CC BY
15хгуэп ХГУЭПХГУЭП ХГУЭП ХГУЭП ПРОБЛЕМЫ ЮРИСПРУДЕНЦИИ И ПРАВОПРИМЕНЕНИЯ хгу™л хгэлхгэл хгзл
УДК 328.185:332.14 DOI 10.38161/2618-9526-2020-1-2-12
Е.В.Нащёкина, канд. юрид. наук, доцент, начальник Управления Минюста России по Хабаровскому краю и Еврейской автономной области
ЗНАЧЕНИЕ АНТИКОРРУПЦИОННОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ В ПРОЦЕССЕ ФОРМИРОВАНИЯ РЕГИОНАЛЬНОЙ
НОРМАТИВНОЙ ПРАВОВОЙ БАЗЫ В ДАЛЬНЕВОСТОЧНОМ ФЕДЕРАЛЬНОМ ОКРУГЕ
В целях законодательного упорядочения деятельности субъектов по проведению антикоррупционной экспертизы, принят Федеральный закон от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов». Нормативный правовой акт устанавливает правовые и организационные основы антикоррупционной экспертизы.
Ключевые слова: антикорруцпионная экспертиза, нормативные правовые акты, коррупциогенные факторы, региональное законодательство.
UDC 328.185:332.14 DOI 10.38161/2618-9526-2020-1-2-12
E.V. Naschyokina Candidate of Juridical Sciences, Associate Professor Head of Ministry of Justice of the Russian Federation in Khabarovsk Krai and Jewish Autonomous Oblast
THE SIGNIFICANCE OF ANTI-CORRUPTION EXPERTISE IN THE PROCESS OF FORMING THE REGIONAL LEGAL FRAMEWORK IN THE FAR EASTERN
FEDERAL DISTRICT
Federal Law № 172-FL of July 17, 2009 «On Anti-corruption Expertise of Normative Legal Acts and Drafts of Normative Legal Acts» was adopted in order to regulate the activities of subjects of anti-corruption expertise. The normative legal act establishes the legal and organizational basis for anti-corruption expertise. Keywords: anti-corruption expertise, normative legal acts, corruption factors, regional legislation.
В рамках реализации государственной политики по пресечению и профилактике коррупционных правонарушений в Рос-
сийской Федерации Президент Российской Федерации в целом ряде федеральных нормативных правовых актов поста-
вил перед органами государственной власти, в том числе юстиции, государственную задачу формирования законодательства как федерального, так и субъектово-го уровня, лишенного коррупциогенных факторов.
Иными словами, отсутствие пробелов, коллизий, неопределённости, а также прозрачность, чёткость и доступность для понимания как простых граждан, так и служащих государственного аппарата в комплексе с иными мерами должны создать правовой механизм, препятствующий разрастанию коррупции в огромном правовом поле по стране в целом. Проведение такой работы законодательно отнесено к мерам по профилактике коррупции.
В целях законодательного упорядочения деятельности субъектов по проведению антикоррупционной экспертизы принят Федеральный закон от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов». Нормативный правовой акт устанавливает правовые и организационные основы антикоррупционной экспертизы.
В настоящее время решение указанной задачи является приоритетным направлением в деятельности не только целого ряда правоохранительных органов, но и непосредственно органов государственной власти, издающих нормативные правовые акты.
Особая роль в осуществлении такой деятельности отведена органам юстиции. Это вполне закономерно, так как обеспечение единства правового пространства на предмет соответствия Конституции Российской Федерации является одним из приоритетных направлений деятельности
Минюста России и его территориальных органов. В целях реализации этого направления нормативно предусмотрены полномочия по проведению правовой и антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов.
В соответствии со ст. 3 Федерального закона от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» федеральный орган исполнительной власти в области юстиции отнесён к числу субъектов, уполномоченных на проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов).
