CC BY
41А.Ю. Соколов,
доктор юридических наук, профессор, директор Саратовского филиала Института государства и права Российской академии наук
A.Yu. Sokolov,
Doctor of Law, Professor, Director of the Saratov branch of the Institute of State and Law of the Russian Academy of Sciences [email protected]
Е.А. Астахова, E.A. Astakhova,
младший научный сотрудник Junior researcher, Saratov branch
Саратовского филиала of the Institute of State and Law £
Института государства и права of the Russian Academy of Sciences g
Российской академии наук [email protected] |
DOI:
s
■о
АНТИКОРРУПЦИОННАЯ ЭКСПЕРТИЗА f
ПРАВОВЫХ АКТОВ И ИХ ПРОЕКТОВ: I 5
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ И РЕГИОНАЛЬНЫЙ АСПЕКТ, 21 ИЮНЯ 2022 ГОДА:
01 О
О 5
И
КРАТКИМ ОБЗОР КРУГЛОГО СТОЛА Г £
„.^ Са_ и Г I
права Российской академии наук организовал и провел круглый стол «Антикоррупцион- * О
о §
■о
0) ид
-Н О
s х
ная экспертиза правовых актов и их проектов: федеральный и региональный аспект». В мероприятии приняли участие специалисты в области проведения антикоррупционных экспертиз нормативных правовых актов и их проектов, представители Управления Министерства юстиции РФ по Саратовской области и прокуратуры g "g Саратовской области.
В статье представлен краткий обзор выступлений участников по вопросам,
связанным с проведением антикоррупционной экспертизы нормативных правовых ^ -Ï
со 5
актов и их проектов, а также влиянием независимой антикоррупционной экспертизы & о
на процесс нормотворчества. g s
^ х
Ключевые слова: правовая политика, государство, право, законодательство, g а
модернизация правовой системы, правовая глобализация, антикоррупционная экс- s о
пертиза. g g
g s
ANTI-CORRUPTION EXPERTISE OF LEGAL ACTS 327
AND THEIR PROJECTS: FEDERAL AND REGIONAL ~
ASPECT, JUNE 21, 2022: SHORT REVIEW > 5
Abstract: on June 21, 2022, the Saratov branch of the Institute of State and Law of the X g Russian Academy of Sciences organized and held a round table "Anti-corruption expertise of legal acts and their drafts: federal and regional aspects". The event was attended by .specialists in the field of conducting anti-corruption examinations of regulatory legal acts and their projects, representatives of the Office of the Ministry of Justice of the Russian Federation for the Saratov Region and the Prosecutor's Office of the Saratov Region.
g
The article provides a brief overview of the participants' speeches on issues related to the conduct of anti-corruption expertise of regulatory legal acts and their drafts, as well as the impact of independent anti-corruption expertise on the rule-making process.
Keywords: legal policy, state, law, legislation, modernization of the legal system, legal globalization, digitalization, artificial intelligence.
21 июня 2022 г. состоялся круглый стол «Антикоррупционная экспертиза правовых актов и их проектов: федеральный и региональный аспект», организованный Саратовским филиалом Института государства и права Российской академии наук на базе Саратовской государственной юридической академии. Мероприятие проходило в очно-заочной форме.
Модераторами выступили директор Саратовского филиала Института государства и права РАН, заведующий кафедрой адми-.q нистративного и муниципального права Саратовской государственен ной юридической академии, доктор юридических наук, профессор Александр Юрьевич Соколов и директор Института законотвор-tr чества, заведующий кафедрой арбитражного процесса Саратовской § государственной юридической академии, доктор юридических наук, со профессор Сергей Федорович Афанасьев.
