CC BY
228
УДК 343.9 (075.8) JEL: M31
ББК 65.01
ПЕРСПЕКТИВЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ АНТИКОРРУПЦИОННОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ И ИХ ПРОЕКТОВ
М.Е. Панкратова, к.ю.н., доцент ОУ ВО «Южно-Уральский институт управления и
экономики» E-mail: [email protected]
Аннотация
В статье рассматриваются особенности антикоррупционной экспертизы, анализируются отдельные вопросы ее проведения, делается вывод о ее высоком антикоррупционном потенциале. Кроме того, описываются отдельные недостатки современного состояния правового регулирования антикоррупционной экспертизы и предлагаются приоритетные направления совершенствования правового регулирования антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов.
Ключевые слова: антикоррупционная экспертиза, коррупция, меры профилактики коррупции, нормативно-правовой акт, противодействие коррупции.
В отсутствие полноты доктрины развивающегося сравнительно молодого правового института антикоррупционной экспертизы принято считать, что анализ и оценка нормативных правовых актов и их проектов на коррупциогенность имеют двойное назначение. Первоначально проявляется профилактика обеспечения чистоты нормотворчества, выраженная в проверке правовых актов, подлежащих экспертизе, на предмет выявления в них положений, обусловливающих коррупцию.
Наиболее показательно это направление реализуется территориальными управлениями Минюста России в контексте деятельности по обеспечению единства правового пространства РФ. Так, в 2015 г. ими рассмотрено 219498 документов, подлежащих антикоррупционной экспертизе, из них в 2127 выявлены коррупциогенные факторы. Сопоставив эти данные, нетрудно высчитать «профилактический улов» (около 1%), принадлежащий одному из трех субъектов, уполномоченных осуществлять экспертизу (наряду с органами прокуратуры и независимыми экспертами)1.
Пользуясь терминологией учения о предупреждении преступности, следующее назначение антикоррупционной экспертизы проявляется в пресечении коррупциогенных факторов, которое статистически отражается в устранении выявленного их числа. Так, в 2015 г. в 1266 актах, из числа тех, в которых были выявлены коррупциогенные факторы, таковые были устранены (что составляет 60%). Учитывая, что речь идет об актах, подлежащих регистрации в Минюсте России в качестве нормативных правовых, можно предположить, что остальные 40% актов, в которых были установлены коррупциогенные факторы, не были изданы2.
Принимая во внимание классическую научную аксиому о полезной связи теории и практики, для нужд методического обеспечения прицельного проведения антикоррупционной экспертизы важно знание структуры коррупциогенности. Полезность коррупциогенности познания многоаспектна.
Во-первых, в изданных на сегодняшний день научных работах, посвященных антикоррупционной экспертизе, еще ни разу не встречалось исследовательского компонента статистики, которая отражала бы количественно-качественные показатели ее проведения. Восполнение этого пробела, которое будет предпринято в настоящей статье должно способствовать дальнейшему предметном изучению статистических закономерностей.
Во-вторых, статистика отражает динамику проявления конкретных коррупциогенных факторов и служит тем компасом, который позволяет сосредоточить внимание экспертов на особенностях распространенных или редких факторов.
В-третьих, знание структуры коррупциогенности отражает закономерности проявления факторов в нормативных правовых актах разного уровня (федерального, регионального, муниципального).
В свою очередь, совокупный анализ всех этих данных позволит отразить практическую ценность антикоррупционной экспертизы и сформулировать требуемые научно и практически обоснованные методические ее основы. Акцент именно на такое обоснование антикоррупционной экспертизы связывается с гипотезой о том, что существующая методика антикоррупционной экспертизы не в полной мере соответствует критериям и требованиям, которые должны предъявляться к содержанию методики как к инструменту экспертной деятельности.
В последнее время все большее внимание уделяется проблеме коррупции в нашей стране. Коррупцию часто характеризуют как одну из угроз национальной безопасности. «Коррупция - препятствие для развития России», - заявил в своем Послании 3 декабря 2015 г. Федеральному Собранию Президент РФ3.
В научной литературе отмечается опасность «коррупционной стабилизации», в связи с чем повышается актуальность исследования различных мер, направленных на противодействие коррупции. Коррупция, особенно на муниципальном уровне, начинает восприниматься большинством населения как обычное явление, что оказывает разлагающее влияние на все стороны жизнедеятельности местного сообщества и государства в целом4.
В связи с этим следует заметить, что Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»5, закрепляя в ст. 6 меры по профилактике коррупции, на одно из ведущих мест помещает антикоррупционную экспертизу правовых актов и их проектов.
Федеральный закон от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» устанавливает правовые и организационные основы антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в целях выявления в них коррупциогенных факторов и их последующего устранения6.
В российском законодательстве не дается понятия антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов. Одним из наиболее удачных представляется определение П.А. Кабанова, который предлагает понимать под ней «деятельность компетентных и уполномоченных на то соответствующими органами физических и юридических лиц, состоящую из проведения исследования нормативных правовых актов и/или проектов нормативных правовых актов, иных правовых документов в целях выявления в них коррупциогенных факторов, а также дачу ими заключения или иного документа по вопросам, разрешение которых требует специальных знаний, умений и навыков в области правового регулирования противодействия коррупции, и практики реализации антикоррупционного законодательства и подзаконных антикоррупционных нормативных правовых актов»'.
