CC BY
285
1.2. АНТИКОРРУПЦИОННАЯ ЭКСПЕРТИЗА В ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: РАЗВИТИЕ И ПРАВОВОЕ ЗАКРЕПЛЕНИЕ
Карнаушенко Леонид Владимирович, д-р ист. наук, профессор, полковник полиции. Должность: начальник кафедры. Место работы: Краснодарский университет Министерства внутренних дел Российской Федерации. Подразделение: кафедра теории и истории права и государства. E-mail: [email protected] Курдюк Галина Петровна, канд. юрид. наук, доцент, полковник полиции. Должность: профессор. Место работы: Краснодарский университет Министерства внутренних дел Российской Федерации. Подразделение: кафедра теории и истории права и государства. E-mail: [email protected]
Урумов Аскер Валерьевич, канд. юрид. наук, подполковник полиции. Должность: старший преподаватель. Место работы: Краснодарский университет МВД России. Филиал: Северо-Кавказский институт повышения квалификации. Подразделение: кафедра специально-технической подготовки. E-mail: [email protected]
Аннотация: В настоящей статье авторы анализируют проблемы антикоррупционной политики в контексте специального направления предупреждения коррупции (антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов), рассматриваются закономерности развития антикоррупционного правового механизма и особенности его институционализации в российском законодательстве. Исследуются позиции ученых относительно дефиниции «антикоррупционная экспертиза», проведен сравнительный анализ понятий «коррупциогенные факторы» и «коррупционные факторы». Сравнительно-правовой анализ теории и методологии антикоррупционной экспертизы предоставил возможность исследователям заключить, что антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов -это вид криминологической экспертизы по выявлению заранее заложенных в правовых нормах коррупционных проявлений. Также затронута проблема импле-ментации международных антикоррупционных норм в национальное законодательство. Указаны особенности правового закрепления системы коррупциогенных и коррупционных факторов в российском законодательстве. Основным достижением развития правового закрепления антикоррупционной экспертизы в законодательстве авторы признают установление в Федеральном законе № 172-ФЗ правового принципа «обязательность проведения антикоррупционной экспертизы всех проектов нормативных правовых актов». Мониторинг действующего законодательства в указанной деятельности позволил авторам выявить ряд коллизионных положений в Федеральном законе «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» и подзаконных актах Правительства Российской Федерации. На основании изложенного, авторы пришли к выводу, что правовые и организационные основы проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов в Российской Федерации сформированы, однако их уровень еще далек от совершенства. В связи с этим исследование проблем организации антикоррупционной экспертизы правовых актов по-
прежнему занимает важное место в научной, образовательной и правоприменительной деятельности.
Ключевые слова: противодействие коррупции, правовой механизм, правовая экспертиза, криминологическая экспертиза, антикорруционная экспертиза, нормативный правовой акт, коррупциогенные факторы.
ANTICORRUPTION EXPERTISE IN THE RUSSIAN
FEDERATION LEGISLATION: DEVELOPMENT AND LEGAL CONSOLIDATION Karnaushenko Leonid Vladimirovich, Dr of History, professor, Police Colonel. Position: Head of chair. Place of employment: Krasnodar University of the Ministry of Internal Affairs of Russia. Department: Theory and History of Law and State Chair. E-mail: [email protected] Kurdyuk Galina Petrovna, PhD at Law, Associate Professor, Police Colonel. Position: Professor. Place of employment: Krasnodar University of the Ministry of Internal Affairs of Russia. Department: Theory and History of Law and State Chair. E-mail: [email protected] Urumov Asker Valerevich, PhD at Law, Police Lieutenant Colonel. Position: Senior Lecturer. Place of employment: Krasnodar University of MIA Russia. Branch: North Caucasus Institute of Advanced training. Department: Special Technical Training Chair. E-mail: [email protected]
Annotation: In the article the authors analyze the problems of anti-corruption policy in the context of a special direction for the prevention of corruption (anti-corruption expertise of normative legal acts and their projects), consider the development of the anti-corruption legal mechanism, and the specifics of its institutionalization in the Russian legislation. The positions of scientists regarding the definition of «anti-corruption expertise» are investigated, a comparative analysis of the concepts of «corruptionogenic factors» and «corruption factors» is carried out. A comparative legal analysis of anti-corruption expertise theory and methodology has allowed the researchers to conclude that anti-corruption expertise of normative legal acts is a type of criminological expertise for corruption manifestations identification pre-established in legal norms. The issue of the implementation of international anti-corruption norms in national legislation is also raised. The features of legal consolidation of the system of corruptiogenic and corruption factors in the Russian legislation are indicated. The authors recognize the main achievement of the development of anti-corruption expertise legal consolidation in the legislation by establishing the legal principle «the mandatory implementation of anti-corruption expertise of all legal acts projects» in Federal Law No. 172-FL. The monitoring of the current legislation in this activity allowed the authors to identify a number of collision clauses in the Federal Law «On Anti-Corruption Expertise of Legislative Laws and Normative Legal Acts Projects» and regulations of the Russian Federation Government. On the account of the above mentioned, the authors concluded that legal and organizational basis of anti-corruption expertise of normative legal acts in the Russian Federation is formed, but its level is still far from a perfect one. In connection with this, investigation of the problem of organizing the anticorruption expertise of legal acts still takes an important place in scientific, educational and enforcement activities.
