CC BY
125
МЕНЕДЖМЕНТ В СФЕРЕ
КУЛЬТУРЫ
НОВЫЕ РЕСУРСЫ СОЦИОКУЛЬТУРНЫХ ПРЕОБРАЗОВАНИЙ В СФЕРЕ КУЛЬТУРЫ
Вадим Викторович ЧИЖИКОВ,
доктор философских наук, профессор кафедры менеджмента социально-культурной деятельности Московского государственного университета культуры и искусств e-mail: [email protected]
Рассматриваются современные процессы оптимизации, реорганизации и других преобразований, затрагивающих деятельность учреждений и организаций культуры. Отмечено, что на предыдущих исторических этапах система бюджетных учреждений работала в отрыве от актуальных требований к развитию государственного и муниципального управления и финансировалась вне зависимости от объёма и качества оказываемых услуг. В статье раскрыты современные законодательные аспекты совершенствования правового обеспечения деятельности государственных (муниципальных) учреждений культуры. Представлены продукты и услуги культуры, предоставляемые потребителю учреждениями культуры разных типов. Анализируется организация финансирования учреждений культуры, взаимодействие всех органов власти, бизнеса, научных и общественных организаций в реализации масштабных культурных проектов и программ, направленных на развитие отдельных отраслей культуры, сохранение и использование культурного наследия, увеличение культурной привлекательности регионов и повышение качества предоставляемых услуг в сфере культуры.
Ключевые слова: финансирование, учреждения культуры, законодательство в сфере культуры, организация деятельности учреждений культуры.
Examines the current processes optimization, reorganization and other transformations affecting the activities of institutions and organizations of culture. Noted that at the previous stages of the history, the system of budgetary institutions worked in isolation from the actual requirements of the development of state and municipal management and was funded regardless of the volume and quality of provided services. The article covers modern aspects legal aspects of improvement of legal support of activity of the state (municipal) institutions of culture. Presents products and services of culture provided to the consumer by cultural institutions of different types. Analyzes the organization of financing of cultural institutions, interaction of all state bodies, business, scientific and public organizations in realization of large-scale cultural projects and programs, aimed at development of separate branches of culture, preservation and use of cultural heritage, increasing the cultural attractiveness of the regions and improving the quality of services in the sphere of culture.
Key words: financing of cultural institutions, legislation in the sphere of culture, organization of activity of establishments of culture.
Деятельность учреждений и организаций культуры последнего десятилетия отмечена императивом оптимизаций, реорганизаций, преобразований, которые приобрели довольно острый характер. Связано это с тем, что система бюджетных учреждений была сформирована в иных социально-экономических условиях, работала в отрыве от современных подходов к развитию государственного и муниципального управления и финансировалась вне зависимости от объема и качества оказываемых учреждениями услуг.
Преобразования начались не вдруг, как принято считать, с Федерального закона РФ от 8 мая 2010 г. № 83-Ф3 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений», (далее - Закон № 174-ФЗ), к которому мы обратимся ниже. Основные новации решения данной проблемы заложены раньше в ряде Федеральных законов РФ, принятых в короткие промежутки времени, дополняющих друг друга, а иногда и противоречащих друг другу.
Существенные процессы по реформированию бюджетной сферы культуры начались с реализации Федерального закона от 06.10.2003 № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Главной задачей закона на тот период было максимальное сохранение сети учреждений культуры, концентрация кадровых, финансовых, материальных и других ресурсов культуры на районном уровне. Практически все полномочия по решению вопросов местного значения в области культуры были переданы на уровень поселения. К вопросам местного значения муниципального района была отнесена лишь организация библиотечного обслуживания поселений, при этом более квалифицированные кадры и финансовые средства сосредоточены на уровне муниципальных районов.
Схема разграничения полномочий между муниципальными районами и входящими в их состав поселениями могла нанести (и в ряде случаев нанесла) непоправимый урон сети учреждений в сельских поселениях и поставить под вопрос сам факт их существования. Уменьшение объема полномочий у районных органов управления культуры повлекло за собой ослабление их координирующей роли, сократило возможности осуществления культурных проектов и программ районного (межпоселенческого) значения.
