок проведения демонстраций, является Декрет-Закон 1935 года с изменениями 1960 и 2000 гг. В ст. 1 прописано, что каждое собрание, шествие, манифестация в обязательном порядке должно быть проведено с предварительным уведомлением. Аналогичное правовое регулирование существует в Великобритании. Там действует закон об охране общественного порядка 1986 года, первоначальная редакция его была принят а в 1936 году. В нем заложено требование к организаторам массовых мероприятий не менее чем за 6 рабочих дней обращаться в полицейский участок по месту проведения намеченного мероприятия с письменным заявлением, в котором
описаны существенные условия планируемого мероприятия. В соответствии с британским законодательством начальник территориального полицейского органа Великобритании может вынести запрет на срок до 3 мес. на проведение всех массовых мероприятий. Похожие нормы присутствуют в Японском законодательстве, где уведомление о проведении мероприятия подается за 72 часа. Органам полиции дано право пресекать любые стихийные массовые манифестации, а участников привлекать к суду. Законодательство в сфере публичных интересов и безопасности в Японии действует давно и регулируется Законами 1907 и 1908 года.
Поскольку право на свободу мирных собраний относится к основным и фундамен-
тальным правам, то его реализацию следует по мере возможности освободить от регулирования. Настолько, насколько это будет не ущемлять права и интересы других граждан. Таким образом, все, что законом прямо не запрещено, следует считать разрешенным, и поэтому не следует требовать, чтобы желающие провести какое-либо собрание получали на это разрешение. Презумпция в пользу свободы собраний должна быть четко и недвусмысленно установлена законом. Помимо этого, в обязанности государства входит создание достаточных механизмов и процедур, позволяющих сделать реализацию свободы собраний доступной и не обремененной излишним бюрократическим регулированием. Соответствующие государственные органы должны оказывать содействие лицам, желающим провести мирное собрание.
Гражданские права и свободы являются необходимым элементом построения демократического государства. Основы гражданских прав и свобод закреплены в Конституции Российской Федерации — основном документе страны.
В соответствии со ст. 31 Конституции Российской Федерации граждане Российской Федерации имеют право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование.
В ст. 13 Конституции Российской Федерации закрепляется идеологическое, политическое многообразие и многопартийность. Никакая идеология не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной. Общественные объединения равны перед законом. Закрепленные конституцией нормы зачастую находят применение на практике путем проведения массовых политических акций, мероприятий, митингов, демонстраций, шествий.
В этой связи 19 июня 2004 года был принят Федеральный Закон № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях, и пикетированиях». В преамбуле данного Закона сказано: «Настоящий Федеральный закон направлен на обеспечение реализа-
ции установленного Конституцией Российской Федерации права граждан Российской Федерации собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирования».
Основная функция данного закона — правовое регулирование порядка проведения публичных мероприятий. Законом закреплено понятие, что такое «публичное мероприятие», прописаны сроки подачи уведомления о проведении публичного мероприятия, описаны требования к местам, пригодным для проведения публичного мероприятия, права и обязанности организаторов и органов исполнительной власти и местного самоуправления. Законодательством довольно четко очерчены обязательства и ответственность участников политической деятельности в части соблюдения законодательства при проведении «публичного мероприятия». В настоящее время политически ми партиями накоплен богатый опыт применения законодательства и сложившаяся судебная практика по рассматриваемому вопросу. Говоря о политической деятельности, следует подразумевать как деятельность самой политические партии — юридического лица, так и действия физических лиц — членов и сторонников политических партий и депутатского корпуса — являющихся представителями этих политических партий в законодательных и представительных органах федеральной, региональной и муниципальной власти.
Зачастую в политических партиях активными участниками политических процессов, различного рода мероприятий, их организаторами являются депутаты.
Природа депутатского статуса закреплена в законодательстве Конституцией Российской Федерации, а именно ст. 97, ст. 98, Федеральными Конституционными законами, а также ФЗ от 8 мая 1994 г. «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы». Кроме, того действует Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ (ред. от 30.10.2017) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных ор-
ганов государственной власти субъектов Российской Федерации», а также Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-Ф3 (ред. от 30.10.2017) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Природа статуса депутата заключена в значении этого слова. Депутат (от лат. deputatus — посланный) — лицо, выбранное группой граждан в органы власти (обычно имеют в виду законодательную/представительную власть).
В русском языке синонимы слова «депутат» — делегат, представитель.
Задачей депутата является представление интересов граждан-избирателей во властных структурах, защита их прав, закреплённых в Конституции и законах. Депутат считается представителем всего народа, а не только того избирательного округа, от которого он избран.
Правовое положение парламентария определяется Конституциями, законами, регламентами.