Keywords: anticorruption, legal mechanism, legal expertise, criminological expertise, anticorruption expertise, normative legal act, corruptiogenic factors.
Введение
Исследование антикоррупционного правового механизма и особенностей его институционализации пред-
ставляют интерес не только в научно-теоретическом, но и практическом плане - с позиции дальнейшего государственно-правового развития Российской Федерации. Особое место среди юридических механизмов по профилактике и предупреждению коррупции занимает антикоррупционная экспертиза правовых актов и их проектов. Проведение данной экспертизы не является инновационным инструментом правовой деятельности. Еще до законодательного закрепления антикоррупционная экспертиза реализовывалась в рамках криминологической экспертизы, проводимой в ходе правотворческой деятельности.
Основная часть
Особенности содержания и проблематика исследования. Следует указать, что понятие «антикоррупционная экспертиза» до настоящего времени законодательно не дефинировано, что способствует формированию разностороннего его понимания. Официальное определение содержится лишь в ст. 2 Модельного закона «Основы законодательства об антикоррупционной политике», носящего рекомендательный характер. В данной статье антикоррупционная экспертиза правовых актов определена как деятельность специалистов (экспертов) по выявлению и описанию коррупцио-генных факторов, относящихся к действующим правовым актам и их проектам; разработке рекомендаций, направленных на устранение или ограничение действия таких факторов [14, с. 225-260]. В российской доктрине также нет единого и общепринятого понятия антикоррупционной экспертизы. Под ней понимают комплекс мероприятий по выявлению норм права, способных устанавливать рамки взаимоотношений между агентами, которые повышают вероятность их вступления в коррупционные взаимодействия [7]. Существует определение, характеризующее содержательную сторону антикоррупционной экспертизы как деятельность компетентных и уполномоченных физических и юридических лиц (экспертов и экспертных учреждений), состоящую из проведения исследования нормативно-правовых актов и (или) их проектов, иных правовых документов в целях выявления в них кор-рупциогенных факторов, а также вынесения заключения или иного документа по вопросам, разрешение которых требует специальных знаний, умений и навыков в области правового регулирования противодействия коррупции и практики реализации антикоррупционного законодательства и подзаконных антикоррупционных нормативно-правовых актов [8, с. 173]. В некоторых определениях представлены не только основные признаки антикоррупционной экспертизы, но также отмечается ее гносеологическая природа, т.е. исследование и оценка специалистами-криминологами соответствия документов научно-обоснованным требованиям борьбы с преступностью, определение допустимости их принятия или изменения, или реализация с позиции возможного воздействия на преступность, а также на состояние борьбы с преступностью [6, с. 383-384]. Порой антикоррупционная экспертиза отождествляется с анализом нормативно-правовых актов, подразумевая выявление в нормативно-правовых актах и их проектах правовых предпосылок, т.е. правовых норм, которые могут способствовать проявлениям коррупции при применении этих актов [25, с. 26-31, 40]. Данная экспертиза рассматривается и как один из этапов (ста-
дии) правовой экспертизы наряду с юридико-лингвистической [11, с. 43, 49-50]. В рамках иного подхода - это вид правовой экспертизы [4, с. 52; 27, с. 62] или один из классов судебно-нормативных экспертиз [4, с. 49]. Вполне обосновано антикоррупционная экспертиза рассматривается как обязательная экспертиза, так как императивно предусмотрена законом, и ее проведение не зависит от воли правотворческого органа [26, с. 22-24]. Сторонники широкого подхода полагают, что антикоррупционная экспертиза не является правовым исследованием, так как ее предмет шире, чем у правовой экспертизы, и она не может проводиться в рамках юридико-технической экспертизы [5, с. 29-30]. Исключительным является вывод о необоснованности введения антикоррупционной экспертизы как дополнительного контрольного механизма в области правотворчества [28, с. 84-88].
Необходимо отметить, что методологически антикоррупционная экспертиза является одним из видов криминологической экспертизы, основной целью которой является оценка криминогенности законодательных решений, а именно - их способности порождать противоправное поведение субъектов. Из этого следует, что антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов - это вид криминологической экспертизы по выявлению заранее заложенных в правовых нормах коррупционных проявлений. Антикоррупционная экспертиза проводится специалистами (экспертной комиссией) и по ее результатам выносится мотивированное заключение, содержащее, помимо описания самих коррупционных факторов, рекомендации, направленные на устранение либо изменение обнаруженных фактов.
