CC BY
97
УДК 332.025: 504.062.2
ОСОБЛИВОСТ1 ПРОЦЕСУ ДЕЦЕНТРАЛ1ЗАЦП В СИСТЕМ1 УПРАВЛ1ННЯ ПРИРОДНИМИ РЕСУРСАМИ ТА ПРИРОДОКОРИСТУВАННЯМ
Голян В.А., Сакаль О.В., Каленська О.В.
Предмет досл'1дження - теоретико-методологiчнi аспекти i npaKmu4Hi заходи щодо управлння природними ресурсами та природокористуванням в контекстi децентрал1заци влади в УкраЫ.
Мета дослдження обумовлена необх'дн'ютю розвитку теоретико-методологiчних засад i розробка практичних рекомендацш щодо управлння економiчними в'дносинами стосовно природокористування з врахуванням перспектив i результат'¡в ключовоУ реформи в УкраЫ.
Метод, методолог'т проведення роботи. Теоретичною основою дослдження е положення економЫно)' теорп та економки природокористування, методологчну основу дослдження складае сукупнсть загальнонаукових i спецальних методв.
Результати роботи: проаншзовано сутнсть i форми децентралiзац¡i влади, визначено особливост1 децентралiзац¡i управлння природними ресурсами та природокористуванням, обфунтовано перспектива джерела фнансових ресурсов мсцевих громад у результатi децентралiзац¡i влади в Укран.
Галузь застосування результатie. Результати дослдження дають наукове обфунтування управлнських рiшень щодо природних ресурсв i природокористування в умовах децентрал/зацп' влади в Укран адмнстраторами, представниками органiв державно)' влади та мсцевого самоврядування, громадськими орган зац ями.
Висновки. Управлння природними ресурсами i природокористуванням потребуе оптимального спввдношення централ1зац)1 та децентрал1зац)! владних повноважень, прав й обов'язкв, який забезпечить стале природокористування. Децентралзаця управлння природними ресурсами i природокористуванням в Укран обумовлюе пошук належних джерел фнансового забезпечення територiальних громад.
Ключовi слова: децентралiзацiя, управл1ння природними ресурсами, природокористування, плата за землю, м сцев громади.
ОСОБЕННОСТИ ПРОЦЕССА ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИИ В СИСТЕМЕ УПРАВЛЕНИЯ ПРИРОДНЫХ РЕСУРСОВ И ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ
Голян В.А., Сакаль О.В., Каленская О.В.
Предмет исследования - теоретико-методологические аспекты и практические меры по управлению природными ресурсами и природопользованием в контексте децентрализации власти в Украине.
Цель исследования обусловлена необходимостью развития теоретико-методологических основ и разработки практических рекомендаций по управлению экономическими отношениями относительно природопользования с учетом перспектив и результатов ключевой реформы в Украине.
Метод, методология проведения работы. Теоретической основой исследования являются положения экономической теории и экономики природопользования, методологическую основу исследования составляет совокупность общенаучных и специальных методов.
Результаты работы: проанализировано сущность и формы децентрализации власти, определено особенности децентрализации управления природными ресурсами и природопользованием, обоснованно перспективные источники финансовых ресурсов местных общин в результате децентрализации власти в Украине.
Область применения результатов. Результаты исследования дают научное обоснование управленческих решений относительно природных ресурсов и природопользования в условиях децентрализации власти в Украине администраторами, представителями органов государственной власти и местного самоуправления, общественными организациями.
Выводы. Управления природными ресурсами и природопользованием требует оптимального соотношения централизации и децентрализации властных полномочий, прав и обязанностей, которое обеспечит устойчивое природопользование. Децентрализация управления природными ресурсами и природопользованием в Украине обусловливает поиск надлежащих источников финансового обеспечения территориальных общин.
Ключевые слова: децентрализация, управления природными ресурсами, природопользование, плата за землю, местные общины.