Вывод из подчинения районных отделов культуры, ранее подведомственных им учреждений культуры и недопонимание роли управления ими со стороны районных администраций привели к массовой ликвидации отделов культуры, что, как следствие, привело к дезорганизации социально-культурных процессов. Из-за стремления оптимизировать (укрупнить и сократить) сферу культуры во многих районах субъектов федерации проведены структурные преобразования, в результате которых вопросы культурного развития потеряли свой статус.
В районах (каждый на свой лад) начали создаваться разные модели: «управление здравоохранения, молодёжной политики, спорта туризма и культуры», «комплексный центр по делам культуры, туризма, молодёжи и ветеранов», «комитет по культуре и связям с общественностью», «управление по социальной политике и развитию туризма» (подразумевается и культура). И ещё более изощрённо культура оказалась совмещённой с общественно-политической сферой: «общественный, политический и культурно-просветительский центр» (примеры по Вологодской области).
В изменённой, ныне действующей, редакции этого закона на уровень поселения возвращены полномочия по сохранению, использованию и популяризации объектов
культурного наследия (памятников истории и культуры). Поселения имеют право на создание муниципальных музеев, а также полномочия по созданию условий для развития местного традиционного художественного народного творчества, участию в сохранении, возрождении и развитии художественных народных промыслов.
Вместе с тем, сохранение памятников истории и культуры силами поселений весьма проблематично из-за отсутствия специалистов такого профиля и необходимой квалификации, необходимых финансовых ресурсов (достаточно ёмких). Тем не менее, решение о взаимодействии между органами местного самоуправления разных уровней найдено через делегирование полномочий, конечно, при взаимном желании администраций муниципального района и поселений.
Взаимодействие между органами местного самоуправления разных уровней обеспечивается путём делегирования полномочий, при наличии обоюдного желания администраций муниципального района и поселений.
Большие надежды связывались с принятием ФЗ от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях». Но созданию автономных учреждений препятствовала не только неоправданно сложная процедура их создания, требующая на федеральном уровне принятия Правительством РФ индивидуальных решений по каждому учреждению, но и значительные суммы налога на муниципальное имущество, переданное им в оперативное управление. Таким образом, этот закон так и не смог решить проблему оптимизации бюджетной сети.
Нормы нового Федерального закона РФ от 8 мая 2010 г. № 83-Ф3 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ, в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» предусматривают, прежде всего, изменение всей бюджетной сферы. Эффективность реализации этой нормы зависит от грамотности региональных и муниципальных нормативно-правовых актов - финансировать не по смете, а по услуге - норма, которая существовала формально, но не реализовывалась на практике.
Этим законом предусмотрена возможность создания трех типов государственных, муниципальных учреждений: казенные, бюджетные и автономные. Изменение типа государственного или муниципального учреждения не является его реорганизацией, выбор типа осуществляется учредителем, с учетом желания коллектива учреждения культуры. Формы различаются по степени независимости от государства и степени финансово-хозяйственной самостоятельности. По сути, речь идет о выборе таких условий дальнейшей жизнедеятельности учреждения культуры, которые определяют:
• разную степень финансово-хозяйственной самостоятельности учреждения;
• разную степень ответственности руководителя учреждения;
• разную возможность использования заработанных учреждением денег.
Казенные учреждения - самые зависимые от учредителя, некоммерческие,
финансируются по смете, счета - в казначействе. Внебюджетная деятельность идет в доход бюджета (поселения, района, области), самостоятельность учреждения практически нулевая, в то же время сохраняется субсидиарная ответственность учредителя.
Модель казенного учреждения свойственна для небольших муниципальных и некоторых региональных учреждений культуры (например, специальных учреждений типа библиотек для слепых, архивов, централизованных бухгалтерий, информационно-аналитических центров и др.).
