Научная статья на тему 'Особенности работы учреждений культуры в новых условиях и формы взаимодействия с локальными органами власти'

Особенности работы учреждений культуры в новых условиях и формы взаимодействия с локальными органами власти Текст научной статьи по специальности «Социологические науки»

CC BY
1069
88
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.
Журнал
Социология власти
ВАК
Ключевые слова
СФЕРА КУЛЬТУРЫ / УЧРЕЖДЕНИЕ КУЛЬТУРЫ / НАЦИОНАЛЬНАЯ КУЛЬТУРА / ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ / ЛОКАЛЬНЫЕ ОРГАНЫ ВЛАСТИ / ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО / БЮДЖЕТНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ / АВТОНОМНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ / КАЗЕННОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ / ГОСУДАРСТВЕННЫЙ (МУНИЦИПАЛЬНЫЙ) ЗАКАЗ / КУЛЬТУРНЫЕ УСЛУГИ / THE STATE (MUNICIPAL) ORDER / THE SPHERE OF CULTURE / CULTURAL INSTITUTION / NATIONAL CULTURE / GOVERNMENT / LOCAL AUTHORITIES / LEGISLATION / BUDGET ORGANIZATION / AN AUTONOMOUS INSTITUTION / STATE-RUN INSTITUTION / CULTURAL SERVICES

Аннотация научной статьи по социологическим наукам, автор научной работы — Лисицына Ирина Анатольевна

В статье раскрываются особенности работы учреждений культуры в новых условиях и анализируются различные формы их взаимодействия с локальными органами власти.

i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.

FEATURES OF CULTURAL INSTITUTIONS TO NEW CONDITIONS AND FORMS OF INTERACTION WITH LOCAL AUTHORITIES

The article describes features of the cultural institutions in the new environment and analyzes the various forms of their interaction with local authorities. Referring to the management of cultural processes, the author reveals the concept of culture, national and specialized culture. The author emphasizes the special role in contemporary socio-cultural sphere of cultural institutions, tracing the changes in legislationon impact on their activity.

Текст научной работы на тему «Особенности работы учреждений культуры в новых условиях и формы взаимодействия с локальными органами власти»

И. А. .Лисицына

ОСОБЕННОСТИ РАБОТЫ УЧРЕЖДЕНИЙ КУЛЬТУРЫ В НОВЫХ УСЛОВИЯХ И ФОРМЫ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ С ЛОКАЛЬНЫМИ ОРГАНАМИ ВЛАСТИ

ЛИСИЦЫНА Ирина Анатольевна — аспирант 3 курса заочной формы обучения кафедры культурологии и социальных коммуникаций Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, заведующая детской библиотекой-филиалом № 41 ГБУК «Библиотека искусств им. А. П. Боголюбова». (e-mail: lisitzin89@yandex.ru).

Аннотация. В статье раскрываются особенности работы учреждений культуры в новых условиях и анализируются различные формы их взаимодействия с локальными органами власти.

Ключевые слова: Сфера культуры, учреждение культуры, национальная культура, государственное управление, локальные органы власти, законодательство, бюджетное учреждение, автономное учреждение, казенное учреждение, государственный (муниципальный) заказ, культурные услуги.

Динамичные процессы общественной и политической жизни российского общества отразились на смене парадигмы культурной политики. Умножение числа и расширение состава ее субъектов потребовало разработки новых форматов и инструментов ее реализации. Отличительной особенностью периода модернизации становится разработка концептуальных подходов к различным аспектам культуры (например, «Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года», значение которой для сферы культуры заключается в признании роли человеческого капитала в социально-экономических процессах). Верно замечено, что в этих условиях изменение роли государства связывается не с отказом от своих функций, а с их коррекцией по отношению к функциям других субъектов и тем более не предполагает

устранения государства от организационно-управленческой функции координатора социокультурных процессов1.

Основная задача современного государственного регулирования культурных процессов заключается в обеспечении опережающего развития перспективных тенденций, соответствующих направленности реформ (в том числе культур модернизационных «элит» и массовой культуры), выборочной сохранности традиций и феноменов наследия, а также сбалансированности интересов различных культурных групп, сообществ внутри страны. Многие исследователи отмечают, что в настоящее время модер-низационные процессы в культурной политике чрезвычайно осложнены силой устоявшихся представлений не только в культуре, но и в управлении.