Появление антикоррупционной экспертизы как вида криминологической экспертизы обусловлено курсом на активизацию борьбы с коррупционными проявлениями, провозглашенным государством еще в ходе административной реформы, что стало, в свою очередь, реакцией на имевшую место в 90-е гг. прошлого века практику незаконного лоббизма. В то время государственно-властные решения не только не прорабатывались должным образом, что порождало существенные юридические дефекты, но также часто правовые акты заранее создавались с внешне незаметными дефектами с целью обеспечения удобства ведения противозаконной деятельности в различных формах (растраты государственных ресурсов, увеличения либо уменьшения государственного контроля для незаконного получения каких-либо преимуществ или материальных выгод и т.п.) [29, с. 5]. Характерно, что вопрос о необходимости проведения криминологической экспертизы на государственном уровне впервые был поднят в постановлении Съезда народных депутатов Российской Федерации «О состоянии законности, борьбы с преступностью и коррупцией» [19]. Законодательное закрепление проведения криминологической экспертизы принимаемых законов и иных нормативных актов неоднократно высказывалось и в юридической литературе [12, с. 80-82; 13, с. 388-389].
На начальном этапе словосочетание «антикоррупционная экспертиза» не использовалось в федеральном законодательстве, а употреблялись выражения «криминологическая экспертиза нормативных правовых актов (их проектов)», реже - «правовая экспертиза». Однако в Концепции административной реформы в
Российской Федерации в 2006-2010 гг. [16] (далее -Концепция) было обнародовано, что необходимым условием оптимизации исполнения своих функций органами исполнительной власти является искоренение коррупции в деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации с целью повышения эффективности государственного управления. Для достижения обозначенной цели Концепцией предусматривалась необходимость создания антикоррупционных механизмов в сферах деятельности государственных органов, а также внедрение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов. Кроме этого, для решения основных задач Концепция закрепляла необходимость разработки пакета антикоррупционных нормативных правовых актов, в том числе на ведомственном и региональном уровне. Это обусловило разработку соответствующих законопроектов.
До недавнего времени антикоррупционные экспертизы носили по большей части формальный характер в связи с тем, что не был установлен правовой статус данного вида экспертиз (в законодательстве не были прописаны юридические последствия). Также не была выработана единая методика проведения таких экспертиз. В 2006 г. Российская Федерация ратифицировала Конвенцию Организации Объединенных Наций против коррупции [18]. Пункт 3 ст. 5 Конвенции устанавливает правило: «Каждое государство-участник стремится периодически проводить оценку соответствующих правовых документов и административных мер на предмет предупреждения коррупции и борьбы с ней». Тем самым в 2006 г. Россия официально подтвердила необходимость проведения специализированной экспертизы законодательства с целью снижения коррупциогенности. Данное требование обязательно для всех органов государственной власти государства.
В 2008 г. был опубликован Национальный план противодействия коррупции [15], который среди прочих мер по противодействию коррупции декларировал проработку и совершенствование механизма антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов. По прошествии четырех месяцев принимается долгожданный Федеральный закон «О противодействии коррупции» [17], который установил основные принципы и понятия противодействия коррупции, правовые и организационные основы предупреждения коррупции и борьбы с ней, минимизации и (или) устранения последствий коррупционных правонарушений.
Основной мерой по предупреждению и пресечению коррупции данный Федеральный закон определил необходимость проведения антикоррупционной экспертизы правовых актов и их проектов.
Важно отметить, что все вышеуказанные нормативные правовые акты обозначали антикоррупционную экспертизу как меру противодействия коррупции, однако процедура ее проведения нигде законодательно закреплена не была. В связи с этим, в 2009 г. Правительством РФ были приняты два соответствующих постановления: «Об утверждении Правил проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции» [24] (далее - Правила проведения антикоррупционной экспертизы) и «Об утверждении Методики проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления
в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции» [23] (далее - Методика проведения антикоррупционной экспертизы).
В Правилах проведения антикоррупционной экспертизы прорабатываются вопросы экспертизы федерального законодательства, также в рекомендательной форме с целью выявления и исключения коррупционных проявлений обозначается необходимость принятия соответствующих нормативных правовых актов о проведении экспертизы (в том числе независимой экспертизы) проектов нормативных правовых актов и иных документов, разрабатываемых органами исполнительной власти субъектов РФ. Данные рекомендации Правительства РФ резко повысили активность в указанном направлении законодателей субъектов Российской Федерации.
Следует отметить, что Правила проведения антикоррупционной экспертизы не были основательно проработаны и имели некоторые недостатки. Так, указанные Правила существенно ограничивали возможность проведения независимой антикоррупционной экспертизы. Их целью была именно организация деятельности федеральных органов исполнительной власти при разработке проектов нормативных правовых актов по предупреждению, выявлению и устранению положений, которые в силу недостаточной проработки создают условия для возможного проявления коррупции. При этом на основании приказа Министерства юстиции Российской Федерации от 31.03.2009 № 92 «Об аккредитации юридических и физических лиц в качестве независимых экспертов, уполномоченных на проведение экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов на коррупциогенность» [20] именно указанный орган осуществлял аккредитацию независимых экспертов. Данный приказ был принят на основании Правил проведения антикоррупционной экспертизы. Из вышесказанного следует, что на период действия Правил проведения антикоррупционной экспертизы 2009 г. независимые эксперты, получившие соответствующую аккредитацию в Министерстве юстиции Российской Федерации, по существу не имели права проводить антикоррупционную экспертизу правовых актов (их проектов), разработанных как органами государственной власти субъектов Российской Федерации, так и органами муниципальной власти.