Бюджетные учреждения (новые) - тоже некоммерческие организации, для их создания не требуется перерегистрация, финансируются они через казначейство, но субсидиарная ответственность учредителя отсутствует (ответственность по долгам несет не учредитель, а само учреждение). Следовательно, при неплатежеспособности бюджетного учреждения учредитель не отвечает по его долгам. Бюджет формируется на основе госзаданий. На эту модель распространяется порядок закупок через процедуру конкурсов. Таким образом, данная модель хозяйствования мало чем отличается от прежней.
Автономные учреждения. Они имеют наибольшую степень самостоятельности, полномочий, но и ответственности: они самостоятельны в распоряжении внебюджетными поступлениями, которые поступают на их счета в банке; они обладают самостоятельностью при заключении договоров, на них не распространяется обязательство покупать товары и услуги по конкурсной процедуре. Расчетные счета могут открывать в коммерческих банках или оставлять в казначействе. Субсидиарная ответственность учредителя отсутствует так же, как и в бюджетных учреждениях. Отношения с бюджетом оформляются через государственное (муниципальное) задание. Автономные учреждения могут быть созданы в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта.
Преимущества модели «автономное учреждение» культуры заключается в следующем:
- оперативная процедура финансирования и распоряжения финансовыми средствами, так как они осуществляются не через казначейскую систему исполнения бюджета, а путем предоставления субсидий и возможностью размещения их в коммерческих банках;
- доходы автономных учреждений от деятельности, приносящей доход, поступают в их полное распоряжение;
- возможность самостоятельно использовать средства, сэкономленные, например, в результате эффективной деятельности, на дополнительное материальное стимулирование работников;
- автономные учреждения имеют право получать кредиты (займы) на развитие учреждения и расходовать финансовые средства без размещения котировок, объявления торгов, аукционов.
Переход от сметного финансирования к финансированию на основе государственного (муниципального) задания позволяет развить и повысить материальную заинтересованность. Автономные учреждения самостоятельно определяют приоритетные направления своей финансово-хозяйственной и экономической деятельности, что позволяет им более эффективно управлять своими кадровыми и имеющимися в их распоряжении финансовыми ресурсами.
Выбор той или иной модели государственного (муниципального) учреждения культуры (казённое, бюджетное, автономное) зависит от типа и характера его деятельности. На практике в качестве определяющего критерия зачастую рассматривается лишь доля ощутимых доходов от собственной деятельности и желание самостоятельно ими распоряжаться.
Вопрос о выборе типа должен решаться индивидуально для каждого учреждения культуры, исходя из большого количества критериев социального и экономического характера.
Деятельность бюджетных, автономных, казенных учреждений культуры оплачивает государство, и они производят разные продукты и услуги, но все они предназначены для людей - одни бесплатно, другие за деньги. Чтобы лучше понять, как производятся расчеты стоимости услуг учреждений культуры, которые заказывает государство, обратимся в целом к проблеме оценки стоимости продуктов и услуг культуры как таковых, вне зависимости от того, кто их заказывает и как они потребляются.
Когда все было «бесплатно» (в советское время), все расходы несло государство. Появились платные услуги - стали считать, хотя бы приблизительно (как-никак дополнительный доход), сколько что стоит. Более жёсткие экономические условия заставили все просчитывать, хотя работники культуры против ценников на продукты и услуги культуры, да и нужного опыта таких подсчётов у них не хватает. Попробуем разобраться в том, какие продукты и услуги культуры имеют возможность предоставить потребителю учреждения культуры разных типов.
В качестве примера возьмём типовое муниципальное клубное учреждение. В перечень услуг таких учреждений включается:
- культурно-массовая, театрально-зрелищная, развлекательно-познавательная, культурно-досуговая, просветительская работа с населением;
- интеллектуально-образовательная деятельность;
- любительские объединения и клубы по интересам;
- художественно-оформительские виды деятельности;
- организация драматических, музыкальных, хореографических, театральных, цирковых, эстрадных, кукольных коллективов и театров, ансамблей, художественных бригад, студий изобразительного и прикладного искусства и других коллективов народного и технического творчества, консультативных и прокатных пунктов, мастерских по возрождению народных промыслов, работающих как на «бесплатной», так и на платной основе;
- ремонт и пошив театральных костюмов и одежды сцены для всех коллективов художественной самодеятельности клубных учреждений и другие, не запрещённые действующим законодательством виды деятельности.