SPECIFICS OF DECENTRALIZATION PROCESS IN THE ADMINISTRATION SYSTEM OF NATURAL RESOURCES AND NATURE USE
Golyan V.A., Sakal O.V., Kalenska O.V.
Subject of research - theoretical and methodological aspects and practical measures administration of natural resources and nature use in the context of power decentralization in Ukraine.
© Голян В.А., Сакаль О.В., Каленська О.В., 2016
Ekohomî4h^ вюник ушверситету | Випуск № 29/1
81
Purpose of the research caused by the necessity of theoretical and methodological foundations and development of practical recommendations for administration of economic relations concerning of nature use according the prospects and results of key reforms in Ukraine.
Method, methodology of work. Theoretical basis of research is the position of economic theory and environmental economics, methodological basis of the research is a set of general scientific and special methods.
Results of the research: essence and forms of power decentralization are analyzed, features of decentralization of administration of natural resources and nature use are identified, prospective source of financial resources of local communities as a result of the power decentralization in Ukraine are grounded.
Practical implications. Results of research provide scientific justification of administrative decisions concerning of natural resources and nature use in conditions of power decentralization in Ukraine by administrators, members of state and local governments, non-governmental organizations.
Conclusions. Administration of natural resources and nature use requires optimal balance of centralization and decentralization of powers, rights and responsibilities that will ensure sustainable nature use. Decentralization of administration of natural resources and nature use in Ukraine determines research of relevant sources of financial support of local communities.
Key words: decentralization, administration of natural resource, nature use, land tax, local communities.
Актуальшсть дослщження. Пошук консенсусу й балансу, оптимального стввщношення централiзацiï й децентралiзацiï державно!' влади у громадянському суспшьсга активiзуeться з 1980-х рош, що обумовлено усвщомленням негативних наслщш занадто жорстко!' централiзацiï або абсолютно!' мюцево!' автономи' i потребою у формуванн кращо!' системи ствпрац мiж нацюнальними, регюнальними та мюцевими центрами прийняття ршень. Якщо процес централiзацiï управлшня вщбуваеться на певному етап розвитку сусптьства у вщповщь на потребу в нацюнальнш едносп, то децентралiзацiя обумовлюеться необхщнютю рiзноманiтностi форм управлiння i концентрацiï владних повноважень.
У новп"нм перiод полп"ика децентралiзацiï влади стала елементом Укатив на пiдтримку розвитку сiльських райоыв. За своею суттю децентралiзацiя - передача частини повноважень центрального уряду або регюнальних органiв влади мюцевим iнституцiям. Децентралiзацiя розглядаеться також як зааб визначення участi громадян в управлшы суспiльною власнiстю. Як форми концентрацп' державно!' влади централiзацiя i децентралiзацiя функцiонують у рiзних полiтичних системах. Однак на сьогоднi мюцевий рiвень перестае бути точкою реалiзацiï полгтики в галузi розвитку, визначено!' зовнiшнiми суб'ектами управлiння, мiсцевим громадам надаеться право визначати власний напрям розвитку, а також забезпечувати його реалiзацiю.
В Укра!'ш тривае процес децентралiзацiï влади, який передбачае формування спроможних громад та забезпечення ефективного самоврядування. Реформування централi влади передбачае низку змш до деяких законодавчих ак^в Украши щодо делегування повноважень органам мюцевого самоврядування, розширення повноважень оргашв мiсцевого самоврядування та оптимiзацiï надання адмiнiстративних послуг. Децентралiзацiя прийняття управлшських рiшень щодо природних ресурав на локальний рiвень передбачае власнють громад на ресурси, а також вщповщш доходи вiд володiння, розпорядження i користування ними. Зазначене покликане стати передумовою насамперед фшансово!' стшкосп та забезпеченостi територiальних громад.