То же самое можно сказать о Методике проведения антикоррупционной экспертизы 2009 г. Действие этого документа не распространялось на региональные, муниципальные органы власти и законодательные органы, так как в акте было закреплено, что он принят с целью организации деятельности именно федеральных органов исполнительной власти в данном направлении [3, с. 14-15].
После того как были приняты Правила и Методика проведения антикоррупционных экспертиз 2009 г., в ряд постановлений Правительства РФ были внесены соответствующие изменения, сделавшие проведение антикоррупционной экспертизы проектов федеральных правовых актов обязательным.
С принятием Федерального закона от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» в целях выявления коррупционных явлений, а также последующего их устранения были закреплены правовые и организационные основы антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов).
Помимо этого, согласно Федеральному закону от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» субъектами, наделенными правом проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов), являются:
- федеральные органы исполнительной власти в области юстиции (Министерство юстиции Российской Федерации);
- органы прокуратуры Российской Федерации;
- федеральные органы, организации и их должностные лица (разработчики) и иные государственные органы и организации;
- органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления;
- институты гражданского общества и граждан Российской Федерации.
Министерство юстиции Российской Федерации проводит антикоррупционную экспертизу: проектов указов Президента Российской Федерации и проектов постановлений Правительства Российской Федерации, проектов федеральных законов, проектов актов, разрабатываемых федеральными органами исполнительной власти, иными государственными органами и организациями; проектов концепций и технических заданий на разработку проектов федеральных законов, проектов официальных заключений на проекты федеральных законов; нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, касающихся прав, свобод и обязанностей человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций либо межведомственных актов, кроме того, уставов муниципальных образований; нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации [2, с. 41-43].
Согласно Федеральному закону от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», органы прокуратуры в рамках своих полномочий проводят экспертизу на предмет наличия коррупционных проявлений в нормативных правовых актах органов, организаций, их должностных лиц по вопросам, касающимся: прав, свобод и обязанностей человека и гражданина; государственной и муниципальной собственности, государственной и муниципальной службы; бюджетного, налогового, земельного, градостроительного, природоохранного, таможенного, лесного, водного законодательства; нормативной базы, регулирующей деятельность государственных корпораций, фондов и иных организаций, создаваемых Россией на основании Федерального закона, а также законодательства о лицензировании; социальных гарантий лицам, замещающим должности в государственных или муниципальных учреждениях.
Указанный Федеральный закон наделяет правом на проведение за собственный счет независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов) граждан и институты гражданского общества. Такое заключение независимой экспертизы носит рекомендательный характер, и единственное, к чему обязывает орган, которому было направлено заключение, это его обязательное рассмотрение. Устанавливается также и тридцатидневный срок рассмотрения такого заключения. При этом в заключении независимого эксперта в обязательном порядке должны
быть указаны выявленные в нормативном правовом акте (проекте) факты коррупциогенности, а также способы их устранения. В случае, если в заключении отсутствуют способы устранения коррупционных проявлений, законодатель освобождает орган, в который поступило такое заключение, от направления мотивированного ответа о принятых мерах в адрес инициатора проведения экспертизы. В иных случаях направление ответа обязательно.
Как говорилось выше, принятие Федерального закона от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» повлекло за собой внесение ряда изменений и в иные нормативные правовые акты.
Основным достижением следует признать то, что обязательность проведения антикоррупционной экспертизы всех проектов нормативных правовых актов была закреплена как принцип. Также существенным прогрессом в решении обозначенной проблемы можно назвать то, что в Федеральном законе достаточно подробно обозначены коррупциогенные факторы [9, с. 31].
Ранее Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-Ф3 «О противодействии коррупции» обозначил как основную меру профилактики коррупции именно проведение антикоррупционной экспертизы (ст. 6).
Долгое время коррупциогенные факторы как понятие обозначались лишь в научных кругах. И только принятие пакета антикоррупционных нормативных правовых актов законодательно закрепило понятие коррупцио-генных факторов. Коррупционными факторами считаются положения проектов документов, которые могут способствовать проявлениям коррупции при применении документов, в том числе могут стать непосредственной основой коррупционной практики либо создавать условия легитимности коррупционных деяний, а также допускать или провоцировать их. Коррупциоген-ными нормами признаются положения проектов документов, содержащие коррупционные факторы. Именно такое определение было установлено законодателем согласно п. 2 постановления № 196 от 05.03.2009 «Об утверждении методики проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции». Однако стоит отметить, что в указанной методике дано определение не коррупциогенным, а коррупционным факторам.