При этом затратными, но социально значимыми являются многие «бесплатные» хореографические, театральные, оркестровые коллективы, для которых нужны сценические костюмы, реквизит, народные, духовые, эстрадные инструменты. Нужно подсчитывать, во что обходятся для бюджета учреждений культуры организация и работа «бесплатных» любительских объединений и клубов по интересам, в том числе для детей, подростков и молодёжи, массовые народные праздники, тематические программы, праздники города.
Нужно знать, в какую сумму для учреждения культуры обходится разработка сценария и его постановка для таких, например, мероприятий, как концерт, торжественный праздник для предприятия или организации. Необходимо подсчитать, сколько стоит проведение презентации, корпоративного праздника, фестиваля, игровой шоу-программы, свадебного обряда, юбилейного вечера.
Рассмотрим услуги учреждений культуры, которые субсидируются из государственного бюджета, а не те платные услуги, которые возложены на население. Государственное (муниципальное) задание является документом, в котором устанавливаются требования к содержанию, объему, качеству, условиям и срокам выполнения работ и оказания государственных услуг в соответствии с уставной деятельностью
учреждения культуры. Государственные (муниципальные) услуги на очередной финансовый год субсидируются из бюджета на основе расчётно-нормативных затрат на их оказание.
Задание устанавливает показатели эффективности, объёма, категории получателей муниципальной услуги и результаты от оказания услуг. Таким образом, устанавливается связь между финансовым обеспечением деятельности учреждения по оказанию услуг и качеством (результатом) его работы. Не использованные до конца финансового года остатки субсидий, предоставленных бюджетному учреждению на выполнение муниципального задания, остаются в распоряжении бюджетного учреждения. Финансовое обеспечение выполнения муниципального задания увязывается с результатом и показателями эффективности оказания муниципальной услуги, создается мотивация для экономии средств. Уменьшение объёма субсидии на выполнение муниципального задания в течение срока его выполнения допускается только при соответствующем изменении объёма этого задания.
Учреждение культуры имеет право оказывать платные услуги только сверх установленного муниципального задания. А также в рамках задания, если это прямо установлено в федеральном, краевом или муниципальном законодательстве на одинаковых условиях при оказании одних и тех же услуг. Поэтому бюджетным и автономным учреждениям культуры не рекомендуется включать в госзадание платные услуги. Предметом госзадания лучше устанавливать результаты деятельности учреждения (постановки, экспозиции, экскурсии, сохранность и доступность фондов и т. п.), а количество посетителей применять как один из показателей качества. Муниципальное задание бюджетному учреждению должно содержать, в том числе, предельные цены (тарифы) на оплату соответствующих услуг в случаях, если законодательством предусмотрено их оказание на платной основе, либо порядок установления указанных цен и тарифов.
Учреждение производит самостоятельный расчёт стоимости билетов в театры, кинотеатры, музеи, на культурно-досуговые мероприятия и др. согласно утверждённому учредителем порядку. Здесь возникают проблемы, а именно: определение оптимальной цены. Цены должны формироваться на основе расчёта себестоимости и с учётом спроса и платежеспособности населения определённой местности, но не «на глазок», интуитивно. Скажем, театр в провинциальной глубинке не может выставить стоимость билетов аналогично московскому «Современнику», и объем культурных услуг в провинции намного меньше, чем в крупных городах.
Осуществить переход к управлению результатами означает финансирование услуг на основании государственных и муниципальных программ в рамках госзаказа. Правильно рассчитать стоимость единицы услуги - новая и не простая задача, она должна в первую очередь осуществляться органом, выполняющим функции и полномочия учредителя, но и не без заинтересованного участия учреждения культуры.
