CC BY
238
В.В. Гончаров
Участие граждан России в управлении государственными делами как принцип формирования и функционирования исполнительной власти
Участие граждан России в управлении государственными делами как принцип организации и деятельности органов исполнительной власти широко изучен в отечественной научной литературе [1; 2], правда, в советское время речь в основном шла об участии общественности [3, с. 101-108; 4] в управлении государством. Однако Конституция РФ в статьях 3 и 32 закрепила право именно граждан России участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей в органах власти и местного самоуправления. Данный принцип производен от общего конституционного принципа народовластия и служит одним из способов его практической реализации. Целью осуществления народовластия является общественное благо (публичный интерес); оно обращено ко всему обществу и каждому его члену, всем доступно (каждый человек вправе участвовать в реализации тех или иных функций и форм власти).
Несмотря на конституционное закрепление принципа участия граждан РФ в управлении государственными делами, в действующем законодательстве слабо развит механизм реального народовластия в формировании и осуществлении исполнительной власти. Это вызвано рядом причин.
Во-первых, основа для определенных противоречий заложена в Конституции РФ, статьи 3 и 4 которой закрепляют одновременно понятия «суверенитета народа» и «государственного суверенитета», в связи с чем вопрос производности государственного суверенитета от суверенитета народа носит несколько дискуссионный характер. В то время как в конституциях демократических государств, как справедливо отмечает Н.В. Бутусова, закрепляется лишь принцип суверенитета народа, а государственный суверенитет нигде не упоминается [5]. Противоречие еще более усиливается заложенным в ст. 5 Конституции РФ упоминанием республик в составе РФ в качестве государств, что создает определенные предпосылки для центробежных тенденций в стране и противопоставляет два суверенитета народа (всей страны и республики в ее составе).
Во-вторых, внесение изменений в действующее законодательство, в частности, отмена прямых выборов высших должностных лиц субъекта РФ (руководителей высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), существенное ограничение перечня вопросов, которые могут быть вынесены на референдум, сужают правовое поле осуществления народов своей власти непосредственно.
В-третьих, до сих пор не разработаны эффективные механизмы воздействия народа на исполнительную власть, в частности, посредством ответственности последней перед населением. Как справедливо отметил В.Е. Чиркин, даже в конституциях африканских государств с низким уровнем правовой культуры закреплены реальные инструменты воздействия и давления народа на власть (например, население имеет право на проведение кампании гражданского неповиновения) [6, с. 9]. Даже сама возможность проведения народом демонстраций, митингов и иных публичных мероприятий обусловлена в Федеральном законе «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» от 19.06.2004 № 54-ФЗ [7] необходимостью подачи в органы исполнительной власти уведомления, а последние обладают правом правом практически ничем не мотивированного отказа в проведении данных мероприятий.
В-четвертых, Конституция РФ не предусмотрела процедуры досрочного прекращения или приостановления полномочий, отзыва Президента РФ или высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) по инициативе рядовых граждан России, а законодатель последовательно изъял все ранее закрепленные в законодательстве положения об отзывах и прекращении полномочий руководителей федеральных и региональных государственных органов исполнительной власти по воле избирателей (правда, как отмечает В.Н. Руденко, ни одного инициированного за послесоветский период истории России отзыва руководителей регионов так и не состоялось) [8].
Так, исключен пункт «к» статьи 19 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», посвященный отзыву избирателями субъекта РФ высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) [9]. Пункт 5 статьи 6 Федерального конституционного закона от 28.06.2004 № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» содержит запрет на вынесение на референдум вопросов, связанных с досрочным прекращением срока полномочий Президента РФ,
иных лиц, замещающих государственные должности РФ [10]. Региональные законы о референдуме, в свою очередь, подражают нормам федерального закона. Так, Закон Краснодарского края от 23.07.2003 № 606-КЗ «О референдуме в Краснодарском крае» запрещает выносить на референдум Краснодарского края вопросы о досрочном прекращении или продлении срока полномочий органов государственной власти Краснодарского края, о приостановлении осуществления ими своих полномочий, а также о проведении досрочных выборов в органы государственной власти Краснодарского края, либо об их отсрочке указанных выборов [11].
