CC BY
127
УДК 342.951 ББК 67.301
ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ПРОВЕДЕНИЯ АНТИКОРРУПЦИОННОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ
НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ И ПРОЕКТОВ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ МИНИСТЕРСТВА ВНУТРЕННИХ ДЕЛ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОКСАНА МИХАЙЛОВНА ПОПОВИЧ,
доцент кафедры административного права Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя, кандидат юридических наук, доцент E-mail: [email protected]; ГАЛИНА АЛЕКСАНДРОВНА ГОЛЕЦ, старший оперуполномоченный по особо важным делам 24 отдела Управления «Б» ГУЭБиПК МВД России, майор полиции
Научная специальность: 12.00.08 — уголовное право и криминология;
уголовно-исполнительное право Рецензент: кандидат экономических наук, доцент Курбатова О.В.
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Аннотация. Рассмотрены актуальные вопросы проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов Министерства внутренних дел Российской Федерации. Авторы приходят к выводу, что именно антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов способна существенным образом снизить их коррупциогенность и как следствие, возможность служащих откланяться от установленной модели правоприменения с целью совершения коррупционных правонарушений.
Ключевые слова: коррупция, антикоррупционная экспертиза, коррупциогенные факторы, нормативные правовые акты, проекты нормативных правовых актов, правоприменитель.
Annotation. The article is devoted to the consideration of topical issues of conducting anti-corruption expertise of normative legal acts and draft normative legal acts of the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation. The authors come to the conclusion that it is the anti-corruption expertise of normative legal acts and their projects that can significantly reduce their corruptionality and, as a consequence, the possibility of employees to bow out from the established model of law enforcement with the purpose of committing corruption offenses.
Keywords: corruption, anti-corruption expertise, corruption-related factors, normative legal acts, draft normative legal acts, law enforcement.
Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов, как инструмент снижения коррупционных рисков, позволяет заранее исключить противоправные, двусмысленные нормы, открывающие лазейки различного рода злоупотреблениям.
Международно-правовая легитимность института антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов инициирована положением части 3 статьи 5 Конвенции ООН против коррупции, согласно которому каждое государство-участник стремится периодически проводить оценку соответствующих правовых документов и административных мер с целью определения их адекватности с точки зрения предупреждения
коррупции и борьбы с ней.1
Совершенствование качества правового регулирования путем устранения коррупциогенных норм, обеспечение режима законности являются важной задачей всех органов государственной власти и местного самоуправления.2
Антикоррупционная экспертиза, проводимая непосредственно самими министерствами и ведомствами в отношении издаваемых ими актов, целесообразна ввиду того, что только они могут провести более полную и всестороннюю экспертизу благодаря знанию собственной отрасли.3
В системе Министерства внутренних дел Россий-
ской Федерации данный вопрос регламентирован Федеральным законом от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», Правилами и Методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. № 96, Приказом МВД России от 24 февраля 2012 г. № 120 «Об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных-правовых актов в системе МВД России».
Положения проектов нормативных правовых актов, нормативных правовых актов или иных документов, которые способствуют проявлениям коррупции в случае применения, к примеру, стать непосредственной основой коррупционной практики или создать условия легитимности коррупционных деяний, а также допустить или спровоцировать такие условия — являются коррупциогенными факторами.
В этих случаях основой коррупциогенности нормативного предписания или его системной взаимосвязи становится недобросовестность правоприменителя, обладающего возможностью использовать указанные моменты для применения своих должностных полномочий не в тех целях, для которых они ему были предоставлены.
Подобная цель достигается двумя способами:
а) установлением возможности для правоприменителя необоснованного применения исключений из общих правил или же достаточно широких пределов усмотрения;
б) включением трудновыполнимых, обременительных или неопределенных требований.
К первому виду коррупциогенных факторов, относятся устанавливающие широту дискреционных полномочий, таких как отсутствие сроков, условий или оснований принятия решения неопределенность, а также возможность дублирования полномочий органов государственной власти, местного самоуправления и их должностных лиц.