Ступнь дослiдження дано! проблеми вченими. Проблема побудови децентралiзованого державного управлiння висв^лена у працях як вiтчизняних, так i зарубiжних науковцiв, практикiв-управлiнцiв i пол^иш, зокрема, А. Бондаренко, О. Бориславсько!', В. Борденюка, Ю. Ганущака, О. Дроздовсько!', В. Матвiенко, А. Бретона, Б. Баррета, М. Портера та шших. Децентралiзацiя державного управлшня е одшею з важливих об'еклв уваги Свiтового банку i ООН, що також вщображено у !'х численних публiкацiях [3; 5; 7]. Слщ вiдзначити, що питанням управлшня природними ресурсами в умовах децентралiзацiï влади в Укра!'ш присвячено дослщження вчених Державно! установи «1нститут економки природокористування та сталого розвитку Нацюнально!' академi!' наук Украши» [4].
Предмет дослщження - сукупнють теоретичних i методичних аспеклв та практичних заходiв щодо управлiння природними ресурсами та природокористуванням в контекст децентралiзацiï влади в Укран Об'ект дослiдження - процеси використання природних ресурав, зокрема земель, як економiчнi вщносини в умовах децентралiзацi!' влади в Укра!'ш.
Мета дослiдження - розвиток теоретико-методолопчних засад i розробка практичних рекомендацш щодо управлiння природними ресурсами та природокористуванням в контекст децентралiзацi!' влади в Укра!'ш. Зазначене обумовило виконання таких завдань: визначити сутнють процесу децентралiзацi!', а також проаналiзувати форми децентралiзацi!' управлiння природними ресурсами i природокористуванням; дослщити особливостi i мiсiю децентралiзацi!' влади в Укра!'ш щодо природних ресурав; обфунтувати висновки i рекомендаци щодо джерел фiнансового забезпечення територiальних громад як власникiв природних ресурав.
Методи дослщження: Теоретичною основою дослщження е положення економiчноï теорп, економки природокористування, теорiï сталого розвитку, шституцшного аналiзу. Методологiчну основу дослщження складае сукупнють таких загальнонаукових i спе^альних методiв, використаних для досягнення мети роботи, зокрема, системний пщхщ, дiалектичний метод пiзнання та порiвняльно-правовий аналiз, iсторичний пiдхiд, метод причинно-наслщкових зв'язкiв, економiко-статистичнi методи.
Постановка проблеми. Не зважаючи на значну увагу науков^в, адмiнiстраторiв, полiтикiв i широкого загалу в цтому до децентралiзацN влади в УкраТн протягом останнiх ромв, iснують окремi аспекти процесу децентралiзацN в системi управлiння природними ресурсами та природокористуванням, як залишаються мало дослщженими i потребують як теоретико-методолопчного пщфунтя, так i практичних рекомендацш.
Результати дослiдження. У результатi ретроспективного аналiзу процесу децентралiзацiТ' управлiння, узагальнюючи базовi визначення сутностi цього поняття, децентралiзацiю визначено як передачу частини повноважень центрального уряду регюнальним або мюцевим органам влади.
Виявлена новп"ня тенденцiя децентралiзацN в управлiннi загалом i в системi управлiння природними ресурсами та природокористуванням зокрема, свщчить про те, що мюцевий рiвень перестае бути лише точкою i суб'ектом реалiзацй' управлiнських рiшень, прийнятих зовышшми суб'ектами. Мiсцевi суб'екти уповноважен приймати управлiнськi рiшення, самостiйно обирають напрям розвитку, а також мехаызми i засоби Тх реалiзацiТ'.
Ефективнють децентралiзацiТ' обумовлюеться тим, що менш централiзоване прийняття рiшень забезпечить високу ефективнють нацюнальних державних iнституцiй, осктьки мiсцевi органи влади i мюцева громада бiльш компетентнi в управлшш власнiстю та вирiшеннi завдань локального характеру.