Власть осуществляется как народом в целом, так и его частью, проживающей на соответствующей территории; избранными народом представителями, а также сформированными ими и производными от последних органами, в том числе и органами исполнительной власти. Понятие «непосредственная демократия» персонифицировано и предполагает прямое волеизъявление, то есть личное участие каждого гражданина в принятии решения по конкретному вопросу [12, с. 83]; высшим выражением непосредственного осуществления государственной власти народом являются референдум и свободные выборы (ч. 3 ст. 3 Конституции), однако изучение последних составляет предмет другого принципа формирования и функционирования органов исполнительной власти в Российской Федерации - выборности.
Референдум является формой прямого волеизъявления граждан РФ по наиболее важным вопросам государственного и местного значения, имеющий своим результатом принятие обязательных для всех органов государства решений, обладающих наивысшей юридической силой (сама Конституция РФ принята 12.12.1993 всенародным референдумом). Данные решения, как было выше отмечено, хотя и не касаются процедур назначения или отзыва должностных лиц исполнительной власти, но не могут быть оспорены ими, а в отдельных случаях (принятие на референдуме новой Конституции страны) носят для них судьбоносное значение.
Действующее законодательство, в частности, Федеральный закон от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и Федеральный конституционный закон от 28.06.2004 № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации», определяет основные гарантии реализации гражданами России конституционного права на участие в референдумах: равное право граждан на участие в референдуме (за исключением граждан, признанных судом недееспособными или содержащихся в местах лишения свободы по приговору суда), основанное на всеобщем равном и прямом волеизъявлении при тайном голосовании; свободу волеизъявления; принадлежность инициативы проведения референдума наряду с Конституционным собранием (ч. 3 ст. 135 Конституции РФ) не менее, чем двум миллионам граждан страны, имеющим право на участие в референдуме, при условии, что на территории одного субъекта или в совокупности за пределами территории страны проживают не более 10 процентов из них [13; 14].
Проведение федеральных референдумов может инициироваться гражданами страны и общероссийскими общественными объединениями. Таким образом, российский народ имеет право и возможность прямо осуществлять свое волеизъявление, хотя их практическая реализация связана, как отмечает В.Е. Чиркин, со значительными проблемами [15, с. 95-100]. Общероссийский референдум назначается указом главы государства, однако в случае несоблюдения последним порядка проведения референдума Конституционный суд РФ вправе обязать Президента России подписать подобный указ.
Демократизация избирательного законодательства в стране привела к закреплению в соответствующих нормативных актах статуса общественного наблюдателя за выборами органов государственной власти и местного самоуправления. Придание наблюдателям легальной формы позволило углубить понимание юридического содержания конституционных прав и свобод, имеющих политический характер. Таким образом, полномочия, образующие ядро статуса наблюдателей, являются средством практического воплощения политических прав граждан России участвовать в управлении делами государства, что предполагает трансформацию пассивной формы поведения общественности в социально активную. Так, по требованию наблюдателя и любого члена участковой избирательной комиссии, последняя обязана предоставить ему заверенную копию протокола об итогах голосования. Те же права имеются и у наблюдателей вышестоящих избирательных комиссий. Следует учитывать, что функции контроля в известной мере осуществляются и через средства массовой информации.
Принцип участия граждан страны в управлении государственными делами (посредством выборов) играет большую роль в формировании исполнительной ветви власти: во-первых, Президент России избирается всенародно, во-вторых, им формируется Правительство страны и подбирается кандидатура Председателя Правительства, утверждаемая Государственной думой посредством голосования, избираемой также всенародно; в-третьих, высшие должностные лица субъекта РФ (руководители высших исполнительных органов государственной власти субъекта РФ) избираются региональными парламентами, в свою очередь избираемыми всенародно, причем региональные руководители
совместно с законодательными (представительными) органами формируют региональные администрации.
Важное значение принцип народовластия имеет в организации деятельности органов исполнительной власти как федерального, так и регионального уровня, где он реализуется, прежде всего, посредством создания и функционирования организаций, формируемых с участием представителей общественности.
В масштабе всей страны огромную роль играет недавно созданная в соответствии с Федеральным законом Общественная палата РФ, обеспечивающая взаимодействие граждан страны с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления в целях учета потребностей и интересов граждан РФ, защиты их прав и свобод, прав общественных объединений при формировании и реализации государственной политики, а также в целях осуществления общественного контроля за деятельностью федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления [16]. В числе основных целей и задач Общественной палаты РФ вышеназванным законом закреплена наряду с общественным контролем федеральных и региональных органов исполнительной власти общественная экспертиза их нормативно-правовых актов. Однако реальных механизмов воздействия Общественной палаты РФ на органы исполнительной власти, и, прежде всего Правительство РФ, действующее законодательство не содержит. Любые решения Общественной палаты носят исключительно рекомендательный характер.