Заметим, что во многих органах исполнительной власти действуют собственные нормативные документы, касающиеся проведения антикоррупционной экспертизы. Например, организация проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в системе МВД регламентируется Приказом МВД России от 24 февраля 2012 г. № 120 «Об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в системе МВД России»8.
Однако несмотря на значительную позитивную роль проанализированных нормативных правовых актов в целом, хотелось бы обратить внимание на ряд концептуальных недостатков.
Во-первых, из них прямо не вытекает требование антикоррупционной экспертизы уже действующих нормативно-правовых актов (закреплен принцип обязательности ее проведения только в отношении проектов нормативных правовых актов).
Во-вторых, заключения по результатам антикоррупционной экспертизы носят лишь рекомендательный характер.
В-третьих, независимая антикоррупционная экспертиза не является обязательной.
Кроме того, помимо правовых, можно обратить внимание и на недостатки иного плана. Особенно это касается муниципального уровня. Так, исследователями отмечается, что «качество муниципальных правовых документов является одной из ключевых проблем»9. Именно нормативным правовым актам органов местного самоуправления традиционно уделяется меньшее внимание. Речь идет как об их разработке, так и об их антикоррупционной оценке. Независимые антикоррупционные эксперты предпочитают осуществлять экспертизу широко обсуждаемых проектов федеральных нормативных правовых актов.
Полагаем, что в целях обеспечения расширенной антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов необходимо на законодательном уровне разделить полномочия федерального центра и субъектов Федерации по вопросам ведения регистра. Целесообразно установить обязательность проведения правовой и антикоррупционной экспертиз нормативных правовых актов при включении их в регистр, а также определить уровень публичной власти, за которым будет закреплено соответствующее полномочие.
Представляется, что именно антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов способна значительным образом снизить их коррупциогенность. Проекты нормативно-правовых актов необходимо подвергать как всесторонней антикоррупционной экспертизе в органах государственной власти и местного самоуправления, так и независимой экспертизе, организовывать их широкое общественное обсуждение, своевременно публикуя их на интернет-сайтах государственных органов.
Кроме того, как верно отмечает В.В. Качалов, «в нормативных документах целесообразно предусмотреть обязательное проведение независимой антикоррупционной экспертизы. При этом не следует недооценивать необходимость антикоррупционной экспертизы муниципальных правовых актов»10.
Таким образом, решение указанных выше проблем правового регулирования антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов напрямую связано с необходимостью совершенствования нормативно-правового регулирования разграничения полномочий между уровнями публичной власти.
Примечания
1 Астанин, В.В. Антикоррупционная экспертиза в вопросах доктрины и практики // Российская юстиция. - 2016.
- № 8. - С. 5-9.
2 Романова, И.С. Особенности проведения министерствами и ведомствами РФ экспертизы нормативных правовых актов на коррупциогенность // Административное право и процесс. - 2016. - № 4. - С. 76-80.
3 Послание Президента Федеральному Собранию. - URL: http://www.kremlin.ru/events/ president/news/50864 (дата обращения: 03.02.2017).
4 Маслакова, Е.А. Антикоррупционная экспертиза муниципальных нормативных правовых актов и их проектов // Муниципальная служба: правовые вопросы. - 2015. - № 4. - С. 5.
5 О противодействии коррупции : федер. закон : принят Гос. Думой 19 дек. 2008 г. : одобр. Советом Федерации 22 дек. 2008 г. // Собр. законодательства РФ. - 2008. - № 52 (ч. 1). - Ст. 6228.
6 Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов: федер. закон : принят Гос. Думой 3 июля 2009 г. : одобр. Советом Федерации 3 июля 2009 г. // Собр. законодательства РФ. - 2009. - № 29. - Ст. 3609.
7 Кабанов, П.А. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов: опыт правового регулирования субъектов Российской Федерации // Юридическая техника. - 2014. - № 8.
- С. 173.
8 Об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов
нормативных правовых актов в системе МВД России: приказ МВД России от 24 февр. 2012 г. № 120 // Рос. газ. -
2012. - 18 мая.
9 Маслакова, Е.А. Коррупция в органах местного самоуправления: криминологические аспекты // Муниципальная служба: правовые вопросы. - 2013. - № 4. - С. 25.
10 Качалов, В.В. Общественная антикоррупционная экспертиза законодательства как элемент системы защиты прав граждан от коррупции // Безопасность бизнеса. - 2012. - № 3. - С. 2-3.
PERSPECTIVES OF LEGAL REGULATION OF ANTI-CORRUPTION EXPERTISE OF NORMATIVE LEGAL ACTS AND THEIR PROJECTS
M. E. Pankratova, Candidate of Juridical Sciences, associate professor, South-Ural Institute
of Management and Economics
Abstract
The article considers peculiarities of anti-corruption expertise, analyses the specific issues of its implementation, the conclusion about the high anti-corruption potential of this measure of prevention. It's also describes some shortcomings of the modern state of legal regulation of anticorruption expertise, and suggests priorities for improving legal regulation of anti-corruption expertise of normative legal acts and their projects.
Keywords: anti-corruption expertise, corruption, prevention of corruption, the normative legal act, anti-corruption.