Постановление № 196 выделило три вида коррупционных факторов, а именно:
1) факторы, связанные с наличием правовых пробелов;
2) факторы, связанные с реализацией полномочий органами государственной власти или органами местного самоуправления;
3) факторы системного характера.
По возможным последствиям коррупционных факторов на основании вышеуказанного определения можно выделить три характерных признака таких факторов, т.е. коррупционные факторы могут:
1) способствовать проявлениям коррупции при применении нормативных правовых актов, порождая коррупционную практику;
2) создавать условия легитимности коррупционных деяний;
3) не запрещая либо просто не прорабатывая какие-либо направления, допускать или провоцировать коррупционные деяния.
Однако следует отметить, что в указанном постановлении все-таки не нашло отражения понятие «корруп-циогенные факторы», а говорить о том, что понятия «коррупционные факторы» и «коррупциогенные факторы» тождественны, нельзя. Это повлекло за собой следующий виток в развитии законодательства в данном направлении: принятие Федерального закона от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов». Именно в нем коррупциоген-ными факторами называются положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие обременительные и трудновыполнимые требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции (ч. 2 ст. 1) [1, с. 36].
Из данного определения можно выделить следующие виды коррупциогенных факторов:
а) необоснованно наделяющие широкими пределами в принятии решения;
б) необоснованно наделяющие правоприменителя возможностью применения исключений из общих правил;
в) выдвижение трудновыполнимых и (или) обременительных требований к гражданам и организациям.
При этом такие виды коррупциогенных факторов должны иметь место именно в положениях нормативного правового акта (проекта) в совокупности либо по отдельности, в любом сочетании, главное, чтобы были созданы условия для коррупционных проявлений [10, с. 25].
Очевидно, что понятие «коррупциогенные факторы» из Федерального закона от 17.07.2009 № 172-ФЗ и понятие «коррупционные факторы» из постановления от 05.03.2009 № 196 имеют существенные отличия. Этот факт обусловливал необходимость приведения вышеуказанного постановления в соответствие с Федеральным законом. По этой причине проекты постановлений были обнародованы летом 2009 г. При этом однозначно сказать, что в указанном направлении Федеральный закон более проработан, нельзя. Если, например, сравнивать понятия «коррупциогенные факторы» в законе и «коррупционные факторы» по постановлению от 05.03.2009, то, кроме названия, можно отметить следующие отличия:
1. Федеральный закон обозначил, что коррупциоген-ные факторы могут иметь место не только в проектах нормативных актов (как было отмечено в постановлении), но и в действующих нормативных актах. Данное обстоятельство очень важно, так как проведение антикоррупционных экспертиз проектов нормативных правовых актов целесообразно для исключения коррупционных проявлений в нормотворчестве, но при этом само по себе не может искоренить коррупцию в связи с отсутствием возможности исключения коррупционных факторов из ранее принятых нормативных правовых актов.
2. Совершенно разнятся системы коррупциогенных (коррупционных) факторов:
- в соответствии с постановлением такими являлись факторы, связанные с реализацией полномочий органа государственной власти, органа местного самоуправления либо связанные с наличием правовых пробелов, а также факторы системного характера;
- по Федеральному закону выделяют факторы, устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям.
3. Также следует отметить, что Федеральный закон от 17.07.2009 и постановление Правительства РФ от 05.03.2009 существенно разнятся в части определения направленности коррупциогенных факторов:
- по постановлению они способствуют проявлениям коррупции при применении документов, в том числе могут стать непосредственной основой коррупционной практики, либо создают условия легитимности коррупционных деяний, а также допускают или провоцируют их;
- по закону они создают условия для проявления коррупции.
Заключение
Следовательно, некоторые коррупционные факторы, обозначенные в постановлении, не были законодательно закреплены как коррупциогенные факторы. По какой причине это произошло, можно только догадываться. Не исключена возможность лоббирования такого решения. Проведенный сравнительный анализ показал, что понятие «коррупциогенные факторы» в Федеральном законе не охватило все такие факторы.
Как было отмечено, Федеральный закон «Об антикоррупционной экспертизе», а также Правила и Методика проведения антикоррупционной экспертизы 2009 г. существенно противоречили друг другу в различных аспектах и имели так называемые коллизии. Следствием стало то, что 26.02.2010 постановлением Правительства Российской Федерации были утверждены новые Правила и Методика проведения антикоррупционной экспертизы [22].
На основании изложенного, приходим к выводу, что правовые и организационные основы проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов в Российской Федерации сформированы, однако их уровень еще далек от совершенства. Институцио-нализация и императивность антикоррупционной экспертизы в механизме правотворческой деятельности требуют дальнейшего обобщения и анализа ее организации, поиска и выработки предложений и рекомендаций по ее проведению. Совершенно очевидно, что качественное нормативно-правовое регулирование невозможно осуществить без анализа и оценки как проектов правовых актов, так и действующих правовых актов на коррупциогенность. В связи с этим познание и исследование проблем организации антикоррупционной экспертизы правовых актов по-прежнему занимает важное место в научной, образовательной и правоприменительной деятельности.
