CC BY
326
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
УДК 342.92
А.Ю. Головин, д-р юрид. наук, проф., тел.8(4872)35-22-80,
golovintula@yandex.ru
(Россия, Тула, ТулГУ)
АНТИКОРРУПЦИОННАЯ ЭКСПЕРТИЗА НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ И ПРОЕКТОВ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ В СИСТЕМЕ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
В статье рассмотрены правовые основы и предложено понятие антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) как элемента деятельности правоохранительных органов России.
Ключевые слова: антикоррупционная экспертиза, правоохранительная деятельность, правоохранительные органы, нормативные правовые акты.
Одним из ключевых признаков действующего законодательства, имеющих принципиальное значение для правоприменительной и правоохранительной практики, выступает его качество. В общем виде качество законодательства можно определить как соответствующее интересам общества, личности, государства и иных субъектов правоприменения на конкретном временном этапе свойство всей системы составляющих его нормативных правовых актов и каждого из них в отдельности, выражающееся, во-первых, в способности обеспечить насущные социальные, экономические и политические потребности. Во-вторых, качественное законодательство должно быть эффективным и действенным регулятором общественных отношений. Недаром, одним из ключевых критериев качества законодательства выступает, в конечном итоге, практика его реализации [1,с.22]. И, наконец, в-третьих, качественные законы или подзаконные нормативные акты, составляющие их отдельные правовые нормы должны:
- обладать определенной стабильностью;
- быть сформулированы предельно четко и ясно, не допускать неоднозначного толкования;
- не содержать пробелов и не вступать в противоречие и коллизии с другими нормативными правовыми актами;
- исключать возможности злоупотребления правами и коррупционного поведения.
Обеспечение последнего из названых выше критериев качества отечественного законодательства напрямую связано с созданием эффективной системы защиты нормативных правовых актов от коррупционных положений и коррупциогенных норм.
Исключение из отечественного законодательства таких норм, недопущение принятия новых нормативных правовых актов, содержащих коррупциогенные положения, на сегодняшний день стало одной их приоритетных задач органов государственной власти и местного самоуправления, выступает важным элементом правовой и политической стратегии развития российского государства, строгое следование мировым принципам антикоррупционной доктрины.
Так, еще в 2006 году Российской Федерацией была ратифицирована Конвенция Организации объединенных наций против коррупции. Пункт 3 статьи 5 Конвенции ООН против коррупции предполагает необходимость для каждого государства-участника периодически проводить оценку соответствующих правовых документов и административных мер с целью определения их адекватности с точки зрения предупреждения коррупции и борьбы с ней. Данное положение является международно-правовым базисным принципом ревизии и очищения внутригосударственного законодательства от правовых норм, создающих возможности для коррупционного поведения любого характера.
Россия оперативно отреагировала на современные потребности совершенствования своего внутреннего законодательства в антикоррупционной сфере. Буквально за несколько лет на федеральном уровне был принят ряд законов и подзаконных нормативных актов, направленных на определение ключевых задач и формирование системы мер противодействия коррупции в стране. В числе приоритетных была названа и антикоррупционная экспертиза законодательства, совершенствование ее организационных основ (например, Указ Президента РФ от 13.04.2010 N 460 «О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010 - 2011 годы»). В статье 6 Федерального закона от 25.12.2008 №273-ФЗ «О противодействии коррупции» антикоррупционная экспертиза названа в качестве одной из основных мер профилактики коррупции.
В 2009 году был принят Федеральный закон №172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», установивший правовые и организационные основы антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в целях выявления в них коррупциогенных факторов и их последующего устранения.
Анализ положений указанного федерального закона, других нормативных правовых актов, регулирующих вопросы противодействия коррупции, позволяет определить антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов как деятельность определенных законом субъектов (федеральных и региональных органов государственной власти, иных государственных органов и организаций, органов местного самоуправления, должностных лиц, независимых экспертов), направленную на выявление в действующих нормативных правовых актах и проектах нормативных правовых актов норм и положений, содержащих коррупциогенных факторы, а также выработку предложений и рекомендаций по их устранению.
Деятельностный характер антикоррупционной экспертизы обусловливает ее понимание как полиотраслевого вида юридически значимой деятельности [2,с.52-54]. При этом рассматриваемая антикоррупционная экспертиза может определяться как:
- самостоятельная государственная функция;
- государственная услуга;
- обеспечивающий элемент мониторинга правоприменения;
- составная часть правовой экспертизы проектов нормативных правовых актов.