Децентралiзацiя сприяе подоланню такоТ глобально'' проблеми як бiднiсть, що призведена регюнальними диспропорцiями розвитку, осктьки забезпечуе концентрацш уваги на мюцевих со^ально-економiчних чинниках, сприяючи регюнальному розвитку шляхом спiвпрацi мiж урядом i громадськiстю.
Видiляють три основы тенденци в управлiннi, пов'язанi з переходом до децентралiзацiТ влади на етапах сусшльного розвитку у ХХ столгт, якi вважаемо чинниками децентралiзацiТ [7]:
- поява нового розподту обов'язкiв мiж нацiональними, регiональними та мюцевими рiвнями влади у межах процесу деконцентраци (початкова i обмежена форма децентралiзацiТ);
- розмежування державно'' та економiчноТ лiбералiзацiТ, якi сприяють новiй хвилi децентралiзацiТ через деволюцш;
- розширення участi органiв мюцевоТ влади та громадянського суспiльства в управлшш через новi формами учасп, консультацп та партнерство.
За результатами дослщження процесу прийняття рiшень у системi управлiння природними ресурсами та природокористуванням, Тх наслiдкiв встановлено залежнють мiж рiвнем централiзацiТ та ефективнютю управлiнських рiшень. Менш централiзоване прийняття ршень забезпечуе бiльшу ефективнiсть нацюнальних державних шститупв, а також бтьшу компетентнiсть в управлiннi на вщповщному управлiнському рiвнi й територiТ мюцевих оргашв влади i громадянського сусптьства.
Стандартно'' моделi децентралiзацй' не юнуе, форма децентралiзацй' залежить вд основних цлей i завдань, а також оргашзацмноТ структури й механiзмiв реалiзацй'. Вiдповiдно до цього можливi рiзнi форми децентралiзацй' в системi управлЫня природними ресурсами та природокористуванням (рис. 1). Саме таю форми децентралiзацй' в системi управлiння природними ресурсами та природокористуванням пропонуеться покласти в основу розробки аналопчних форм i моделей системи управлiння природними ресурсами (земельними, водними, люовими) в умовах децентралiзацй' влади в УкраМ Форми децентралiзацй' вiдрiзняються характеристиками, полiтичними наслщками, до яких вони призводять та умовами досягнення устху.
Так, у випадку процесу деконцентраци центральний уряд розосереджуе ряд своТх функцiй, таких як планування i фiнансування, серед своТх регюнальних представництв, зберiгаючи за собою загальний контроль. Деконцентра^я - це, перш за все, адмшютративний захщ, при реалiзацiТ якого право прийняття управлшського рiшення залишаеться за центральними органами державно'' влади.
ДЕЦЕНТРАЛ13АЦ1Я
Рисунок 1. Форми децентралiзацíl' в системi управлiння природними ресурсами та природокористуванням
Складено за [3; 6]
У процесi деволюци центральний уряд делегуе деякi повноваження i функцп на нижчi управлшсьм piBHi. Основною метою при цьому е зближення уряду з населенням i пщвищення транспарентностi та шдзвп~носп упpавлiння. Органи мiсцевоï влади при цьому дшть в загальних пол^ичних рамках, встановлених центральним урядом, однак збер^ають автономiю щодо pеалiзацiï сво'Гх функцiй. Процес децентpалiзацiï функцiй мiж центральним урядом i органами мюцево' влади достатньо складний. Вiн охоплюе аспекти фiнансiв, адмiнiстpацiï, контролю, регулювання, звiтностi та пiдзвiтностi, якi фактично е елементами взаемовщносин мiж piзними piвнями упpавлiння.