Список литературы:
1. Алешкова Н.П. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов: актуальные проблемы и возможные решения // Муниципальное право. 2013. № 2 (62). С. 31 -38.
2. Алешкова Н.П. Принципы проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов // Государственная власть и местное самоуправление.
2013. № 5. С. 41-43.
3. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов (федеральный и региональный аспекты) / Под ред. Н.А. Лопашенко. М.: Юрли-тинформ, 2011. - 248 с.
4. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (в аспекте современной экспертологии): Учебное пособие / Под ред. Е.Р. Россинской. М.: Проспект, 2017. -224 с.
5. Будатаров С.М. Антикоррупционная экспертиза правовых актов и их проектов: понятие, порядок проведения: Специализированный учебный курс. Саратов: Изд-во ФГБОУ ВПО «Саратовская государственная юридическая академия», 2013. - 120 с.
6. Власть: криминологические и правовые проблемы / Отв. ред. А.И. Долгова. М.: Российская криминологическая ассоциация. 2000. - 400 с.
7. Головщинский К.И. Диагностика коррупциогенно-сти законодательства / Под ред. М.А. Краснова и Г.А. Сатарова. М.: Фонд Индем, 2004. - 63 с.
8. Кабанов П.А. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов: опыт правового регулирования субъектов Российской Федерации // Юридическая техника.
2014. № 8. С. 172-182.
9. Клейменов М.П. Административно-правовое регулирование производства антикоррупционной экспертизы нормативно-правовых актов и их проектов // Юридический мир. 2014. № 4. С. 31-35.
10. Клейменов М.П. Административно-правовое регулирование производства антикоррупционной экспертизы нормативно-правовых актов и их проектов // Административное право и процесс. 2014. № 11. С. 2225.
11. Кудашкин А.В. Антикоррупционная экспертиза: теория и практика: научно-практическое пособие. М.: Норма: ИНФРА-М, 2012. - 368 с.
12. Лопашенко Н.А. Уголовная политика. М.: Волтер-сКлувер, 2009. - 608 с.
13. Лопашенко Н.А. Уголовно-правовая политика // Российская правовая политика: курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. М.: НОРМА, 2003. С. 360-378.
14. Модельный закон «Основы законодательства об антикоррупционной политике» (принят в г. Санкт-Петербурге 15.11.2003 Постановлением 22-15 на 22-ом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ) // Информационный бюллетень. Межпарламентская Ассамблея государств-участников Содружества Независимых Государств. 2004. № 33.
15. Национальный план противодействия коррупции на 2010-2011 гг.: утв. Президентом РФ от 31.07.2008 № Пр-1568 (в ред. от 14.01.2011) // Российская газета. 2008. 5 авг. (утратил силу в связи с изданием Указа Президента РФ от 11.04.2015 № 297 «О Национальном плане противодействия коррупции на 2014-2015 годы и внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции»).
16. О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах: распоряжение Правительства РФ от 25.10.2005 № 1789-р (в ред. от 10.03.2009) // Собрание законодательства РФ. 2005. № 46. Ст. 4720.
17. О противодействии коррупции: федеральный закон РФ от 25.12.2008 № 273-Ф3 (в ред. от 21.10.2013) // Собрание законодательства РФ. 2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6228.
18. О ратификации Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции: федеральный закон РФ от 08.03.2006 № 40-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2006. № 12. Ст. 1231.
19. О состоянии законности, борьбы с преступностью и коррупцией: постановление Съезда народных депутатов РФ от 14.12.1992 № 4081-1 // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 51. Ст. 3018.
20. Об аккредитации юридических и физических лиц в качестве независимых экспертов, уполномоченных на проведение экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов на коррупциогенность: приказ Минюста России от 31.03.2009 № 92 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти от 27.04.2009 № 17 (утратил силу в связи с изданием приказа Минюста России от 27.07.2012 № 146 «Об утверждении Административного регламента Министерства юстиции Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по осуществлению аккредитации юридических и физических лиц, изъявивших желание получить аккредитацию на проведение в качестве независимых экспертов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации»).
21. Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов: федеральный закон РФ от 17.07.2009 № 172-ФЗ (в ред. от 21.10.2013) // Собрание законодательства РФ. 2009. № 29. Ст. 3609.
22. Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (в ред. от 27.11.2013): постановление Правительства РФ от 26.02.2010 № 96 // Собрание законодательства РФ. 2010. № 10. Ст. 1084.
23. Об утверждении Методики проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции: постановление Правительства РФ от 05.03.2009 № 196 // Собрание законодательства РФ. 2009. № 10. Ст. 1241 (утратило силу в связи изданием постановления Правительства РФ от 26.02.2010 № 6 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (в ред. от 27.11.2013).
24. Об утверждении Правил проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции: постановление Правительства РФ от 05.03.2009 № 195 // Собрание законодательства РФ. 2009. № 10. Ст. 1240 (утратил силу в связи с изданием Постановления Правительства РФ от 26.02.2010 № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и
проектов нормативных правовых актов» (в ред. от 27.11.2013)).