Говоря об управлении культурными процессами, мы имеем в виду сферу культуры, т. е. определенное пространство социокультурной практики, различные феномены, институты и явления которого подлежат регулированию. Сфера культуры отличается от более масштабного феномена национальной культуры. Общенациональная культура приобретает сверхсложный характер, ее изменения идут в режиме исторической самоорганизации, что ограничивает влияние на них через краткосрочное управленческое воздействие2.

Когда говорят об управлении сферой культуры, то чаще всего имеют в виду узкие отраслевые сегменты, закрепленные за Министерством культуры РФ. В частности, в ведении Министерства культуры находятся такие направления, как: изобразительное искусство и культурное наследие, сохранение и реставрация культурных памятников, профессиональное искусство и народное творчество, наука и образование в сфере культуры и художественно-эстетической деятельности, кинематограф, международное сотрудничество в сфере культуры и т. п. Но за данными направлениями всегда стоят масштабные процессы общенациональной культуры. Это особо сложные процессы, если иметь в виду духовно-моральные, религиозные и другие их аспекты, которыми крайне трудно управлять с помощью приказов, административных инструкций. Отказываясь от жесткого дирижизма культурных процессов, государство вырабатывает адекватные механизмы воздействия на социокультурную и социально-экономическую практику, создает предпосылки для саморазвития всей общенациональной культуры России.

В период общественных трансформаций государственное регулирование власти определенными культурными процессами требует практического воплощения новых методов, средств и способов управленческого

1 Астафьева О. Н. Культурная политика России: теория — реальность—перспектива // Государственная служба. — № 1. — М. : Изд-во РАГС, 2010. — С. 69.

2 См. : Аванесова Г. А., Астафьева О. Н. Социокультурное развитие российских регионов: механизмы самоорганизации и региональная политика. М. : Изд-во РАГС, 2004.

регулирования. Уход от директивного управления институтами культуры позволит выработать механизмы перераспределения ресурсов, создать новые формы партнёрства различных субъектов деятельности в сфере культуры, включая неправительственные общественные организации, некоммерческие их аналоги, бизнес-структуры и др. Важная функция государства в этом случае заключается в преобразовании и создании адекватной системы законов, организационно-правовых форм, принципов финансирования, форм и правомочий собственности, перераспределении полномочий между разными ветвями власти и т. д.

Понятно, что «реформы не проектируются раз и навсегда в окончательном виде кем-то всеведущим — это всегда процессы взаимовлияния, приспособления, уступок, диалога»1. Проблема взаимоотношений государства и сферы культуры в выборе правильных интонаций в их диалоге. Реальность ныне такова, что в этом диалоговом пространстве действуют различные силы, сообщества, группы: деятели культуры, чиновники, предприниматели, публика. Важно добиваться баланса их интересов. Между тем, на данный момент в стране отсутствует экспертно-аналитическая инстанция, способная стать вспомогательным инструментом, своеобразным промежуточным звеном, связующим по вертикали локальные органы власти и муниципальные учреждения в сфере культуры. Диалог тем более необходим, что все ветви власти имеют свои инструменты в проведении культурной политики — это учреждения культуры и специфические организации, структуры.

К отрасли «культура и искусство» принадлежит совокупность организаций, учреждений и предприятий, а также государственных и общественных органов, творческих союзов, непосредственно связанных с производством, сохранением, распространением, организацией потребления товаров и услуг культурного, социально-информационного и декоративного назначения. Сфера культуры не является моноструктурой, а представляет собой полифункциональную систему, объединяющую государственные и муниципальные органы культуры, государственные и муниципальные учреждения культуры, негосударственные некоммерческие организации, организации малого и среднего бизнеса, создающие услуги в сегменте творческих индустрий. Данная сфера настолько широка и проникает во все области современной жизни, что не всегда регулируется нормами и инструкциями. Как говорилось выше, есть сегменты, которые принадлежат к сфере культуры, но не подлежат регулированию Министерством культуры.

В настоящее время политика взаимодействия государства и сферы культуры выступает как «комплекс оперативных действий по решению про-

1 Долгин А. Б. Субъекты и объекты реформ. Схема взаимоотношений экономистов, чиновников, представителей культуры // Справочник руководителя учреждения культуры. — М. , 2005. - С. 50-56.