2 Открыла круглый стол врио первого заместителя директора Института государства и права РАН, доктор юридических наук, — профессор Елена Валерьевна Виноградова. Она подчеркнула § актуальность и значимость данного мероприятия и отметила, что jj за последние годы появилось много теоретических работ, посвя-§ щенных исследованию понятия «коррупция», отражающих много-^ образие ее проявления, вместе с тем большинство определений данного понятия, предлагаемых в отечественной научной литературе о и в других источниках, характеризуют коррупцию только через при-g зму правонарушений коррупционной направленности, очевидно, С что содержание указанного понятия значительно шире. Институт антикоррупционной экспертизы, введенный в законодательство РФ 328 как одна из мер профилактики коррупции, является весьма важным, ^ и обеспечение контроля нормативных правовых актов с точки зрения CV наличия в них коррупциогенных факторов - одно из наиболее слож-® ных направлений на сегодняшний день. При общей значимости об-^ суждения многих тем, связанных с антикоррупционной экспертизой, Елена Валерьевна считает важным затронуть вопрос взаимодействия субъектов этой экспертизы, поскольку ее проведение в соответствии с законодательством РФ возложено на многие органы. При этом для антикоррупционной экспертизы, проводимой системно в соответ-
■е-£
■8
8 х
ш о
о 5 ■]
М о
х
х
5
ствии с законодательством РФ, необходимо определить некие общие посылы в целях выявления коррупционных рисков и коррупциоген-ных факторов. В том числе Елена Валерьевна обратила внимание на наличие в научной литературе большого количества разных подходов и к факторам, и к рискам, и к субъектам антикоррупционной деятельности, что обусловливает необходимость определения общего вектора, что в свою очередь является приоритетной задачей настоящего круглого стола.
С приветственным словом к участникам обратились:
■ Сергей Владимирович Маликов - заместитель директора Института государства и права РАН по научной работе, доктор юри- * дических наук; 3
■ Татьяна Владимировна Волкова - судья Двенадцатого арби- О тражного апелляционного суда, кандидат юридических наук, доцент; |
■ Светлана Николаевна Зайкова - председатель исполнитель- |* ного комитета Саратовского регионального отделения Ассоциации юристов России, кандидат юридических наук, доцент;
■ Елена Сергеевна Курохтина - руководитель Юридической 0 клиники Саратовской государственной юридической академии, моде- * 8 ратор Саратовского регионального отделения Российского общества * а «Знание», кандидат юридических наук, доцент. о 3
В мероприятии приняли участие специалисты в области проведения антикоррупционных экспертиз нормативных правовых актов и их проектов, представители Управления Министерства юстиции РФ по Саратовской области и прокуратуры Саратовской области. *
В рамках круглого стола рассматривались как теоретические, так и практические проблемы, связанные с проведением антикоррупцион- * | ной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов, а также ;§ * влиянием независимой антикоррупционной экспертизы на процесс § Ц нормотворчества. § §
Татьяна Владимировна Волкова - судья Двенадцатого арбитраж- Ц § ного апелляционного суда, член Научно-методического совета ФАС России, Почетный эксперт Кыргызского национального Университета 329 им. Ж. Баласагына в сфере социально-гуманитарных наук, кандидат ^ ^ юридических наук, доцент - в своем выступлении отметила, что в су- з дебной практике с учетом обзора и разъяснений Верховного Суда РФ § О правоприменитель исходит из того, что в целях проверки доводов § §
со о
о наличии коррупционной составляющей при оценке совершения щ * и исполнения ряда сделок, совершаемых в процессе экономической деятельности, судам следует выяснять данные обстоятельства и рекомендовано привлекать территориальные органы Росфинмониторинга
о
*
3 8
* §
с целью дачи ими пояснений и проверки наличия каких-либо фактов нарушения антикоррупционного законодательства.
Подводя итог сказанному, Татьяна Владимировна подчеркнула, что опыт усиления взаимодействия всех субъектов антикоррупционной экспертизы будет способствовать качественному нормотворчеству и эффективному правоприменению российского законодательства.
О практике проведения прокуратурой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов рассказал помощник прокурора Саратовской области по взаимодействию с законодательными (представительными) и исполнительными органами области, органами местного самоуправления Алексей Анатольевич Шкромада. Он отметил, что органами прокуратуры области проводится антикоррупционная экспертиза как проектов, так и принятых нормативных правовых актов всех органов законодательной и ис-„о полнительной власти, включая региональные министерства и комитеты, органы местного самоуправления. Замечания прокуратуры по результатам изучения проектов нормативных актов рассматриваются се на заседаниях рабочих групп и комитетов представительного (зако-§ нодательного) органа с участием сотрудников прокуратуры области. § Алексей Анатольевич привел статистические данные о количестве 2 выявленных прокуратурой в 2021 г. коррупциогенных факторов, ^ подчеркнув, что в действующих документах большая доля выявляе-— мых коррупциогенных факторов связана с широтой дискреционных § полномочий, принятием нормативного правового акта за пределами § компетенции, отсутствием или неполнотой административных про-§ цедур, нормативными коллизиями.