Антикоррупционную экспертизу можно рассматривать и как специфический вид и правоохранительной, и правозащитной деятельности. Будучи направленной на выявление и устранение из нормативных правовых актов различного уровня (проектов нормативных правовых актов) коррупциогенных факторов, рассматриваемая экспертиза способствует профилактике коррупционных правонарушений. Очевидно, что введение в действующее законодательство антикоррупционных барьеров, препятствующих совершению таких деяний, ликвидация правовых «лазеек», используемых для осуществления коррупционной деятельности, создание иных условий, в которых коррупционные действия легко выявляются и доказываются, - все это очевидная профилактическая работа, направленная на защиту существующей системы права в целом. Правозащитные функции антикоррупционной экспертизы проявляются также в том, что субъектами ее проведения выступают не только органы государственной власти или местного самоуправления, но и независимые эксперты как представители различных институтов гражданского общества в нашей стране. Таким образом, само общество, используя, помимо прочего, такой инструмент как антикоррупционная экспертиза, способно влиять на формирование и развитие законодательства страны как применительно к отдельным сферам частной и общественной жизни, так в рамках общенациональной стратегии противодействия коррупции.
В юридической литературе термин «антикоррупционная экспертиза» иногда употребляется также применительно к проверке на коррупциогенность поведения должностных лиц, государственных и
муниципальных служащих на предмет выявления служебных правонарушений, обладающих признаками коррупции либо создающих условия для коррупции. Впрочем, такое использование термина «антикоррупционная экспертиза» представляется неоправданно широким, выходящим за его смысловые рамки (например, когда речь идет о правовой квалификации уже совершенного правонарушения).
Предметом рассматриваемой антикоррупционной экспертизы выступают как уже принятые и вступившие в законную силу нормативные правовые акты, так и проекты нормативных правовых актов. Учеными-правоведами справедливо отмечается, что более эффективным представляется проведение экспертизы проектов нормативных актов, поскольку при выявлении наличия коррупционных факторов она позволяет своевременно устранить их либо разработать опережающие превентивные меры [3;4].
Главной задачей антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов выявления в них коррупциогенных факторов и их последующего устранения.
Коррупциогенными факторами являются положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции.
Методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 №96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», в числе коррупциогенных факторов определены:
- широта дискреционных полномочий, проявляющаяся, во-первых, в отсутствии или неопределенности сроков, условий или оснований принятия решения, и, во-вторых, в наличии дублирующих полномочий органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц);
- определение компетенции по формуле «вправе», то есть диспозитивное установление возможности совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) действий в отношении граждан и организаций;
- выборочное изменение объема прав, то есть возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц);
- чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества, предполагающая наличие бланкетных и отсылочных норм, приводящее к принятию подзаконных актов, вторгающихся в компетенцию органа государственной власти или органа местного самоуправления, принявшего первоначальный нормативный правовой акт;
- принятие нормативного правового акта за пределами компетенции, то есть нарушение компетенции органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц) при принятии нормативных правовых актов;
- заполнение законодательных пробелов при помощи подзаконных актов в отсутствие законодательной делегации соответствующих полномочий (установление общеобязательных правил поведения в подзаконном акте в условиях отсутствия закона);
- отсутствие или неполнота административных процедур, то есть отсутствие порядка совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка;
- отказ от конкурсных (аукционных) процедур или закрепление административного порядка предоставления права (блага).
- наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права, в том числе установление неопределенных, трудновыполнимых и обременительных требований к гражданам и организациям;
- злоупотребление правом заявителя органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) в отсутствие четкой регламентации прав граждан и организаций;
- юридико-лингвистическая неопределенность нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, употребление неустоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного характера.
Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) как элемент правоохранительной носит властный характер, производится правоохранительными органами в соответствии с их полномочиями и возложенными на них обязанностями. При этом рассматриваемая экспертиза может быть ведомственной, то есть быть произведена самим органом публичной власти (уполномоченным должностным лицом, учреждением) в процессе реализации принятых для этого органа процедур нормотворчества, либо контрольно-надзорной, то есть проведенной другим органом в ходе контрольно-надзорной деятельности.
