CC BY
9
УДК 347.6
Саенко Л. В.
Саратовская государственная юридическая академия, Саратов, Россия
Особенности реализации направлений антикоррупционной политики в органах опеки и попечительства
Аннотация: Автором проводится экспертиза проекта нормативного акта, регулирующего вопросы функционирования органов опеки и попечительства. На основе данной экспертизы анализируются выявленные коррупциогенные факторы и делаются выводы о необходимости корректировки положений административного регламента о назначении единовременного пособия. Цель статьи - на теоретическом и практическом уровне исследовать институт опеки и попечительства в разрезе антикоррупционной политики Российской Федерации и сформулировать предложения по совершенствованию законотворческой деятельности в сфере опеки и попечительства. Для достижения поставленной в статье цели исследования были использованы методы анализа и синтеза, сравнительно правовой метод, специфичная методология проведения антикоррупционной экспертизы.
Констатируется, что находясь в системе государственных органов и размещая проекты своих нормативных актов в доступной среде для проведения их юридической экспертизы, органы, имеющие полномочия в сфере опеки и попечительства соответствуют основным направлениям антикоррупционной политики государства.
Ключевые слова: опека и попечительство, антикоррупционная политика, семейное право.
Saenko L. V.
Features of the implementation of anti-corruption policy directions in the guardianship and guardianship authorities
Annotation: The author conducts an expert examination of the draft normative act regulating the functioning of guardianship and guardianship bodies. On the basis of this examination, the identified corruption-causing factors are analyzed and conclusions are drawn about the need to adjust the provisions of the administrative regulations on the appointment of a one-time allowance.
The purpose of the article is to investigate the institution of guardianship and guardianship at the theoretical and practical level in the context of the anti-corruption policy of the Russian Federation and formulate proposals for improving legislative activities in the field of guardianship and guardianship.
To achieve the research goal set in the article, methods of analysis and synthesis, a comparative legal method, and a specific methodology for conducting anti-corruption expertise were used.
It is stated that being in the system of state bodies and placing drafts of their normative acts in an accessible environment for their legal examination, the bodies with powers in the field of guardianship and guardianship correspond to the main directions of the anticorruption policy of the state.
Key words: guardianship and guardianship, anti-corruption policy, family law.
Политика Российской Федерации в сфере борьбы с коррупцией представляет собой системную и научно обоснованную деятельность, осуществляют которую не только государственные органы различных
уровней, но и общественные институты. Основное направление антикоррупционной политики российского государства в современный период времени - это последовательное осуществление мер по социальному и правовому контролю за различными сферами жизнедеятельности государства, с одной целью - минимизировать коррупционные проявления. Она направлена на формирование антикоррупционного общественного мнения. Еще в Национальной стратегии противодействия коррупции утверждалось, что «коррупция по-прежнему серьезно затрудняет нормальное функционирование всех общественных механизмов, препятствует проведению социальных преобразований и модернизации национальной экономики, вызывает в российском обществе серьезную тревогу и недоверие к государственным институтам и правомерно рассматривается как одна из угроз безопасности Российской Федерации» [1].
С введением института независимой экспертизы данное направление государственной политики получило «свежий глоток». Нами уже отмечалось, что в научной среде достаточно часто возникают оживленные дискуссии по поводу эффективности и продуктивности работы экспертов [2, с. 156-159], однако можно с уверенностью констатировать, что за время, прошедшее с этого момента до сегодняшнего дня, проведено весьма значительное количество таких экспертиз, и соответственно, уровень проектирования нормативных актов повысился.
Современная антикоррупционная политика достаточно всеобъемлюще охватывает многие сферы деятельности, не стали в этом плане исключением и органы опеки и попечительства.
Деятельность по опеке и попечительству на определенной территории государства исконно составляет «сферу интересов», а соответственно и «сферу ответственности» регионального Министерства образования. Так например, нормативные акты, регламентирующие работу соответствующего подразделения, принимаются министерством Саратовской области и далее будет рассмотрен именно такой акт, вернее -его проект, призванный урегулировать отношения по предоставлению социальной заботы государства (далее по тексту - проект административного регламента)1.