Учитывая научно-практический характер данного мероприятия, докладчик обратил внимание на несогласованность и недостаточность о нормативного регулирования мер, направленных на устранение выяв-^ ляемых прокуратурой коррупциогенных факторов. Например, иногда С суд признает недействующим НПА, который содержит противоречия по отношению к актам, имеющим высшую юридическую силу.
330 Однако не все противоречия в нормативных документах являются ^ коррупциогенными факторами и не все коррупциогенные факторы СЧ содержат противоречия законодательству. И если относительно дан® ного вопроса имеются разъяснения Верховного Суда РФ, то остается ^ неясным, как поступать суду в случае, когда нормативный акт не вызывает неоднозначного толкования, однако содержит, например, такой коррупциогенный фактор, как широта дискреционных полномочий. Кроме того, законом не регламентирована ситуация, при которой орган (должностное лицо) не соглашается с требованиями, но при этом
не оспаривает их в судебном или административном порядке. Алексей Анатольевич подчеркнул, что отмеченные вопросы могут стать предметом дополнительных научных исследований для разработки предложений по совершенствованию федерального законодательства.
С докладом о деятельности Управления Министерства юстиции РФ по Саратовской области (далее - Управление) в сфере противодействия коррупции выступила начальник отдела по вопросам регионального законодательства и регистрации уставов муници- ^ пальных образований Управления Ирина Алексеевна Харбаз. Она | осветила полномочия Управления по вопросам проведения антикор- | рупционной экспертизы нормативных правовых актов субъектов РФ и уставов муниципальных образований (муниципальных правовых 3 актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований) 3 и организацию взаимодействия Управления с независимыми экспер- | тами, получившими аккредитацию на проведение антикоррупционной | j
s< i
экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных а 3
п 5
правовых актов в случаях, предусмотренных законодательством РФ. i п
В разъяснение Ирина Алексеевна привела статистические данные О s Управления о количестве выявленных в 2021 г. и за пять месяцев 2022 г. коррупциогенных факторов. Наряду с этим докладчиком был
действующий порядок взаимодействия Управления с государствен- о 3
ными органами власти Саратовской области, прокуратурой региона § *
по вопросам устранения коррупциогенных факторов, выявленных | п
Управлением в нормативных правовых актах Саратовской области. | g
Ирина Алексеевна отметила, что экспертные заключения * §
Управления с выявленными коррупциогенными факторами направля- о i
ются в прокуратуру Саратовской области, орган, принявший норматив- | |
ный правовой акт, и ставятся на контроль в Управлении. Приведенный *
механизм организации взаимодействия способствует стопроцентному § Ц
устранению в нормативных правовых актах Саратовской области J j
коррупциогенных факторов, выявленных Управлением. | g
Начальник отдела по делам некоммерческих организаций
Управления Министерства юстиции РФ по Саратовской области, 331
кандидат политических наук Юлия Александровна Александрова ^ ь
в своем выступлении отметила важность независимой антикорруп- > 5
ционной экспертизы как механизма участия институтов граждан- j 3
ского общества в развитии правового пространства современной g §
D О
России. Она рассказала, что на протяжении длительного времени щ i предметом научных дискуссий является необходимость использования различных механизмов участия институтов гражданского общества в целях развития правового пространства, поскольку эффективность
и результативность функционирования системы отношений зависит от наличия баланса интересов всех ее участников. По мнению Юлии Александровны, разнообразные формы коллективных, индивидуальных и иных действий, имеющих различный потенциал воздействия, образуют необходимую основу, в том числе для развития гражданского общества, для повышения уровня доверия граждан к его институтам, поскольку, как показывают результаты соцопросов, на конец 2021 г. примерно 54 % респондентов доверяли хотя бы одной некоммерческой организации, а 21 % ни о каких некоммерческих организациях не знали и не слышали, при том что некоммерческие организации могут принимать участие в проведении антикоррупционной экспертизы. Основной целью развития системы общественного участия некоммерческих организаций, в частности, в экспертизе нормотворческих решений Юлия Александровна называет вовлечение граждан в про-.а цессы государственного управления, формирование и регламентацию го действенного механизма учета общественного мнения при принятии органами власти значимых решений. Соответственно, ключевым № принципом взаимодействия органов власти с институтами граждан-§ ского общества должно быть их партнерское сотрудничество, и одним § из элементов и примеров этого сотрудничества может выступать 2 институт независимой антикоррупционной экспертизы. ^ В настоящее время на Министерство юстиции РФ возложено пол— номочие по аккредитации физических и юридических лиц в качестве § независимых экспертов на проведение антикоррупционной экспертизу зы. Юлия Александровна напомнила, что стать ими могут физические § лица, имеющие пять лет стажа работы по специальности и высшее ^ образование, а также юридические лица, которые имеют в своем штате не менее трех сотрудников, отвечающих данным требованиям. о На данный момент в Государственном реестре независимых экспер-
^ тов, получивших аккредитацию на проведение антикоррупционной
^ экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в случаях, предусмотренных законодательством РФ, 332 содержатся сведения о 1009 независимых экспертах, из них физиче-^ ских лиц - 882, юридических лиц - 127. Ежегодно в Министерство (V юстиции РФ поступает около 200 заявлений на аккредитацию в ка® честве независимых экспертов.