Антикоррупционную экспертизу не стоит разграничивать с правовой, её необходимо рассматривать параллельно. Практика показывает, что выявляемые в нормативных правовых актах факторы, способствующие проявлению коррупции, могут одновременно являться нарушением федерального законодательства и наоборот.
Антикоррупционной экспертизе подлежат акты, которые являются нормативными. А в приоритете акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер.
Объём нормативного правового материала, который анализируется на предмет наличия коррупциогенных факторов, весьма внушительный. К примеру по состоянию на декабрь 2018 г., в федеральный регистр нормативных правовых актов включены сведения о 197 тысячах 887
нормативных правовых актах и о 53 тысячах 634 муниципальных правовых актах о внесении изменений и дополнений в уставы муниципальных образований в Дальневосточном федеральном округе.
Проведение экспертизы на коррупцио-генность требует чёткой методологии, определяющей цели, задачи, последовательность, критерии оценки и другие параметры экспертизы. Поэтому большую значимость приобрело принятие Правительством России постановления от 26 февраля 2010 г. № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов».
Этим же постановлением утверждены Правила проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов и Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов.
Названной Методикой определены группы коррупциогенных факторов, под которыми понимаются положения документов, способствующие проявлениям коррупции при их применении, которые в том числе могут стать непосредственной основой коррупционной практики либо создавать условия легитимности коррупционных деяний, а также допускать или провоцировать их.
Предложенный законодателем правовой инструментарий позволил органам юстиции выработать следующий алгоритм действий.
Во-первых, при проведении правового анализа проектов законов, нормативных правовых актов высшего должностного лица и органов исполнительной власти
субъектов Российской Федерации в Дальневосточном федеральном округе поступившие проекты одновременно оцениваются на предмет наличия в них положений, способствующих проявлению коррупции. В случае выявления коррупцио-генных факторов это отражается в заключении с обоснованием своей позиции и предложениями, направленными на их устранение.
Во-вторых, проводится антикоррупционная экспертиза всех поступающих на правовую экспертизу актов субъектов, результаты которой, в свою очередь, также отражаются в экспертном заключении. В случае наличия в акте коррупционных норм обязательно делается ссылка на положение Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов.
В-третьих, при государственной регистрации уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении в них изменений также проводится антикоррупционная экспертиза.
Рассмотрим более детально практику выявления коррупциогенных факторов с использованием положений Методики на примере содержания правовых актов.
О широте дискреционных полномочий как типичном коррупциогенном факторе свидетельствуют отсутствие или неопределённость сроков принятия решения, неопределённость условий и оснований принятия того или иного решения.
Например, закон Еврейской автономной области от 5 октября 2006 г. № 779-ОЗ «О статусе депутата Законодательного Собрания Еврейской автономной области», в ко-
тором содержалась норма, противоречащая положениям ч. 1, 2 ст. 1 Гражданского кодекса Российской Федерации, в части содержания обременительных требований для граждан и юридических лиц, по:
- установлению необходимости указанных субъектов обеспечивать возможность беспрепятственного посещения территории, помещения для депутатов Законодательного Собрания Еврейской автономной области;
- осуществлять первоочередной приём;
- предоставлять запрошенную информацию в указанные сроки.
Кроме того, указанные положения областного закона содержали в себе кор-рупциогенные факторы, такие как:
- выборочное изменение объёма прав - возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению государственных органов, органов местного самоуправления или организаций (их должностных лиц);
- наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права, - установление неопределённых, трудновыполнимых и обременительных требований к гражданам и организациям.
Широта дискреционных полномочий проявляется также в наличии дублирующих полномочий разных органов власти или должностных лиц. Часто в принятии того или иного решения одновременно участвуют несколько государственных органов. Так, Административным регламентом исполнения управлением ЗАГС правительства Хабаровского края государственной функции по осуществлению
контроля за исполнением органами местного самоуправления полномочий на государственную регистрацию актов гражданского состояния, были определены аналогичные с федеральным органом, уполномоченным в сфере регистрации актов гражданского состояния, полномочия органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации на проверку качества составления записей актов гражданского состояния и внесение по результатам проверок предписаний об устранении выявленных нарушений законодательства Российской Федерации.