Вопрос о социальной заботе не представляется решенным в науке семейного права окончательно. В связи с этим Л. Ю. Михеева справедливо полагает, что: «право на социальную заботу» выступает как «конституционное право и одновременно как элемент содержания правоспособности». В то же время «оно входит в содержание специальной
1. Проект указанного приказа размещен на сайте министерства образования Саратовской области: http://mmobr. saratov. gov.ru.
правоспособности нуждающихся в социальной заботе отдельных категорий граждан и в качестве конкретного субъективного права становится элементом соответствующего отраслевого правоотношения» [4]. Не составляют здесь исключения и правоотношения по поводу получения указанного выше пособия. Поэтому, на наш взгляд, будет интересным и своевременным провести экспертизу данного проекта на предмет выявления факторов, имеющих коррупциогенный характер.
Автором была проведена антикоррупционная экспертиза проекта административного регламента. Коррупциогенные факторы были обнаружены в следующих положениях: так, например, в разделе I «Общие положения» раскрывается содержание предмета правового регулирования регламента путем перечисления тех правовых институтов, которые прямо затрагиваются данным актом. Однако наравне с этим в рамках данного раздела необходимо было выделить и цели разработки регламента как важнейшей гарантии реализации на практике замысла законодателя. Об обоснованности введения подпункта, указывающего на цели регламента, свидетельствует тот факт, что они (цели) являются отражением замысла нормотворца, позволяют в полной мере оценить результат регламентируемой деятельности с позиций успешности и безуспешности. Поэтому предлагается такой вариант оформления соответствующего подпункта: «Административный регламент разработан в целях повышения качества предоставления государственной услуги по назначению единовременного пособия при усыновлении (удочерении) детей-сирот или детей, оставшихся без попечения родителей, на территории Саратовской области; оптимизации предоставления государственной услуги путем упорядочения административных процедур и административных действий; сокращения количества предоставляемых заявителем документов; а также в целях создания комфортных условий для получателей государственной услуги».
По нашему мнению, п. 1.2 регламента, раскрывающий круг заявителей государственной услуги, сформулирован несколько неопределенно. Буквально трактуя норму, из нее следует, что территориальный признак (факт проживания на территории Саратовской области) относится и к гражданину РФ, усыновившему (удочерившему) ребенка, так и к самому ребенку, принятому в семью. И в то же время, напротив, законодатель может не связывать условия предоставления единовременного пособия с прежним фактическим адресом ребенка-сироты или ребенка, оставшегося без попечения родителей. Указанная правовая неопределенность, допущенная при выявлении круга заявителей, является признаком дефектности нормы и может служить коррупциогенным фактором. Как неоднократно указывалось в теории права, методических рекомендациях по разработке проектов нормативно-
правовых актов, а также особо подчеркивалось в постановлениях Конституционного Суда РФ: «неоднозначность, неясность и противоречивость регулирования недопустимы, поскольку, препятствуя надлежащему уяснению его содержания, открывают перед правоприменителем возможности неограниченного усмотрения, ослабляющего гарантии конституционных прав и свобод». В связи с этим необходимо пересмотреть формулировку п. 1.2 регламента, конкретизировав при этом признак «проживания на территории Саратовской области».