25. Правовые акты: антикоррупционный анализ: Научно-практическое пособие / Отв. ред. В.Н. Найденко, Ю.А. Тихомиров, Т.Я. Хабриева. М.: Волтерс Клувер, 2010. - 176 с.
26. Стародубцева И.А. Предотвращении коллизий при проведении экспертизы нормативных правовых актов: правовое регулирование в субъектах Российской Федерации // Юридические записки. 2013. № 3 (26). С. 22-24.
27. Талапина Э.В. Об антикоррупционной экспертизе // Журнал российского права. 2007. № 5. С. 52-66.
28. Телегина Т.Д. К вопросу о целесообразности введения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов // Антикоррупционная экспертиза нормативно-правовых актов и их проектов / сост. Е.Р. Россинская. М.: Проспект, 2010. С. 84-88.
29. Шевердяев С.Н. Формирование основ правового регулирования антикоррупционной экспертизы нормативных актов и вопросы совершенствования официальной методики ее проведения // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 20. С. 5.
Reference list
1. Aleshkova N.P. Anticorruption expertise of normative legal acts: current problems and possible solutions // Municipal'noe pravo. 2013. No. 2 (62). Pp. 31-38.
2. Aleshkova N.P. Principles of anticorruption expertise of normative legal acts // Gosudarstvennaja vlast' i mestnoe samoupravlenie. 2013. No. 5. Pp. 41-43.
3. Anticorruption expertise of normative legal acts and their projects (Federal and regional aspects) / ed. N.A. Lopashenko. Moscow: Yurlitinform, 2011. - 248 p.
4. Anticorruption expertise of normative legal acts and normative legal acts projects (in the aspect of modern expert science): Textbook / ed. E.R. Rossinskaya. Moscow: Prospect, 2017. - 224 p.
5. Budatarov S.M. Anticorruption expertise of legal acts and their projects: definition, conducting order: Specialized training course. Saratov: Publishing house «Saratov State Law Academy», 2013. - 120 p.
6. Power: criminological and legal problems / Execut. editor A.I. Dolgova. Moscow: Russian criminological Association. 2000. - 400 p.
7. Golovshchinsky K.I. Diagnostics of legislation corruption / ed. by M.A. Krasnov and G.A. Satarov. Moscow: Indem Foundation, 2004. - 63 p.
8. Kabanov P.A. Anticorruption expertise of normative legal acts and normative legal acts projects: experience of legal regulation of the Russian Federation subjects // Juridicheskaja tehnika. 2014. No. 8. Pp. 172-182.
9. Kleimenov M.P. Administrative and legal regulation of anticorruption expertise production of normative legal acts and their projects // Legal world. 2014. No. 4. Pp. 31 -35.
10. Kleimenov M.P. Administrative and legal regulation of anticorruption expertise production of normative legal acts and their projects // Administrative Law and Process. 2014. No. 11. Pp. 22-25.
11. Kudashkin A.V. Anticorruption expertise: theory and practice: scientific and practical manual. Moscow: Norma: INFRA-M, 2012. - 368 p.
12. Lopashenko N.A. Criminal Policy. M: Wolterskluwer, 2009. - 608 p.
13. Lopashenko N.A. Criminal Law Policy // Russian legal policy: course of lectures / edited by N.I. Matuzov and A.V. Malko. Moscow: NORMA, 2003. Pp. 360-378.
14. Model law «Fundamentals of legislation on anticorruption policy» (adopted in St. Petersburg 15.11.2003 by resolution 22-15 at the 22nd plenary session of the interparliamentary Assembly of the CIS member States) // Newsletter. Inter-parliamentary Assembly of the Commonwealth of Independent States. 2004. No. 33. Pp. 225260.
15. National anticorruption plan for 2010-2011 : approved by the President of the Russian Federation dated 31.07.2008 No. Ord -1568 (as amended on 14.01.2011) // Rossijskaja gazeta. 2008. 5 Aug. (repealed in connection with the publication of the decree of the Russian Federation President from 11.04.2015 № 297 «On the National anticorruption plan for 2014-2015 and amendments to some acts of the Russian Federation President on combating corruption»).
16. On the Concept of administrative reform in the Russian Federation in 2006-2010: the order of the Government of the Russian Federation of 25.10.2005 No. 17 89-R (in an edition of 10.03.2009) // Meeting of the legislation of the Russian Federation. 2005. No. 46. Article 4720.
17. About counteraction of corruption: Federal law of the Russian Federation of 25.12.2008 No. 27 3-FZ (in the edition of 21.10.2013) // Collection of the legislation of the Russian Federation. 2008. No. 52 (part 1). Article 6228.
18. On ratification of the United Nations Convention against corruption: Federal law of 08.03.2006 No. 40-FL // Sobranie zakonodatel'stva of the Russian Federation. 2006. No. 12. Article 1231.