Структура полной стоимости услуг включает в себя прямые расходы по предоставлению услуги, а также косвенные расходы, связанные с содержанием учреждения, с прямым и косвенным администрированием. Поэтому расчет стоимости услуги стоит начинать с анализа процедуры предоставления услуги, то есть с определения всего процесса предоставления услуги. Только после такого анализа
следует приступать к выявлению издержек по предоставлению каждой конкретной услуги: проанализировать активы учреждения (здания, сооружения, оборудование, земля), долю их использования при предоставлении услуги и изменение их стоимости в процессе оказания услуги.
Необходимо проанализировать прямые трудовые затраты (количество и оплата труда постоянных штатных сотрудников и сотрудников с неполной занятостью, сотрудников, занятых в предоставлении одной или нескольких услуг) и косвенные трудовые затраты (количество и оплата труда сотрудников, выполняющих функции общего управления, вспомогательного и обслуживающего персонала).
Кроме этого необходимо провести анализ расходов на закупку услуг (товаров) у других организаций, а также анализ бухгалтерской и финансовой отчетности: как систематизирована информация, какой способ распределения косвенных расходов принят и пр. На практике учет затрат осуществляется не по услугам, а по экономическим статьям расходов, в которых отдельно учитываются заработная плата, налоги, содержание имущества и пр. Чтобы свести эти расходы воедино, требуются определенные усилия. Стоимость государственных услуг определяется совокупностью всех затрат на оказание услуги: прямых затрат текущего года (заработная плата, надбавки), накладные расходы и фактические затраты, сформированные по статьям, классификация которых установлена бюджетной классификацией РФ. По каждому виду услуг составляется расчет ее себестоимости.
Основным документом, который определяет приоритетные направления современной государственной политики в области культуры, является Федеральная целевая программа «Культура России (2012 - 2018 годы) (1), утвержденная Правительством Российской Федерации 3 марта 2012 г. № 186 (далее - Программа). Основная стратегическая цель Программы - сохранение российской культурной самобытности и создание условий для равной доступности культурных благ, развития и реализации культурного и духовного потенциала каждой личности. В Программе говорится, что главными угрозами национальной безопасности в сфере культуры является засилье продукции массовой культуры, ориентированной на духовные потребности маргинальных слоёв общества, а также противоправные посягательства на объекты культуры.
При выборе вариантов решения проблем, стоящих перед отраслью культуры, были рассмотрены и проанализированы два сценария формирования и реализации Программы. Первый сценарий (реалистичный) опирается на подходы, которые были разработаны ещё в федеральной целевой программе «Культура России (2006 - 2011 годы)», и является логическим её продолжением. Финансовое обоснование сценария сводится к решению комплекса текущих задач и мероприятий, к которым добавляются новые мероприятия, обусловленные современными потребностями развития сферы культуры.
Второй сценарий (оптимистичный) исходит из необходимости достижения стратегических целей и решения задач культурного развития страны, для чего выделяются приоритетные направления развития современного искусства, художественного образования, информатизации отрасли, даётся их обоснование, предлагается перечень программных мероприятий, и на основании этого определяется необходимый объем финансовых средств. Особая роль отводится формированию и использованию инновационных методов и подходов к решению задач, научным исследованиям и внедрению в отрасль информационно-коммуникационных технологий.
Для первого сценария наиболее вероятные риски связаны с возможным снижением масштабов финансового обеспечения культуры в зависимости от имеющихся ресурсов. Для предотвращения негативных последствий при формировании Программы учитывались следующие принципы:
• комплексное решение задач по реализации государственной политики в области культуры при активном участии всех основных субъектов культурного процесса (органов государственной власти и органов местного самоуправления, общественных и иных негосударственных организаций);
• социальная ориентированность мероприятий Программы, касающихся сохранения и развития отечественной культуры и культурного наследия;
• поддержка приоритетных инновационных и инвестиционных проектов Программы, использование современных управленческих, информационных и иных технологий в деятельности учреждений культуры;
• адаптация проектов и мероприятий Программы к изменяющимся внутренним и внешним условиям развития сферы культуры в России;
• инвариантность подходов к реализации отдельных проектов и мероприятий Программы в зависимости от изменения условий.