Наибольшее число аккредитованных юридических лиц составля-
ем
ют ассоциации, союзы, общества с ограниченной ответственностью и учреждения, а примерно половину среди общественных организаций - региональные отделения АЮР, что, несомненно, является положительным примером, который может быть эффективно использован
в Саратовской области с учетом потенциала имеющегося регионального отделения.
Лица, получившие аккредитацию, на протяжении всего периода ее действия (5 лет) могут осуществлять антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов, их проектов, оценивать их на предмет отсутствия или наличия коррупциогенных факторов. При этом докладчик отметил, что, в отличие от органов юстиции, органов
прокуратуры, независимые эксперты не ограничены ни в выборе пред- ^
мета для проведения экспертизы, ни в выборе географии принятия ||
того или иного нормативного правового акта. В завершение своего |
выступления Юлия Александровна подчеркнула, что необходима |
эффективная и результативная деятельность всех участников этого 3
Ф
процесса: органов государственной власти, Минюста России, про- 3
куратуры, а также институтов гражданского общества. §
В совместном докладе доктора юридических наук, профессо- § *
ра, профессора кафедры финансового, банковского и таможенного Í 5
права имени профессора Нины Ивановны Химичевой Саратовской i П
государственной юридической академии Елены Николаевны 0 s
Пастушенко и магистранта 2 курса кафедры финансового, бан- ? |
ковского и таможенного права имени профессора Нины Ивановны | Í
Химичевой Саратовской государственной юридической академии о 3
Нины Владимировны Холкиной на тему «Правовые основы анти- § *
коррупционной экспертизы нормативных актов Банка России» | п
подчеркивается роль нормотворческой функции Банка России как | g
элемента публично-правового статуса Банка России в реализации его * §
законодательно закрепленной компетенции и обращается внимание 3о |i
на важность этапа проведения антикоррупционной экспертизы нор- | g
мативных актов Банка России в процедуре подготовки нормативных 5 *
актов и проектов нормативных актов Банка России, закрепленных § 5
в следующих положительно зарекомендовавших себя нормативных J j
актах Банка России: Положение Банка России от 22 сентября 2017 г. ^gg № 602-П «О правилах подготовки нормативных актов Банка России»
и Указание Банка России от 17 октября 2016 г. № 4164-У «О по- 333
рядке проведения антикоррупционной экспертизы нормативных ^ ^
актов и проектов нормативных актов Банка России», размещенных ь 5
на официальном сайте Банка России. Это, по мнению докладчиков, j 3
сказывается на стабильности судебной практики по признанию g §
^ roo
законными нормативных актов Банка России при рассмотрении щ i Верховным Судом РФ дел по заявлениям об обжаловании нормативных актов Банка России в порядке Кодекса административного судопроизводства РФ.