Другой пример коррупциогенного фактора - предъявление завышенных требований. Это открытый перечень оснований для отказа заявителю в реализации его права. Например, положениями административных регламентов управления ЗАГС правительства Хабаровского края был определён перечень лиц, освобождаемых от уплаты государственной пошлины за выдачу документов о регистрации актов гражданского состояния, что не согласовалось с налоговым законодательством, а также были установлены дополнительные требования к содержанию письменного обращения гражданина, не прописанные федеральным законодателем, - указание в обращении причин и обстоятельств несогласия с обжалуемым решением или действием (бездействием) должностного лица.
К следующему типичному коррупцио-генному фактору относится выборочное изменение объёма прав. Так, нормативным правовым актом не должна предусматриваться возможность установления исключений из общего порядка для граж-
дан и организаций, зависящая от усмотрения должностного лица. Например, нормы Порядка назначения и выплаты ежемесячной денежной компенсации части расходов на оплату жилого помещения и коммунальных услуг отдельным категориям граждан, утверждённого постановлением правительства Хабаровского края, предусматривали возможность изменения размера ежемесячной денежной компенсации на оплату жилого помещения и коммунальных услуг путём установления денежного эквивалента льготной скидки, в то время как федеральным законодательством замена льгот денежной компенсацией не допускается.
Кроме того, нормативный правовой акт не должен нарушать баланс интересов субъектов общественных отношений. Нормативное закрепление привилегий одной группы субъектов в ущерб другим может свидетельствовать о коррупционном интересе при подготовке и применении правового акта. Так, Административным регламентом министерства социальной защиты населения Хабаровского края по предоставлению государственной услуги по выплате государственных единовременных пособий и ежемесячных денежных компенсаций гражданам при возникновении у них поствакцинальных осложнений устанавливался неполный круг лиц, имеющих право на получение единовременного пособия в случае смерти гражданина, наступившей вследствие поствакцинального осложнения. В данном случае Федеральным законом «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» определялся иной круг лиц, пользующихся таким правом.
Ещё один коррупциогенный фактор, предусмотренный Методикой, - принятие нормативного правового акта сверх компетенции. Такой коррупциогенный фактор имеет место при нарушении компетенции органов государственной власти федерального или регионального уровней либо органов местного самоуправления (их должностных лиц), связанной с действием нормативных правовых актов, установление обязательных для органов местного самоуправления требований руководствоваться региональным нормативным актом. Так, известно, что органы местного самоуправления самостоятельны и не входят в структуру органов власти, поэтому подобного рода обязывающие нормы не могут содержаться в актах субъекта Российской Федерации.
К числу подобных нарушений относится и несоблюдение установленного федеральным законом порядка проведения проверочных мероприятий юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.
Так, постановлением администрации Приморского края от 31 мая 2019 г. № 324-па «О мерах по реализации статьи 10 Закона Приморского края от 6 марта 2019 года № 465-КЗ «О содействии развитию строительства в Приморском крае» установлено, что обеспечение завершения строительства проблемного объекта, в случае признания его таковым в соответствии с настоящим постановлением, осуществляется в порядке, установленном специализированной организацией.
Вместе с тем в соответствии с краевым законом случаи и порядок обеспечения завершения строительства специализированной организацией проблемного
объекта определяются администрацией Приморского края.
Данная норма содержит коррупцио-генные факторы, предусмотренные подпунктом «г» п. 3 Методики (чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества); подпунктом «д» п. 3 Методики (принятие нормативного правового акта за пределами компетенции).