Федеральный конституционный закон от 17.12.1997 № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» предусматривает возможность участия представителей общественности (например, научных организаций, общественных объединений, религиозных организаций) и рядовых граждан в работе координационных, совещательных, а также иных органов и организаций при Правительстве РФ. В соответствии с ч. 5 Регламента Правительства РФ, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 01.06.2004 № 260 [17], решения координационных органов являются, как правило, обязательными для всех представленных в них органов исполнительной власти.
На уровне федеральных министерств, служб и агентств практическая реализация принципа участия граждан в управлении государственными делами также связана с существованием многочисленных координационных и совещательных органов. Кроме того, в ряде федеральных министерств созданы общественные советы при министерствах. Так, при Министерстве образования и науки РФ по предложению совета Общественной палаты РФ создан и функционирует общественный совет [18; 19].
Некоторые органы федеральных министерств, имеющие огромное значение и роль для общественной жизни, например, Высшая аттестационная комиссия Министерства образования и науки РФ, утверждающая решения диссертационных советов и присваивающая ученые степени доктора наук, принимающая решение о выдаче дипломов кандидатов наук, в основном состоят не из представителей министерств.
Таким образом, участие граждан России в управлении государством, с одной стороны, представляет собой действенный контроль народа и общества за деятельностью исполнительной власти, а с другой - обеспечивает непосредственное участие народа в организации и деятельности органов исполнительной власти и местного самоуправления.
Многочисленные совещательные, общественные и координационные органы действуют при региональных органах исполнительной власти. Например, Постановлением главы администрации Краснодарского края от 21.05.2003 № 464 образована Общественная молодежная Палата при главе администрации Краснодарского края [20].
Представляется, что для наиболее полной реализации принципа участия народа в управлении государством необходимо осуществить следующие мероприятия:
1. Закрепить в действующем законодательстве дополнительные механизмы, обеспечивающие подконтрольность аппарата исполнительной власти избранным народом политикам, гражданам и их объединениям. Так, следует ввести в федеральные законы, регулирующие статус Правительства РФ, федеральных и региональных органов исполнительной власти, институты отзыва (отрешения, отстранения от должности) высших чиновников исполнительной власти, например, руководителей исполнительной власти субъектов РФ, в случае утраты последними доверия со стороны избирателей. Для реализации данных институтов в законодательстве о референдуме, конституции (уставы) субъектов РФ необходимо закрепить процедуры отзыва (отрешения от должности) высших должностных лиц.
Существующие общественные органы по контролю за исполнительной властью (например, Общественную палату РФ) следует наделить реальными полномочиями по обращению в судебные органы, инициированию референдума, придав наиболее важным их решениям обязательную силу. В действующем уголовном и административном законодательстве необходимо закрепить меры
ответственности должностных лиц исполнительной власти за противодействие данным органам и невыполнение их решений.
2. Обеспечить открытость, «прозрачность» и отзывчивость к потребностям и нуждам населения органов исполнительной власти на федеральном и региональном уровне. Органы исполнительной власти и их должностных лиц следует обязать выступать с публичными отчетами о результатах своей деятельности (например, путем их опубликования в официальных изданиях).
В качестве одного из условий назначения лиц на высшие руководящие должности исполнительной власти необходимо закрепить опубликование деклараций их доходов и имущества за последние 5 лет до назначения на должность и ежегодное при исполнении служебных обязанностей. Глава государства в своем Послании Федеральному собранию в 2005 году особенно подчеркнул, что публичная информация должна быть доступна в равной степени всем гражданам страны [21]. В связи с этим мнение некоторых ученых относительно правомерности сокрытия от общественного контроля отдельных сфер деятельности исполнительной власти представляется несостоятельным.
3. Децентрализовать систему принятия управленческих решений, приблизив уровень принятия этих решений к гражданам страны. Однако этот процесс должен быть осуществлен с одновременным построением централизованной системы контроля вышестоящих органов исполнительной власти за качеством, своевременностью осуществления нижестоящими органами и должностными лицами своих обязанностей во благо рядовых граждан, защиты их прав, свобод и законных интересов.