Депутаты проводят систематическую работу с избирателями, отчитываясь на встречах о проделанной работе, получая наказы избирателей. При этом есть депутаты, которые достаточно встроены во власть и пользуются поддержкой органов исполнительной власти, то есть используют административный ресурс. Для таких депутатов совершенно логично проводить свои встречи с избирателями на предприятиях и организациях, учреждениях без каких либо уведомлений и письменных согласований. Для них открыты все двери, и, как правило, никаких письменных согласований и заявок подавать не нужно. Очень часто иная ситуация складывается у представителей оппозиционных партий. Для них, как правило, очень часто закрыт доступ в различные организации и ведомства, а порой и дома культуры и другие общественные учреждения. Поэтому оппозиционный депутат чаще всего строит свою работу для общения с избирателями непосредственно на улице. Ранее депутат мог проводить свои
встречи с избирателями, при выборе места и времени лишь полагаясь на свой здравый смысл, теперь он обязан проводить свои встречи только в специально отведенных местах, либо обязан подавать уведомление в органы власти, с соблюдением требований вступившего в силу Федерального закона от 07.06.2017 Ш07-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования законодательства о публичных мероприятиях». Он приравнял встречи депутата в общественных местах (кроме специально установленные мест) к митингам, шествиям, демонстрациям.
Во многом эффективность депутатской деятельности зависит от характера взаимоотношений между депутатом с избирателями. Взаимоотношения избиратель — депутат — избиратель очень важны для развития гражданского обществ а. В правовой природе статуса депутата заложены особый публично-правовой статус, который нашел свое выражение в народном представительстве избирателей во власти, и необходимость учитывать его в рамках правового регулирования деятельности депутатов. Более ста депутатов из трех парламентских фракций КПРФ, ЛДПР, и СР обратились с жалобой в Конституционный суд РФ в порядке ст. 125 Конституции РФ с заявлением о проверке конституционности положений Федерального закона от 07.06.2017 № 107-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования законодательства о публичных мероприятиях. По мнению заявителей, нормы закона создают необоснованные ограничения для использования депутатами своих обязанностей по информированию избирателей о своей деятельности, ставят их в зависимость от деятельности органов исполнительной власти по согласованию и проведению соответствующих встреч, что нарушает принцип разделения властей. Ограничена возможность депутатских полномочий по информированию избирателей о своей деятельности.
10 ноября 2017 года Конституционный Суд Российской Федерации рассмотрел данную жалобу и вынес постановление Конституционного Суда, в котором нормы ФЗ-№ 107 от 07.06.2017 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования законодательства о публичных мероприятиях» признаны соответствующими Конституции Российской Федерации, но в постановлении прописана обязанность органов исполнительной власти способствовать проведению встреч депутатов с избирателями в целях их информирования о своей деятельности, в том числе обеспечивать определение специально отведенных мест для проведения встреч депутатов с избирателями и перечня помещений, предоставляемых для проведения встреч, исходя из необходимости наличия соответствующего специально отведенного места или помещения как минимум в каждом поселении. К сожалению, данная норма не является законом прямого действия, не декларирует и сроков для определения органам исполнительной власти либо органам местного самоуправления, нет и санкций за бездействие со стороны указанных органов.
Возвращаясь к истокам данного закона, следует вспомнить уличные акции в Санкт-Петербурге по защите Исаакиев-ского собора, которые проходили в форме встреч с депутатами. В Москве, на Пушкинской площади, в декабре 2016 года проходили протестные акции против платных парковок, которые были в форме встреч избирателей с депутатами разных партий и уровней. Благодаря активности избирателей и депутатов многие актуальные вопросы населения тогда удалось отстоять, но власти учли вероятную опасность и внесли соответствующие изменения в законодательство в части проведения публичных ме -роприятий. Тенденция на ужесточение федерального законодательства о проведении публичных мероприятий не завершилась, законодательство стало изменяться и на ре -гиональном уровне. В субъектах Российской Федерации из списка мест, специально от-
веденных для проведения публичных мероприятий, стали исчезать привычные места традиционного сбора людей по различным поводам, будь то концерты, народные гуляния, проведения политических акций, митингов, пикетов либо встреч с депутатами. Так, в городе Улан-Удэ из мест проведения публичных мероприятий в Советском районе исчезла площадь Революции 1905 года — место в историческом центре города, украшенное памятником Борцам за Свободу. На основании того, что данное место не соответствует требованиям ст. 8, Федерального закона от 19.06.2004 № 54-ФЗ (ред. от 07.06.2017) «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях». В городе остались лишь места для проведения публичных мероприятий на окраинах города, куда совершенно неудобно добираться. Таким образом, в городском округе города Улан-Удэ все специальные места для проведения публичных мероприятий расположены в Октябрьском и Железнодорожном районе. В Советском районе города Улан-Удэ — центральном районе, имеющем исторически значимые площадки традиционного сбора политических и общественных активистов, нет мест, отведенных для проведения публичных мероприятий.