блем ряда институтов специализированной сферы культуры»1. Для анализа форм взаимодействия локальных органов власти и учреждений культуры важно иметь в виду разные трактовки понятия «культура». С одной стороны деятельность учреждений культуры исторически развивается в рамках национальной культуры, находясь между обыденной и специализированной областями культуры. При этом важно учитывать этнонациональ-ные традиции, исторический уклад жизни народа, которые своеобразным образом преломляются в деятельности учреждений культурной сферы. С другой стороны, деятельность учреждений культуры связана с профессиональной активностью их работников, которая развивается в пространстве культурной отрасли Министерства культуры.

К учреждению культуры относится «общественная или государственная организация, выполняющая важные культурные функции»2, имеющая бюджетное (или иное) финансирование, штат служащих и администрацию, деятельность которой строго регламентирована. Основы законодательства РФ о культуре содержат довольно объемный перечень областей и направлений культурной деятельности и соответствующих им организаций. Организации культуры могут создаваться в формах, предусмотренных законодательством. Учреждение культуры является наиболее распространенной из организационно-правовых форм. В этом качестве действует большинство государственных и муниципальных учреждений культуры.

Посредством создания государственных и муниципальных учреждений органы власти во многом реализуют свои функции и обеспечивают исполнение государственных гарантий в области культуры. Некоторые из них, например, публичные библиотеки, музеи могут функционировать исключительно в организационно-правовой форме учреждения. Деятельность учреждений культуры регламентируется как законодательством, так и актами ненормативного характера. Структура, цели, задачи учреждений культуры определяются соответствующими нормативными документами и инструкциями.

Среди основных направлений деятельности учреждений культуры: информационно-просветительное, художественно-публицистическое и массово-развлекательное. Выделяются следующие типы учреждений культуры: театрально-зрелищные, массовые и специализированные библиотеки, клубные учреждения, музеи и галереи, парки.

В условиях современной жизни учреждения культуры выполняют множество общественно значимых функций: общекультурные (социализации и воспитания), просвещения и познания, создания, накопления, хранения культурной информации и передачи ее не только ныне живущей аудитории, но и следующим поколениям, а также художественно-эстетические,

1 Аванесова Г. А., Астафьева О. Н. Указ. соч. — С. 234.

2 Культура и культурология: Словарь / Сост. и ред. А. И. Кравченко. - М. , 2003. - С. 848.

рекреационные, досуговые. Например, библиотеки сохраняют книги и обеспечивают доступ к ним населению и непосредственно относятся к учреждениям, обеспечивающим потребление ценностей духовной культуры.

Организации (учреждения, предприятия) культуры классифицируют по различным основаниям1: по основной цели деятельности (коммерческие и некоммерческие, последние, в свою очередь, подразделяются на общественные, государственные и частные); по содержанию деятельности (культурно-просветительные и театрально-зрелищные); по форме собственности (государственные, муниципальные, частные). Юридическое значение для определения вида учреждения имеет статус учредителей, именно по этому основанию они делятся на государственные, муниципальные, частные и общественные.

Перемены начала XXI века влекут за собой пересмотр прежних представлений о роли и месте учреждений культуры в государственных структурах и в обществе. Традиционные институты культуры — библиотеки, театры, музеи, клубы, концертные организации, парки культуры и отдыха, составляющие современную социокультурную сферу «во многом приобретают иной вид, по-новому строят свои отношения с посещающей их публикой» — замечает В. М. Межуев2.

С вступлением в действие с 1 января 2011 года нового Федерального закона от 08.05.2010 № 83-Ф3 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» связаны основные изменения в статусе бюджетных учреждений3. А именно: 1. Изменение механизмов финансового обеспечения — переход с бюджетной сметы на субсидии по госзаданию; 2. Полученные доходы не являются доходами бюджета и остаются в распоряжении учреждения и должны направляться на достижение целей, ради которых учреждение создано; 3. Расширение самостоятельности действий учреждения по использованию средств, полученных из бюджета; 4. Отмена субсидиарной ответственности государства по обязательствам бюджетного учреждения; 5. Расширение прав учреждения по распоряжению движимым имуществом (за исключением особо ценного движимого имущества) 6. Заключение гражданско-правовых договоров, приобретение прав и обязанностей от своего имени4.

1 Соколовский Н. К. Экономика социально-культурной сферы: учеб.-методич. пособие. — Мн. : БГЭУ, 2006. — С. 147.