Ведомственная антикоррупционная экспертиза проводится теми правоохранительными органами, их должностными лицами, которые непосредственно принимают нормативные правовые акты или разрабатывают проекты таких актов. На сегодняшний день порядок (правила) проведения таких антикоррупционных экспертиз закреплены нормативно большинством правоохранительных органов страны (например,
Приказ Генпрокуратуры России от 28.12.2009 №400 «Об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов», Приказ МВД РФ от 24.02.2012 №120 «Об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в системе МВД России»; Приказ Следственного комитета РФ от 13.09.2011 №135 «О порядке проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) Следственного комитета Российской Федерации» и пр.) Как правило, такая экспертиза проводится правовыми службами (департаментами, управлениями, комитетами, отделами и пр.), созданными в структуре правоохранительных органов.
Впрочем, ведомственная антикоррупционная экспертиза не дает стопроцентной гарантии избавления действующих или принимаемых нормативных правовых актов от коррупциогенных норм и факторов. Как справедливо отмечается в юридической литературе, «стиль и манера действий служащих, заключенных в административных процедурах... подчас заключается в создании комфортных условий для себя»[5,с.34]. В этой связи помимо внутриведомственного необходим и независимый властный контроль за антикоррупционным качеством нормотворчества.
Проведение антикоррупционной экспертизы в ходе контрольно-надзорной деятельности, например, входит в полномочия прокуратуры Российской Федерации. Так, статья 9.1 Федерального закона от 17.01.1992 №2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» предписывает прокурору в ходе осуществления своих полномочий проводить антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов и организаций, органов местного самоуправления, их должностных лиц. В случае выявления в нормативном правовом акте коррупциогенных факторов прокурор вносит в орган, организацию или должностному лицу, которые издали этот акт, требование об изменении нормативного правового акта с предложением способа устранения выявленных коррупциогенных факторов либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации.
В требовании прокурора об изменении нормативного правового акта должны быть указаны конкретные предложения о способе устранения коррупциогенных факторов:
- внесение изменений в нормативный правовой акт;
- отмена нормативного правового акта (или его отдельных норм);
- разработка и принятие иного нормативного правового акта, устраняющего коррупциогенный фактор.
Требование прокурора об изменении нормативного правового акта подлежит обязательному рассмотрению соответствующими органом, организацией или должностным лицом не позднее чем в десятидневный срок
со дня поступления требования. Требование прокурора об изменении нормативного правового акта, направленное в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации или в представительный орган местного самоуправления, подлежит обязательному рассмотрению на ближайшем заседании соответствующего органа.
О результатах рассмотрения требования об изменении нормативного правового акта незамедлительно сообщается прокурору, внесшему требование.
Впрочем, в юридической литературе описаны случаи, когда ближайшее заседание законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, представительного органа местного самоуправления откладывается на длительное время. В течение указанного периода нормативный правовой акт, содержащий коррупциогенные факторы, является действующим и может повлечь за собой коррупционные проявления путем принятия должностными лицами решений, совершения определенных действий, направленных на извлечение выгоды [6,^19; 7,с.87-91]. В этой связи обоснованно предложение о том, что в целях предотвращения возможности возникновения коррупционных последствий законодательно должно быть закреплено право прокурора требовать созыва внеочередной сессии законодательного (представительного) органа.
Необходимо отметить, что прокурор при реализации полномочий по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов должен наладить взаимодействие с иными субъектами производства таких экспертиз, в том числе независимыми экспертами.
Руководители органов прокуратуры в свете реализации полномочий по проведению антикоррупционных экспертиз и внесения требований об изменении нормативных правовых актов должны:
- лично участвовать в заседаниях законодательных (представительных) органов государственной власти субъекта Российской Федерации или представительных органов местного самоуправления при рассмотрении внесенных требований;
- обеспечить рассмотрение требований, направленных в иные органы государственной власти и местного самоуправления, организации и должностным лицам, с участием представителей прокуратуры;
- занимать активную позицию, разъяснять негативные последствия практики правоприменения нормативных правовых актов, содержащих коррупциогенные факторы.