Необходимо также устранить ряд технических описок и ошибок грамматического характера при формулировании норм регламента. Анализируя же положения раздела II «Стандарт предоставления государственной услуги», следует отметить, что необходимо более детально подойти к определению круга субъектов, предоставляющих государственную услугу. Так, например, наряду с «органом, предоставляющим государственную услугу» (п. 2.1 регламента) целесообразно выделить категорию «исполнителей государственной услуги», в качестве которых выступают специалисты государственных казенных учреждений, ответственные за назначение и выплату единовременного пособия, а также специалисты МФЦ, ответственные за прием и выдачу документов. Также необходимо констатировать, что перечень субъектов, задействованных в предоставлении государственной услуги, (п. 2.2 регламента) сформулирован необоснованно узко. В процессе оказания государственной услуги так или иначе задействованы такие органы, как Министерство финансов Саратовской области (при предоставлении государственными казенными учреждениями платежного поручения на выплату пособия), отделы ЗАГСа Саратовской области (в части выявления обстоятельств, влекущих назначение единовременного пособия) и др. Точное установление круга административных субъектов, так или иначе задействованных в процессе предоставления государственной услуги, имеет первостепенное правовое значение. В первую очередь, это позволяет избежать дублирования каких-либо административных полномочий органов власти в отношении одной и той же правовой ситуации. Указание субъектов, оказывающих государственную услугу, позволяет установить и детализировать сферу ответственности каждого из них в случаях, когда государственная услуга будет предоставляться с нарушениями правовых предписаний федерального законодательства и норм анализируемого регламента, в частности. В соответствии с п. 9 ч. 2 ст. 14 ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» единый стандарт должен содержать целый комплекс сведений. Результат здесь -направление уведомления о назначении (об отказе в назначении)
единовременного пособия. Однако вопреки требованиям федерального законодательства, в разделе регламента, посвященном стандарту предоставления государственной услуги, не содержится норм о порядке направления такого уведомления о назначении единовременного пособия.
При анализе следующего раздела были найдено множество недочетов. Помимо этого, в подразделе замечены орфографические и пунктуационные ошибки. В конце п. 3.1 есть фраза «порядок выполнения административных процедур (действий) МФ», которая не несет смысловой нагрузки. Исходя из правил грамматики, мы можем говорить о том, что фраза «выдача (направление) заявителю уведомления о принятом Решении» является концом мысли, которую вкладывает в данный пункт нормотворец, поскольку в конце стоит точка, следовательно, ранее упомянутая фраза вновь может ввести в заблуждение граждан при прочтении приказа. Данные замечания не образуют коррупциогенных факторов, однако формируют имидж органов государственной власти в негативном ключе и создают впечатление небрежности процесса составления документа.
Далее следует сделать акцент на названии раздела, а именно на фразе «в электронной форме». Подраздел «Прием и регистрация заявления и документов» совмещает в себе информацию о подаче документов через ЕГПУ и МФЦ, при том, что обращение в МФЦ в большинстве случаев предполагает личное присутствие гражданина при подаче документов. Следовательно, возникает противоречие между содержанием подраздела и названием раздела. В данном случае, по нашему мнению, следует объединить данные разделы для создания наиболее полного и понятного образа и порядка действий, что в свою очередь исключит возможные неверные толкования содержания приказа.
Следующим аспектом, на который стоит обратить внимание, является использование терминологии в ненадлежащей форме. Нарушается важнейший принцип юридической техники, именуемый принципом единства терминологии. Его суть заключается в том, что каждый термин (а также наименование органов государственной власти) должен употребляться в нормативно-правовом акте в одном и том же смысле, равно как и в одной формулировке, если ранее не сделана оговорка о сокращении терминологии, которое также должно прописываться в документе в четко утвержденной форме. В разделе III неоднократно нарушается данный принцип при использовании терминов «органы опеки и попечительства» и «специалист по опеке и попечительству».
Далее, в тексте приказа устанавливаются различные сроки с указанием на исчисление в календарных или рабочих днях. В п. 3.23.3 нет такого указания, а дается формулировка «5 дней». Это также может являться коррупциогенным фактором и в целом причиной нарушения
сроков оказания услуги ввиду расширенного толкования установленного временного промежутка. Необходимо внести уточняющую корректировку для исключения возможности ошибочного толкования содержания приказа.
В раздел V анализируемого документа также следует, на наш взгляд, внести корректировки. Так, в п. 5 неверно указаны часть и статья, к которой требуется обратиться, чтобы увидеть перечень организаций, предоставляющих государственные и муниципальные услуги (ч. 1.1 ст. 16 ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»). Также, представляется, что п. 5.1 сформулирован некорректно, так как отсутствует орган, которому необходимо будет подать жалобу, следовательно, целесообразней, по нашему мнению, будет сформулировать так: «В случае если обжалуются решения и действия (бездействие) руководителя многофункционального центра или привлекаемой организации, жалоба может быть подана учредителю многофункционального центра или иному лицу, уполномоченному на рассмотрение жалоб нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации». Здесь же необходимо устранить еще одну техническую ошибку (в п. 5.1 регламента) и указать, что жалоба работника многофункционального центра подается не только руководителю этого многофункционального центра, но и должностному лицу, уполномоченному нормативным правовым актом этого субъекта Российской Федерации.