2 Межуев В. М. Государство и культура // Право и культура: монография /Под ред. Егорова В. К., Тихомирова Ю. А., Астафьевой О. Н. — М. : Изд-во РАГС, 2009. — С. 72.

3 Ст. 9.2 Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», п. 3 ст. 298 ГК РФ.

4 URL: http//www.minfin.ru/ru/budget/83-fz/sNde.

В новых условиях казенное учреждение определяется как государственное (муниципальное). По сути, статус казенных учреждений идентичен существовавшему, закрепленному в прежнем законодательстве РФ, правовому статусу бюджетного учреждения, с дополнительным ограничением в виде зачисления всех полученных учреждением средств, от приносящей доходы деятельности, в соответствующий бюджет (ст. 31 83-Ф3). Бюджетное и автономное учреждения трактуются как некоммерческие организации, созданные РФ, субъектом РФ или муниципальным образованием, для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством РФ полномочий органов государственной власти (местного самоуправления) в сфере культуры и других, близких по содержательности направлений.

По своему правовому статусу бюджетные и автономные учреждения являются государственными (муниципальными) некоммерческими организациями. По своему хозяйственному механизму они практически совпадают: имеют государственные (муниципальные) задания, субсидии, право распоряжения полученными внебюджетными доходами. У автономного учреждения чуть больше свободы действий: оно не обязательно должно открывать счета в Казначействе, на него не распространяется Федеральный закон N 94-ФЗ, оно обязано иметь Наблюдательный совет и др.

Государство в одних случаях предлагает создавать специализированные учреждения, которым предстоит жить в привычной логике стопроцентного государственного финансирования (казенные), в других дает выбрать форму, которая позволит им зарабатывать собственные деньги и самостоятельно распоряжаться ими (автономные).

Реструктуризация российского бюджетного сектора, сокращение получателей бюджетных средств ведет к возрастанию конкуренции между государственными и негосударственными производителями культурных продуктов и услуг, к созданию условий для развития негосударственного некоммерческого сектора и предпринимательства в сфере культуры. Помимо собственно заработанных средств у учреждений есть возможность получать бюджетные средства в рамках государственных заказов и привлекать средства из других источников (гранты пожертвования, инвестиции)1. Таким образом, государство открывает дорогу наиболее активным учреждениям культуры, способным выйти в «свободное плавание». Существует опасность, что «рискнувшие» учреждения культуры могут оказаться банкротами. Но в самой реструктуризации нет ничего системно губительного: предоставление свободы в выборе учреждениями культуры тех или иных организационно-юридических форм — это новые возможности для хозяйствования.

1 Мельвиль Е.X. Правовые и экономические модели деятельности в сфере культуры и творческого предпринимательства. - М. , 2010. - С. 31.

Для «бюджетное™» и «автономности», т. е. для самостоятельной хозяйственной деятельности, необходимо условие, исходящее от общества: потенциальный платежеспособный спрос населения на услуги. В этом направлении важная роль принадлежит местным органам власти, которые расширяют местное производство, рыночные отношения, стимулируя повышение оплаты труда. Предлагаемые новации должны быть согласованы с подготовленностью субъектов региональной (муниципальной) власти на местах, которым предстоит претворять их в жизнь. На практике очевиден разрыв: по данным Минэкономразвития1, в сфере культуры в субъектах РФ по состоянию на 1 июля 2010 г. создано 147 автономных учреждений, в том числе в Красноярском крае — 12, в Республике Бурятия — 61, в Республике Коми — 3, в Республике Татарстан — 38 (в т. ч. на муниципальном уровне — 22), в Новгородской области — 8, в Рязанской области — 3, в Забайкальском крае — 2. Есть положительный опыт «автономизации» сферы культуры в Тюменской области2.

В целом деятельность по созданию учреждений культуры нового типа формирует принципиально новую отраслевую модель реализации культурных услуг населению: заказчик — исполнитель — потребитель, что позволяет осуществлять сбалансированный подход к распределению услуг, гибко реагировать на возможности функционирования оптимальной сети организаций культуры.