Вопросам необходимости освоения дисциплины «Антикоррупционная экспертиза» при подготовке (переподготовке) кадров для осуществления отдельных видов профессиональной деятельности посвятила свое выступление заведующий кафедрой государственно-правовых дисциплин Поволжского института (филиала) ВГУЮ (РПА Минюста России) в г. Саратове Елена Анатольевна Абаева. Она обратила внимание на то, что законодательно никаких требований к специальным знаниям и образованию в отношении независимого эксперта не предъявляется, хотя представители уполномоченных органов по проведению антикоррупционной экспертизы, согласно профессиональным стандартам и должностным обязанностям, обязаны обладать соответствующими компетенциями. Вместе с тем в Национальном плане противодействия коррупции на 2021-2024 гг. одним из направлений определена реализация мер по повышению эф-„о фективности антикоррупционной экспертизы. В частности, Минюсту России поручено представить предложения о возможности установления для коммерческих и некоммерческих организаций обязанности се проводить экспертизу своих локальных нормативных актов и их про-§ ектов. В связи с этим образовательным организациям, реализующим § образовательные программы по соответствующим направлениям/ 2 специальностям (40.03.01, 40.04.01, 40.05.04, 40.05.02), предлагается ^ ввести профессиональную компетенцию по проведению антикорруп-— ционной экспертизы нормативных актов и их проектов, а Минтруду § России - соответствующую трудовую функцию в профессиональный 25 стандарт юриста.
§ Елена Анатольевна отметила успешный опыт ведомственного ^ образовательного учреждения - Поволжского института (филиала) ВГУЮ (РПА Минюста России) в г. Саратове. Так, при подготовке о юридических кадров по направлению 40.04.01 «Юриспруденция» ^ по магистерским программам «Деятельность правоохранительных С органов и суда: теория и практика», «Правотворчество и правоприменение: теория и практика», «Юридическое сопровождение 334 бизнеса» для успешной деятельности в области антикоррупционной ^ экспертизы предусмотрено освоение соответствующей дисципли-(V ны с учетом специфики задач Министерства юстиции РФ. Кроме ® того, вуз реализует программу профессиональной переподготовки
го
«Антикоррупционная экспертиза» для государственных и муниципальных служащих, имеющих высшее образование по направлению подготовки 40.03.01 «Юриспруденция (уровень бакалавриата)». Докладчик подчеркнул, что указанные образовательные программы формируют у обучающихся представление о коррупции и основных
направлениях государственной антикоррупционной политики, знания методики антикоррупционной экспертизы, умения по ее проведению, навыки по выявлению коррупциогенных факторов и их устранению.
Кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры гражданского права Саратовской государственной юридической академии Людмила Владимировна Саенко уделила внимание специфике проведения антикоррупционной экспертизы и проблемам реали- ^ зации прав независимых экспертов. Докладчик обосновал наличие || указанной специфики проведением каждым независимым экспертом | антикоррупционной экспертизы в так называемой зоне своих интересов (научных, публичных, профессиональных), соответственно, специ- 3 фика состоит именно в узком понимании нормативного правового § акта в зоне своих интересов за редчайшим исключением. Так, юри- | дические лица, аккредитованные Минюстом России на проведение | ¡¡ экспертиз в данной сфере, имеют здесь некоторый приоритет, потому J §
п 5
что не столь узко подходят к реализации своих прав как независимых § п
экспертов при проведении такой экспертизы. ¡0 s
Людмила Владимировна отметила, что достаточно часто органы * |
власти субъектов РФ присылают на экспертизу акты самостоятель- | §
но, разумеется, такие акты оставляют желать лучшего, с точки о 3
зрения техники в том числе. В качестве примера она привела проект g *
административного регламента предоставления органами местно- | П
го самоуправления, наделенными отдельными государственными | g
полномочиями по организации и осуществлению деятельности по Ц |
опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних граждан, о §
государственной услуги «Назначение единовременного пособия при ° | всех формах устройства детей-сирот и детей, оставшихся без по- *
печения родителей, в семью», в котором были выявлены и широта | Ц
дискреционных полномочий, и выборочное изменение объема прав, С §
и юридико-лингвистическая неопределенность, т.е. широкий ком- | g плекс коррупционных рисков в одном нормативном акте. Это что
касается специфики, что же касается проблематики, то здесь Людмила 335
Владимировна выделила усложненный порядок предоставления ^ ^ результатов этой самой экспертизы для независимых экспертов: по- s
чта, сроки, орган, предлагающий проект, Управление Министерства ¡¡ §
юстиции РФ, прокуратура Саратовской области. В целях упрощения X §
^ roo
процедуры предоставления экспертных заключений она предложила щ i создать на сайте Минюста России отдельную вкладку для независимых экспертов с возможностью прикрепления результатов экспертиз без обращения к «Почте России» и т.д.
В завершение круглого стола участники отметили важность обмена опытом и взаимодействия всех субъектов антикоррупционной экспертизы для эффективной и результативной деятельности по проведению независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов.