19. On legality, fight against crime and corruption condition: decree of Congress of Russian Federation people's deputies 14.12.1992 No. 4081-1 // Vedomosti SND and VS of the Russian Federation. 1992. No. 51. Article 3018.
20. On accreditation of legal and physical persons as independent experts authorized to conduct examination of normative legal acts projects and other documents for corruption potential: the Order of the Ministry of Justice of Russia dated 31.03.2009 No. 92 // Bulletin of normative acts of Federal Executive bodies dated 27.04.2009 No. 17 (has expired with publication of the order of the Ministry of Justice of Russia dated 27.07.2012 No. 146 «On approval of Administrative regulations of the Ministry of Justice of the Russian Federation on granting the state service in implementation of accreditation of legal entities and individuals, expressed desire to receive accreditation on carrying out as independent experts of anticorruption expertise of normative legal acts and normative legal acts projects in the cases provided by the Russian Federation legislation »).
21. On anticorruption expertise of normative legal acts and normative legal acts projects: Federal law of the Russian Federation of 17.07.2009 No. 172-FL (as amended on 21.10.2013) // Sobranije zakonodatel'stva RF. 2009. No. 29. Article 3609.
22. On anticorruption expertise of normative legal acts and normative legal acts projects (as amended on 27.11.2013): resolution of the Government of the Russian Federation of 26.02.2010 No. 96 // Sobranije zakonodatel'stva RF. 2010. No. 10. Article 1084.
23. On approval of the method of examination of normative legal acts projects and other documents for the purpose of revealing in them provisions promoting creation of conditions for corruption: resolution of the RF Government dated 05.03.2009 No. 196 // Sobranije zakonodatel'stva RF. 2009. No. 10. Article 1241 (became invalid in connection with the publication of the decree of the Russian Federation Government of 26.02.2010 No. 6 «On anticorrup-
tion expertise of normative legal acts and normative legal acts projects» (as amended on 27.11.2013).
24. On approval of the Rules of carrying out examination of of regulatory legal acts projects and other documents for the purpose of revealing in them the provisions promoting creation of conditions for corruption: resolution of the RF Government dated 05.03.2009 № 195 // Sobranije zakonodatel'stva RF. 2009. No. 10. Article 1240 (became invalid in connection with the publication of the Decree of the Russian Federation Government of 26.02.2010 No. 96 «On anticorruption expertise of normative legal acts and normative legal acts projects» (as amended on 27.11.2013)).
25. Legal acts: anticorruption analysis: Scientific and practical manual / Execut. Editor V.N. Naidenko, U.A. Tikhomirov, T.J. Khabrieva, M. Volters Kluver, 2010. - 176 p.
26. Starodubtseva I.A. Prevention of conflicts during the examination of normative legal acts: legal regulation in the subjects of the Russian Federation // Juridicheskie zapiski. 2013. No. 3 (26). Pp. 21-27.
27. Talapina E.V. On anticorruption expertise // Journal of Russian Law. 2007. No. 5. Pp. 52-66.
28. Telegina T.D. On the feasibility of introducing anticorruption expertise of normative legal acts and their projects // Anticorruption expertise of normative legal acts and their projects / comp. E. R. Rossinskaya. Moscow: Prospect, 2010. Pp. 84-88.
29. Sheverdyaev S.N. Formation of legal regulation bases of anticorruption examination of normative acts and questions of improvement of its carrying out official technique // Constitutional and municipal Law. 2009. No. 20. Pp. 5-11.
Рецензия
на статью «Антикоррупционная экспертиза в законодательстве Российской Федерации: развитие и правовое закрепление», подготовленную авторским коллек-
тивом (Карнаушенко Л.В., Курдюк Г.П., Урумов А.В.)
Одним из эффективных способов профилактики и предупреждения коррупциогенных факторов является антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов. Данный правовой инструмент занимает ключевое место в профилактике коррупции и направлен на превенцию коррупционных практик. Указанное свидетельствует об актуальности темы статьи и широком интересе для научно-юридического исследования.
В работе обосновано утверждается, что «антикоррупционная экспертиза» как понятие до настоящего времени законодательно не определено и это приводит к многообразию его понимания. В связи с этим в статье предпринимается попытка авторской трактовки указанного института. Особое внимание уделяется вопросам создания и развития антикоррупционных механизмов в сферах деятельности государственных органов, а также повсеместного внедрения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов.
Статья написана доступным языком, содержит четкие определения основных категорий, учтены современные достижения правоведения, в ней отсутствуют взаимоисключающие положения. Выводы и предложения, сделанные авторами представляют научный интерес, имеют теоретическую и практическую значимость.
В целом статья «Антикоррупционная экспертиза в законодательстве Российской Федерации: развитие и правовое закрепление» отвечает предъявляемым требованиям к такого рода работам и рекомендуется к опубликованию.
Начальник кафедры специальных дисциплин Северо-Кавказского института повышения квалификации (филиал) Краснодарского университета МВД России, кандидат юридических наук, полковник полиции М.М.Ардавов
Статья прошла проверку системой «Антиплагиат»; Оригинальность текста 77,6%