Насколько верно загонять оппозицию в подполье, вопрос очень непростой и отвечать на него можно только с учетом исторического опыта. С другой стороны, развитие гражданского общества очень важно для нормального функционирования государства в целом, об этом свидетельствует и зарубежный опыт.
Было бы логично ожидать дальнейшей либерализации и развития федерального законодательства в сфере конституционных прав граждан (права на собрание), его смягчения, путем внесения изменения в Федеральный закон от 19.06.2004 № 54-ФЗ (ред. от 07.06.2017) «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях», представляющее право органам исполнительной и муниципальной власти более самостоятельно определять требования к местам проведения публичных меропри-
ятий с учетом исторических особенностей, традиций, возможностей муниципалитета, участвовать в обсуждении специальных мест для проведения публичного мероприятия с привлечением широкого общественного и партийно-политического представительства. Перед современным обществом стоят важные задачи развития гражданского общества, соблюдения гражданских прав, но при этом необходимо соблюсти требования, направленные на пресечение противоправных действий, сохранение общественной безопасности и охраны прав граждан, противодействие терроризму и экстремизму. Необходимы конкретные шаги для того, чтобы:
• закрепить ответственность органов власти за неправомерный отказ в проведении публичных мероприятий;
• делегировать на уровень субъектов РФ больше полномочий по определению критериев к местам проведения публичных мероприятий;
• органам местного самоуправления при планировании, строительстве, эксплуатации инфраструктуры населенных пунктов предусматривать возможность проводить публичные мероприятия в легкодоступных, удобных местах. Особенно ярко эти вызовы проявляются в крупных городах (мегаполисах), когда в короткие временные промежутки могут собираться сотни и тысячи граждан. Город федерального значения — город, являющийся субъектом Российской Федерации. В таких случаях вопрос безопасности становится еще острее. Согласно Конституции Российской Федерации (ст. 65), такой статус имеют три города: Москва, Санкт-Петербург (оба непрерывно с 1931 года) и Севастополь (в 1948-1954, затем вновь с 2014 года). Достаточно четко очерчены требования федерального законодательства к местам проведения публичных мероприятий. Гораздо сложнее подобрать место проведения публичного мероприятия в средних и малых городах. Возможно, для данных городов с особым статусом и нужны дополнительные меры безо-
пасности, а для средних и малых городов необходимы более гибкие механизмы для определения мест публичных мероприятий, нежели указанные в Федеральном законе от 19.06.2004 № 54-ФЗ (ред. от 07.06.2017) «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях». Излишняя правовая регламентация встреч депутатов с избирателями (вне специально отведенных мест) вызывает определенные трудности, так как часто депутатам приходится в оперативном режиме проводить встречи с избирателями. Часто это происходит из-за нарушений прав граждан и бездействия уполномоченных органов власти. В таких случаях депутатам приходится проводить встречи, вникать в проблемы, оперативно защищать права граждан. Но эти встречи, как правило, про-
исходят вне специально отведенных мест, поэтому оговоренные в законе условия о необходимости уведомления, о проведении публичного мероприятия (встречи избирателей с депутатом) создают серьезные препятствия в скором решении важных вопросов и защите прав граждан. Дальнейшее развитие законодательства в области построения гражданского общества невозможно без либерализации законодательства, регулирующего деятельность депутатов и проведение публичных мероприятий. Более гибкие подходы должны быть в регулировании таких вопросов в субъектах Российской Федерации.
Ведь согласно ст. 1 Конституции Российской Федерации, Россия есть демократическое федеративное правовое государство.
Библиографический список
1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ).
2. Федеральный закон от 19.06.2004 N54^3 (ред. от 07.06.2017) «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях».
3. Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ (ред. от 31.12.2017) «Об общих принципах организации законодательных(представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации ».
4. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-Ф3 (ред. от 29.12.2017) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
5. Федеральный закон от 07.06.2017 № 107-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательны акты Российской Федерации в части совершенствования законодательства о публичных мероприятиях».
6. Законы ряда стран о проведении митингов и массовых мероприятий — РИА Новости, 21.05.2012 // URL: https://ria.ru/parties/20120521/654426496.html
7. Электронная версия «Новая Газета» 21.07.2017 года, Три думские фракции обжаловали в КС закон, приравнивающий встречи с избирателями к митингам https://www. novayagazeta.ru/news/2017/07/21/133722-tri-dumskie-fraktsii-obzhalovali-v- ks-zakon-priravnivayuschiy-vstrechi-s-izbiratelyami-k-mitingam
8. «Парламентская газета» электронная версия 18.06.2017 годаhttps://www.pnp.m/ pohtics/zakony-vstupayushhie-v-silu-18-iyunya.html
9. Электронный ресурс «Википедия» // URL: httpsy/ru.wikipedia.org/wiki/Депутат
10. Постановление Конституционного Суда РФ от 10.11.2017 № 27-П «По делу о проверке конституционности положений Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования законодательства о публичных мероприятиях» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы».