В правовой литературе справедливо отмечается, что принципиальным отличием антикоррупционной экспертизы, проводимой органами прокуратуры, от аналогичной ведомственной экспертизы, проводимой другими обязанными субъектами (например, федеральными органами исполнительной власти), является ее независимость, которая позволяет прокурорскому работнику, проводящему антикоррупционную экспертизу, не
делать выводы «под себя». В отличие от антикоррупционной экспертизы, проводимой независимыми экспертами, выводы которых, сформулированные в заключении, должны рассматриваться разработчиками нормативного правового акта, но отказ от учета сделанных рекомендаций не влечет для разработчиков никаких юридических последствий, результаты экспертизы, проведенной органами прокуратуры, отраженные в требовании об устранении из нормативного правового акта коррупциогенного фактора, не учтенные разработчиком, могут быть оспорены прокурором, который имеет право на обращение с соответствующим заявлением в суд [8,с.26].
Статьей 3 Федерального закона №172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» субъектом проведения контрольно-надзорной экспертизы, исходя из возложенных полномочий, определяет также федеральный орган исполнительной власти в области юстиции. Таковым является Министерство юстиции Российской Федерации.
В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 №96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» Министерство юстиции Российской Федерации (далее - Минюст России) проводит антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в отношении:
- проектов федеральных законов, проектов указов Президента Российской Федерации и проектов постановлений Правительства Российской Федерации, разрабатываемых федеральными органами исполнительной власти, иными государственными органами и организациями, - при проведении их правовой экспертизы;
- проектов концепций и технических заданий на разработку проектов федеральных законов, проектов официальных отзывов и заключений на проекты федеральных законов - при проведении их правовой экспертизы;
- нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций или имеющих межведомственный характер, а также уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований - при их государственной регистрации;
- нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации - при мониторинге их применения.
Кроме того, на Минюст России возложены полномочия по аккредитации юридических и физических лиц, изъявивших желание получить аккредитацию на проведение в качестве независимых экспертов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, ведению реестра таких экспертов, утверждению форм заключений по результатам антикоррупционной
экспертизы и форм свидетельств об аккредитации юридических и физических лиц в качестве независимых экспертов.
Также как и прокуратура Российской Федерации, Минюст России обладает необходимой независимостью для проведения в рамках своей компетенции объективной антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, изданных или подготовленных другими органами публичной власти различного уровня, реализуя при этом функцию антикоррупционного контроля за качеством законодательства. Впрочем, Минюст России может выступать и субъектом ведомственной антикоррупционной экспертизы по тем проектам нормативных правовых актов, разработчиком которых выступает само министерство.
Список литературы
1. Примак Т.К. Совершенствование законодательства как средство обеспечения законности. Автореферат дисс.. ,.канд.юрид.наук.-М.,1998.
2. Семенова Е.И. Антикоррупционная экспертиза как полиотраслевой вид юридически значимой деятельности // Административное и муниципальное право. 2011, № 6.
3. Матковский С.В. Правовая природа антикоррупционной экспертизы // Российский следователь. 2008, № 24.
4. Соколов А.Ф. Правовые и организационные основы антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов Антикоррупционная экспертиза нормативно-правовых актов и их проектов/ Сост.Е.Р.Россинская.-М.,2010.
5. Будатаров С.М. Объект и предмет антикоррупционной экспертизы правовых актов и их проектов // Вопросы судебной реформы: право, экономика, управление. 2009, №3.
6. Бадмацыренова Ю.С. Проблемы реализации полномочий органов прокуратуры при проведении антикоррупционной экспертизы // Экспертиза нормативных правовых актов и их проектов на предмет коррупциогенности: содержание, значение, методика проведения: Сб. статей. М., 2010.
7. Кудашкин А.В., Дмитриев Д.А К вопросу о необходимости совершенствования правового регулирования проведения органами прокуратуры антикоррупционной экспертизы в целях повышения ее эффективности // Административное и муниципальное право, 2011, №4.
8. Кудашкин А.В. К вопросу о предмете и объекте антикоррупционной экспертизы // Административное и муниципальное право. 2010, №8.
A.Y. Golovin
CORRUPTION EXPERTISE OF LEGAL ACTS AND DRAFT NORMATIVE LEGAL ACTS IN THE SYSTEM OF LAW ENFORCEMENT ACTIVITIES
This article examines the legal framework and proposed the concept of anti-corruption expertise of legal acts (draft regulations) as part of the law enforcement bodies of Russia.
Keywords: anti-corruption expertise, law enforcement, legal acts.
11