Максимальная эффективность результатов и затрат на Программу может быть обеспечена в рамках второго сценария за счёт ускоренной реализации культурных проектов и программ межрегионального значения, повышения качества услуг в сфере культуры. Объем и источники финансирования Программы по отношению к Программе 2006 - 2011 г. имеют позитивную динамику. Общий объем финансирования Программы составляет 192 863,03 млн. рублей (соответственно предыдущей - 128 783,58). В том числе: за счёт средств федерального бюджета - 186 513,57 млн. рублей, (113 773,18). За счёт прочих источников - 6 349,46 млн. рублей, (15 010,4), в том числе за счёт бюджетов субъектов Российской Федерации - 3 858,98 млн. рублей. Программой предусмотрено, что выделяемые средства будут способствовать решению приоритетных задач государственной политики в области культуры, а именно:
- воспитанию подрастающего поколения в духе правовой демократии, гражданственности и патриотизма; причастности к инновационной культуре и свободе творчества;
- развитию творческого потенциала народов страны, обеспечения широкого доступа всех социальных слоёв к ценностям отечественной и мировой культуры;
- сохранению культурных ценностей и традиций народов Российской Федерации, материального и нематериального наследия культуры России и использованию его в качестве ресурса духовного и экономического развития;
- поддержанию высокого престижа российской культуры за рубежом и расширению культурного международного сотрудничества.
Ожидаемые конечные результаты реализации Программы предусматривают:
• увеличение количества посещений театрально-концертных мероприятий (на 4,2 процента в 2018 году);
• увеличение доли фильмов российского производства в общем объёме проката на территории Российской Федерации (до 28 процентов в 2018 году);
• увеличение доли образовательных учреждений сферы культуры, оснащённых современным материально-техническим оборудованием (с учётом детских школ искусств) (до 20,5 процента в 2018 году);
• увеличение доли детей, обучающихся в детских школах искусств, в общей численности учащихся детей (до12 процентов общего числа учащихся детей в 2011 году);
• увеличение доли представленных (во всех формах) зрителю музейных предметов в общем количестве музейных предметов основного фонда (до 34 процентов в 2018 году);
• увеличение количества посещений музейных учреждений (до 0,9 раза на 1 жителя в год в 2018 году);
• повышение уровня комплектования книжных фондов библиотек (до 92 процентов установленного норматива в 2018 году);
• увеличение количества посещений библиотек (до 4,6 раза на 1 жителя в год в 2018 году);
• увеличение количества культурных акций, проведённых за рубежом (на 1,22 процента в 2018 году);
• увеличение численности участников культурно-досуговых мероприятий (до 7,2 процента в 2018 году).
В Программе подчёркивается, что процесс развития культуры невозможен без привлечения средств внебюджетных источников, использования действующих рыночных механизмов, реальной поддержки и активного содействия участников государственно-частного партнёрства.
Предусмотрено эффективное взаимодействие всех органов власти, бизнеса, научных и общественных организаций в реализации масштабных культурных проектов и программ, направленных на развитие отдельных подотраслей культуры, сохранение и использование культурного наследия, увеличение культурной привлекательности регионов и повышение качества предоставляемых услуг в сфере культуры. Предоставление субсидий из федерального бюджета уже осуществляется на основе конкурсного отбора субъектов Федерации, участвующих в софинанси-ровании региональных и (или) муниципальных программ.
Таким образом, Программа консолидирует усилия федеральных, региональных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления в решении стоящих перед государством задач в сфере культуры. В региональных и муниципальных программах используются механизмы государственно-частного партнерства, межведомственной координации деятельности органов исполнительной власти, бизнеса и других заинтересованных субъектов.
Внебюджетные инвестиции позитивно сказываются на создании и распространении художественного продукта в области театрального, музыкального и циркового искусства, поддерживают дебютные творческие проекты молодых авторов и исполнителей, организацию и проведение конкурсов, обеспечение проектов народного творчества.
Примечания
1. Постановление Правительства Российской Федерации от 3 марта 2012 г. № 186
Федеральная целевая программа «Культура России (2012 - 2018 годы)».