Ко второму виду отнесена возможность диспози-тивного установления права органов государственной власти и их должностных лиц совершать действия в отношении граждан и организаций.
Антикоррупционная экспертиза, состоящая из анализа проекта нормативного правового акта с учетом правил и методики ее проведения, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. № 96, складывается из нескольких этапов.
1) Подготовительный этап, включающий анализ проекта нормативного правового акта на предмет необходимости проведения антикоррупционной экспертизы, последующее изучение комплекса нормативных правовых актов, регламентирующего порядок проведения антикоррупционной экспертизы и предварительное изучение самого проекта, в ходе которого при необходимости осуществляется сбор дополнительной
информации.
2) Основной этап, заключающийся в оценке проекта нормативного правового акта по существу (непосредственно антикоррупционная экспертиза).
3) Итоговый — подготовки экспертного заключения по результатам антикоррупционной экспертизы поступившего проекта нормативного правового акта.
На подготовительном этапе экспертом определяется наличие необходимости в экспертизе по поступившему материалу.
В частности, проект правового документа сопоставляется с Перечнем нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, подготавливаемых в системе МВД России, по которым проведение антикоррупционной экспертизы обязательно (утвержден приказом МВД России от 24 февраля 2012 г. № 120).
В процессе проведения экспертизы могут использоваться различные методы: общелогический метод познания — анализ, методы опережающей информации, социологический метод, метод функционального анализа, экстраполяция, системный анализ, метод экспертных оценок, статистические методы.4
К следующему этапу антикоррупционной экспертизы относится непосредственное изучение самого проекта документа.
В ходе первоначального изучения направленного на антикоррупционную экспертизу проекта нормативного правового акта эксперт проверяет факт наличия либо отсутствия аналогичных нормативных правовых актов по предмету его регулирования с целью исключения предпосылок к возникновению такого кор-рупциогенного фактора, как широта дискреционных полномочий или наличия дублирующих полномочий властных органов и их должностных лиц.
Таким образом, уже на первоначальном этапе анализа проекта нормативного правового акта выявляются коррупциогенные факторы, подлежащие отражению в заключении антикоррупционной экспертизы.
Далее экспертом осуществляется часть самой сложной и ответственной части проводимой работы — оценка проекта нормативного правового акта по существу или непосредственное проведение антикоррупционной экспертизы.
В ходе чего проводится экспертиза каждой нормы (положения) проекта нормативного правового акта на наличие в них коррупциогенных факторов, результаты которой единообразно излагаются с учетом состава и последовательности таких факторов, с целью обеспечения достоверности, системности и проверяемости результатов антикоррупционной экспертизы.
На данном этапе подлежат изучению документы, регламентирующие вопросы принятия (издания) нормативного правового акта, в том числе законодательные и подзаконные акты, а также выявляется содержание в представленных проектах норм, несоответствующих положениям Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных правовых актов
Президента и Правительства Российской Федерации, действующих ведомственных и межведомственных нормативных правовых актов.
В ходе проводимой работы экспертами выявляется значительная часть коррупциогенных факторов, в частности выражающихся в широте дискреционных полномочий (отсутствие либо неопределенность сроков, оснований и условий для принятия решения), в наличии дублирующих полномочий органов государственной власти или местного самоуправления и их должностных лиц, в возможности изменения объема прав (способность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению соответствующих органов государственной власти или местного самоуправления).
Следует отметить, что нормативные правовые акты в публичных отраслях права наиболее подвержены кор-рупциогенным факторам, особенно в части регламентации правоотношений, связанных с взаимодействием органов государственной власти и их должностных лиц с гражданами в процессе предоставления государственных услуг и выполнения государственных функций.
Нормы проектов документов указанной категории требуют от эксперта особого внимания, ввиду частого наличия в них необоснованно широких пределов усмотрения для правоприменителя и возможность необоснованного применения исключений из общих правил. Например, определение компетенции понятием «вправе»; выборочное изменение объема прав; отказ от конкурсных/аукционных процедур; неполнота либо отсутствие административных процедур.