4. Создать реальный механизм, обеспечивающий информирование общественности о работе аппарата исполнительной власти в центре и регионах. Как справедливо отмечают некоторые ученые, современные управленческие методы предполагают как информационную открытость исполнительных органов, так и активное вовлечение широкой общественности в процесс принятия и реализации решений [22].
5. Выдвинуть в качестве главного критерия оценки работы служащих органов исполнительной власти количества и качества предоставляемых ими населению услуг (что особо подчеркнул в своем Послании Федеральному собранию РФ в 2005 году глава государства) [23].
6. Осуществлять планомерную поддержку местного самоуправления, которое, как отмечают многие ученые и политики, является основой гражданственности и народовластия [24, с. 3-6; 25, с. 5864]. Представляется, что в действующем законодательстве реализация принципа народовластия в организации и деятельности исполнительных органов местного самоуправления получила большее закрепление и гарантии относительно системы государственных органов исполнительной власти.
Таким образом, налицо связь рассматриваемого принципа с другими принципами формирования и функционирования органов исполнительной власти в РФ и, прежде всего, с гласностью, ответственностью и законностью.
Литература
1. Комарова В.В. Высшее непосредственное выражение власти народа в Российской Федерации: проблемы теории и практики: Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. М., 2006.
2. Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия / Авт.: А. Автономов, А. Иванченко, С. Королев и др.; Под общ. ред. А.В. Иванченко: Науч.-попул. изд. М.: Новое изд-во, 2005.
3. Петров Г.И. Некоторые теоретические вопросы участия общественности в управлении государством // Правоведение. 1962. № 3.
4. Шапсугов Д.Ю. Народовластие: опыт политико-правового исследования: Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. М., 1991.
5. Бутусова Н.В. Российское государство как субъект конституционно-правовых отношений // Журнал российского права. 2003. № 6.
6. Чиркин В.Е. О некоторых проблемах реформы Российской Конституции // Государство и право. 2000. № 6.
7. СЗ РФ. 2004. № 25. Ст. 2485.
8. Руденко В.Н. Институты «отзыва» и «роспуска» в современном российском законодательстве: практика реализации и проблемы правового регулирования // Журнал российского права. 2002. № 4.
9. СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.
10. СЗ РФ. 2004. № 27. Ст. 2710.
11. Кубанские новости. 2003. 9 августа.
12. Конституция и конституционная реформа. Учебное пособие / Под. ред. Л.В. Бутько. Краснодар: Кубанский гос. аграрный ун-т, 1999.
13. СЗ РФ. 2002. № 24. Ст. 2253.
14. СЗ РФ. 2004. № 27. Ст. 2710.
15. Чиркин В.Е. Конституционные проблемы власти народа // Конституция и законодательство. Книга 2. М., 2004.
16. Об Общественной палате Российской Федерации: Федеральный закон от 04.04.2005 № 32-ФЗ // СЗ РФ. 2005. № 15. Ст. 1277.
17. СЗ РФ. 2004. № 23. Ст. 2313.
18. Об утверждении Положения о Министерстве образования и науки Российской Федерации: Постановление Правительства Российской Федерации от 15.06.2004 № 280 // СЗ РФ. 2004. № 25. Ст. 2562.
19. Об утверждении Регламента внутренней организации Министерства образования и науки Российской Федерации: приказ Министерства образования и науки Российской Федерации от 01.09.2005 № 235 // Справочная информационная система «Гарант».
20. Об образовании «Общественной молодежной Палаты» при главе администрации Краснодарского края: постановление главы администрации Краснодарского края от 21.05.2003 № 464 // Кубанские новости. 2003. 27 мая.
21. Послание Президента Российской Федерации Федеральному собранию Российской Федерации от 25.04.2005 // Российская газета. 2005. 26 апреля.
22. Хабриева Т.Я., Ноздрачев А.Ф., Тихомиров Ю.А. Административная реформа: решения и проблемы // Журнал российского права. 2006. № 2.
23. Российская газета. 2005. 26 апреля.
24. Путин В.В. Местное самоуправление - основа гражданственности и народовластия: выступление Президента Российской Федерации В.В. Путина на сессии Конгресса муниципальных образований // Журнал российского права. 2003. № 12.
25. Комарова В.В. Народовластие на местном уровне - переход к демократическому государству в России // «Черные дыры» в Российском законодательстве. 2005. № 1.