Коррупциогенный фактор - нормативные коллизии - наглядно иллюстрируется на следующем примере. Приказ министерства социального развития и труда Камчатского края от 11 марта 2019 № 302-п «Об утверждении Порядка предоставления мер социальной поддержки по оплате жилых помещений и (или) коммунальных услуг отдельным категориям граждан, проживающим в Камчатском крае», которым установлено, что предоставление денежных компенсаций осуществляется в месяце, предшествующем месяцу внесения оплаты за жилое помещение, коммунальные услуги и уплаты взноса на капитальный ремонт общего имущества в многоквартирном доме. Однако другой нормой этого же приказа определено, что расчёт денежных компенсаций производится с учётом сведений, подтверждающих фактический объём потреблённых жилищно-
коммунальных услуг,_поступивших в
КГКУ «Центр выплат».
В соответствии с подпунктом «и» п. 3 Методики противоречия, в том числе внутренние, между нормами, создающие для государственных органов, органов местного самоуправления или организаций (их должностных лиц) возможность произвольного выбора норм, подлежащих
применению в конкретном случае, является коррупциогенным фактором, устанавливающим для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил.
Существуют также и иные примеры, их достаточно в практике органов юстиции. Однако обобщить выявленные нарушения по группам все-таки возможно. Выявленные коррупциогенные факторы касались:
1) разработки актов за пределами компетенции органов государственной власти субъекта Российской Федерации;
2) отсутствия или неопределённости сроков, условий или оснований принятия решения;
3) необоснованного установления исключений из общего порядка; отсутствия порядка совершения органами власти (их должностными лицами) определённых действий.
Из проведённого анализа субъектово-го законодательства округа следует, что нормы, способствующие появлению коррупции, выявлены в большей степени в нормативных правовых актах исполнительных органов власти, предусматривающих регулирование общественных отношений по:
- назначению и выплате социальных пособий отдельным социально слабоза-щищённым категориям граждан, а также установлению иного социального статуса гражданам;
- оказанию платных услуг, предоставляемых многофункциональными центрами предоставления государственных и муниципальных услуг;
- предоставлению субсидий из средств федерального бюджета на развитие сельхозпроизводителям;
- регулирование порядка обжалования действий и решений в ходе предоставления государственных услуг.
Данные сферы общественных отношений напрямую затрагивают права жителей регионов, в том числе и отдельных категорий граждан (это дети-сироты, дети, оставшиеся без попечения родителей) и в настоящее время находятся под пристальным вниманием нашего государства.
В подобных случаях органы государственной власти, допускающие установление правовых норм, содержащих корруп-циогенные факторы, не учитывают требования всех федеральных правовых актов, подлежащих применению при регулировании отдельных правоотношений, а также допускаются отступления от их единообразного толкования и применения.
Цель деятельности органов юстиции заключается в том, чтобы добиться устранения выявленных недостатков регионального законодательства, отмены противоречащих актов и коррупциогенных норм.
В качестве меры по повышению результативности этого процесса в соглашениях о взаимодействии и сотрудничестве в сфере юстиции включены положения об информировании территориальных органов юстиции о результатах рассмотрения заключений органами государственной власти, в том числе о планируемых мерах по исключению выявленных коррупциогенных факторов и дальнейшей работе по совершенствованию нормативного правового акта. Осуществляется тесное взаимодействие и с органами прокуратуры.
В заключение следует подчеркнуть, что официальный статус, который на всей территории Российской Федерации получила антикоррупционная экспертиза и практические результаты ее применения, неизбежно должны способствовать предотвращению коррупционных проявлений и устранению её причин в нормативных правовых актах, являющихся основным регулятором всех общественных отношений в государстве.
Список использованных источников
1 Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов : федер. закон от 17.07.2009 г. № 172-ФЗ // СЗ РФ. 2009. № 29. Ст. 3609.
2 Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов : пост. Правительства РФ от 26.02.2010 г. № 96 // СЗ РФ. 2010. № 10. Ст.1 084.