Наличие формулировок «орган вправе», «уполномоченное должностное лицо может», «уполномочен по иным вопросам», «и иные полномочия», применительно к контрольным и разрешительным полномочиям властных органов и их должностных лиц зачастую свидетельствует о наличии в норме коррупциогенного фактора, выраженного в определение компетенции понятием «вправе».
Особое внимание при проведении антикоррупционной экспертизы проектов законодательных и подзаконных актов Российской Федерации, разработанных в системе МВД России, эксперту необходимо обращать на положения, содержащие бланкетные нормы, где излишняя свобода подзаконного нормотворчества может привести к принятию ведомственных актов с таким коррупциогенным фактором, как вторжение в компетенцию иного властного органа, принявшего первоначальный нормативный правовой акт.
Результаты проведения антикоррупционной экспертизы проекта нормативного правового акта отражаются в заключении Договорно-правового департамента МВД России по результатам антикоррупционной экспертизы по форме, утвержденной в приложении к Положению об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в центральном аппарате МВД России, утвержденному приказом МВД
России от 24 февраля 2012 г. № 120.
В заключении антикоррупционной экспертизы, при выявлении в проекте нормативного правового акта коррупциогенных факторов, указываются конкретные положения проекта и его структурных единиц — разделов, глав, статей, частей, пунктов и так далее — содержащих указанные факторы и их содержание.
Таким образом, именно антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов способна существенным образом снизить их корруп-циогенность и призвана внедрить в правотворческую деятельность специальные антикоррупционные стандарты изложения и взаимосвязи нормативных предписаний, существенно снижающие возможность служащих отклоняться от установленной модели правоприменения с целью совершения коррупционных правонарушений.
Помимо самостоятельного проведения антикоррупционной экспертизы своих актов, министерства и ведомства должны обеспечить проведение независимой экспертизы и в этих целях размещать проекты нормативных правовых актов в сети Интернет.5
В связи с чем проекты нормативно-правовых актов следует подвергать как всесторонней антикоррупционной экспертизе в органах внутренних дел, так и независимой экспертизе, организовывать их широкое общественное обсуждение, своевременно публикуя их на Интернет-сайтах государственных органов и на сайте regulation.gov.ru информационно-телекоммуникационной сети Интернет.
1 Кабашов С.Ю., Кабашов Ю.С. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов: организация и вопросы документирования: Учеб. пособие. М., 2015.
Kabashov S.Yu., Kabashov Yu.S. Anticorruption examination of normative legal acts and draft normative legal acts: organization and documentation issues: Textbook. M., 2015.
2 Кудашкин А.В. Антикоррупционая экспертиза: теория и практика: научно-практическое пособие. М.: Норма, Инфра-М, 2012. 368 с.
Kudashkin A.V. Anticorruption expertise: theory and practice: a scientific and practical guide. M .: Norma, Infra-M, 2012, p, 368.
3 Романова И.С., Особенности проведения министерствами и ведомствами РФ экспертизы нормативных правовых актов на коррупциогенность: Административное право и процесс N»4 — 2016, с. 76-80.
Romanova I.S., Features of the Russian ministries and departments of expertise of regulatory legal acts on corruption-related: Administrative Law and Process No. 4 — 2016, p. 76-80.
4 Правовые акты: антикоррупционный анализ / отв. ред. В.Н. Найденко, Ю.А. Тихомиров, Т.Я. Харбриева. М., 2010.
Legal acts: anti-corruption analysis / responsible editors.: V.N. Naidenko, Yu.A. Tikhomirov, T.Ya. Kharbrieva. M., 2010.
5 Алешкова Н.П. Принципы проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов // Государственная власть и местное самоуправление. 2013. N 5
Aleshkova N.P. Principles of anti-corruption expertise of normative legal acts and their projects // State power and local self-government. 2013. No. 5.