Согласно результатам исследований доля потребительских характеристик в общем объеме показателей деятельности учреждений культуры незначительна и составляет в среднем не более 20% от исходной информации. В целом потребительские характеристики увязаны с эффективностью использования государственных ресурсов. Как следует из структуры государственных (муниципальных) заданий, услуги учреждений культуры формулируются прежде всего под функции этих учреждений, и лишь опосредованно учитывают интересы населения. На основании мнения экспертов констатируется, что доля государственных и муниципальных учреждений культуры, использующих стратегии маркетинга, ничтожно мала.

В целях рационального финансирования услуг, предоставляемых населению, используется специальный механизм — государственные задания. Объем задания варьируется в зависимости от эффективности и качества предоставляемых услуг. Так, в рамках деятельности публичных библиотек, под заданиями по оказанию государственных или муниципальных услуг понимается объем услуг, соответствующих основной

1 Басов С. А. Казенная судьба публичной библиотеки (частный взгляд на общую проблему) // Библиотечное дело. — 2010. — № 17. — С. 36-39.

2 Негинский Е. С. Организационно-экономические аспекты деятельности современной организации в сфере культуры // Социология власти. — 2011. — № 1.

деятельности библиотеки (которые библиотека должна оказать населению на определенных условиях). Выделение средств библиотеке из соответствующего бюджета, на выполнение заданий по оказанию государственных или муниципальных услуг, осуществляется в формах субсидий и субвенций. При этом параметрами муниципального заказа, характеризующими социальный эффект вложений в библиотеки, должны быть: число обслуженных пользователей, число привлеченных пользователей, репертуар услуг, особое внимание к определенным группам населения и др. Муниципальным заказом может быть поддержано любое первоочередное или приоритетное направление деятельности библиотеки, (например, профилирование ее по содержанию, техническое оснащение, организация обслуживания инвалидов, участие в общетерриториальной социокультурной акции, внестационарное обслуживание сельских жителей и др.).

Предоставление населению доступа к ценностям культурного наследия означает то, что учреждение культуры влияет на формирование потребностей людей, способствует изменению стиля и стандартов потребления, что позволяет с экономической точки зрения рассматривать это учреждение как равноправного участника.

При изменении типа действующих учреждений, разработке нормативно-правовой базы, поиске и привлечении дополнительных источников финансирования, реализации программ в области культуры региональные и местные власти должны учитывать особенности своего региона. Для эффективного взаимодействия необходимо сформировать систему связей, основанных на доверии, мотивировать деятельность муниципальных учреждений культуры общегородской важностью, придать массовым мероприятиям имиджевый характер — это одна из самых важных задач PR-дeятeльнocти, для решения которой специалист должен мыслить в масштабах города1.

По мнению Председателя Правительства Российской Федерации В. В. Путина: «Введение в действие нового механизма должно стать одним из основных критериев оценки должностных лиц всех уровней, непосредственных руководителей бюджетных учреждений, статьи индикатором их профессионализма и самодостаточности»2. Работникам управления в сфере культуры, сотрудникам учреждений социокультурного обслуживания (библиотек, музеев, театров), персоналу фирм, работающих в сфере социокультурного сервиса, необходимо овладеть анализом возможностей, способных улучшить их деятельность в неустойчивых условиях жизни, ос-

1 Бурсина Ю. А. Библиотечный РР Технологии создания системы доверия во внешних партнерских отношениях// Справочник руководителя учреждения культуры. — 2006. — № 5. — С. 65-73.

2 Выступление Председателя Правительства Российской Федерации В. В. Путина на совместном заседании коллегий Минфина и Минэкономразвития России (14 мая 2010 г.).

воить приемы, повышающие ее эффективность в сотрудничестве с органами локальной власти.

В ближайшей перспективе сотрудничество органов локальной власти с различными профессиональными группами: специалистами по информационным технологиям в сфере культуры и искусства, по моделированию и разработке инновационных проектов в сфере культуры, по защите культурных ценностей, с маркетологами социокультурных услуг, с правоведами и др. будет особенно востребовано.

Список литературы

1. Аванесова Г. А., Астафьева О. Н. Социокультурное развитие российских регионов: механизмы самоорганизации и региональная политика. — М. : Изд-во РАГС, 2004.

2. Мепьвиль Е.Х. Правовые и экономические модели деятельности в сфере культуры и творческого предпринимательства. — М. : Дело, 2010.

3. Право и культура: монография / Под ред. Егорова В. К., Тихомирова Ю. А., Астафьевой О. Н. — М. : Изд-во РАГС, 2009.

© Лисицына И. А., 2011

i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.