Анализируя данный Административный регламент, приходим к выводу о том, что необходимо дополнить п. 5.2 перечнем содержания той самой жалобы, в соответствии с ч. 5 ст. 11.2. ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг». Также необходимо, по нашему мнению, внести уточняющую корректировку в п. 5.3 регламента и указать на то, что информация о рассмотрении жалобы граждане могут получить в письменной форме, не позднее дня, следующего за днем принятия решения.
Одним из существенных нарушений в Административном регламенте является положение ч. 6.3, которое устанавливает, какая информация может быть публично предоставлена заинтересованным лицам путем размещения в секторах информирования и ожидания, расположенных в помещениях МФЦ информационных стендов, а также на официальном сайте МФЦ.
Еще одним существенным нарушением в Административном Регламенте, по нашему мнению, является положение, закрепленное в ч.6.4, регламентирующее консультирование заинтересованных лиц в ходе личного обращения с запросом о получении информации «исключительно» в виде устного сообщения. Данное положение не
соответствует федеральному законодательству, а именно п.2 Постановления Правительства РФ от 22 декабря 2012 г. № 1376 «Об утверждении Правил организации деятельности многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг». Исходя из выше изложенной нормы, мы делаем вывод, что обращаться с запросом о получении информации возможно и при помощи автоматизированной информационной системы многофункционального центра в целях соответствия требованиям комфортности и доступности для получателей государственных и муниципальных услуг. Проанализировав нормы федерального законодательства, делаем вывод, что положения, указанные в ч. 6.4 противоречат Постановлению Правительства РФ, а подзаконный акт не может противоречить закону.
Так, закрепляя положение лишь об исключительно «личном» участии для получения необходимой информации, ограничиваются права заинтересованных лиц, что может также являться коррупциогенным фактором, предполагающим возможность реализации потенциальной коррупционной схемы без значительных усилий, так как задействован узкий круг служащих (работников), участие которых необходимо для реализации коррупционной схемы.
В связи с этим следует привести данное положение, регламентированное в ч. 6.4, в соответствие с Постановлением Правительства РФ от 22 декабря 2012 г. № 1376 «Об утверждении Правил организации деятельности многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг». При данной трансформации нормы Административного регламента будут соответствовать федеральному законодательству и будет исключена возможность для реализации коррупциогенного фактора правоприменительными субъектами.
Итак, в административном регламенте было выявлено наличие нескольких коррупциогенных факторов. В заключении отметим, что результаты проведенной антикоррупционной экспертизы были направлены разработчикам нормативного акта, с уверенностью в том, что мнение независимого эксперта будет обязательно учтено и нормы регламента подвергнутся корректировке.
На основании проведенного анализа, можно утверждать, что опека и попечительство как необходимый современному обществу институт, развивается «в ногу со временем», учитывая все реалии, необходимые для своего совершенствования. Находясь в системе государственных органов, размещая проекты своих нормативных актов в доступной среде для проведения их юридической экспертизы, точно соответствуя основным направлениям антикоррупционной политики государства.
Библиографический список
1. Указ Президента Российской Федерации от 13 апреля 2010 г. № 460 «О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010-2011 годы» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2010. № 16, ст. 1875.
2. Саенко Л. В. Регулирование вопросов проведения независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов // Цивилистика: право и процесс. 2021. № 4 (16). С. 156-159.
3. Михеева Л. Ю. Опека (попечительство) как вид социальной заботы / Росс. акад. правосудия. - М.: Статут, 2002. -100 с.
Информация об авторе:
Саенко Людмила Владимировна - кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры гражданского права Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего образования «Саратовская государственная юридическая академия», Саратов, Россия
Saenko Ludmila Vladimirovna, Candidate of Legal Sciences, Associate Professor, Associate Professor of the Department of Civil Law, Federal State Budgetary Educational Institution of Higher Education "Saratov State Law Academy", Saratov, Russia