Дqмiнiстpативна деконцентpацiя влади стала першою з основних тенденцм у розвитку децентpалiзацiï. На цьому етап децентpалiзацiï у фоpмi деконцентрацп пpофiльнi (галузевi) органи деpжавноï влади передати своГ функцГ| i повноваження сво!'м представництвам на pегiональний та/або мiсцевий piвень. Це обмежена форма децентpалiзацiï, яка полягае у децентpалiзацiï компетенцп' мiж органами деpжавноï влади центрального piвня та !'х регюнальними i мiсцевими пiдpоздiлами (представництвами). Деконцентра^я означае, що прийняття упpавлiнських ршень вiдбуваеться центральним органом деpжавноï влади, на ^i упpавлiнськi piвнi передаеться ттьки pеалiзацiя piшень. В окремих випадках центральний орган деpжавноï влади може делегувати прийняття упpавлiнського ршення на нижчий piвень щодо менш важливих питань. Процес деконцентрацп влади вщбуваеться шляхом пеpемiщення частини персоналу центрального органу деpжавноï влади на мюця, або делегуванням деяких обов'язюв pегiональним або мiсцевим органам влади, збер^аючи адмiнiстpативний контроль над ршеннями, прийнятими на мiсцевому piвнi [7].
У стьському господаpствi та з метою розвитку стьських теpитоpiй основним методом державного впливу протягом 1960-70-х роюв впровадження комплексних пpоектiв розвитку стьських райоыв. Такi проекти характеризувалися високим ступенем державного втручання i обмеженою делегацiею повноважень напiвдеpжавним органам влади з чiтко визначеними функ^ями щодо маркетингу, фiнансово-кpедитного забезпечення, технiчноï iнфpастpуктуpи. Метод не виправдав себе через незадовтьний упpавлiнський влив на технiко-економiчнi параметри пpоектiв. Центpалiзований стиль управлЫня виявився не в змозi мобiлiзувати населення сiльських pайонiв, осктьки його цiлi не завжди вщповщають пpiоpитетам сiльського населення, i як частина довгострокових планiв, несумiснi з потребами стьськогосподарських товаpовиpобникiв [3; 6].
Недолги центpалiзованих форм державного впливу та його pеалiзацiï, обмеженiсть деконцентрацп, розвиток економiчних теоpiй вiльного ринку, структурно1 перебудови i макpоекономiчноï стаб^заци, обумовили тpансфоpмацiю деpжавноï влади в напрямку реальное децентpалiзацiï через деволюцю
У 80-тi роки - штенсившше в 90-х роках Хх столптя уряди намагалися подолати недолiки деконцентрацп шляхом пеpедачi повноважень щодо прийняття управлшських piшень не представництвам центральних оргашв влади на мiсцевих piвнях або напiвавтономним iнституцiям, а виборним посадовим особам мюцево! юрисдикцп та оргашза^ям громадянського суспiльства. Децентpалiзацiя за такого пщходу до упpавлiння передбачала передачу функцш, pесуpсiв i повноваження щодо прийняття ршень на мюця.
Розглядаючи деконцентpацiю як форму i тенденцю у розвитку децентpалiзацiï, можемо стверджувати, що ïï сутнiстю е перехщ вiд адмiнiстpативноï децентpалiзацiï до полiтичноï децентpалiзацiï. Полiтична децентpалiзацiя передбачае наявнють у субнацiональних юpисдикцiй незалежних джерел доходiв, !'х кеpiвництво обираеться загальним голосуванням. З шшого боку, адмУстративна децентpалiзацiя означае, що децентpалiзована юpисдикцiя залишаеться пiд контролем держави, ïï кеpiвництво, як правило, призначаеться i не мае достатнього piвня автономiï у викоpистаннi своТх ресурав. ДдмУстративна децентpалiзацiя - це швидше деконцентpацiя, полгтична децентpалiзацiя передбачае реальну передачу повноважень.
1ншими словами, передача функцм i pесуpсiв мiж piзними piвнями державноТ влади (деконцентpацiя), стае бтьш значущим з передачею повноважень щодо прийняття ршень i ресурав центрального уряду мюцевим представникам громадянського сусптьства. Основнi хаpактеpнi риси деволюци державноУ влади [7]:
- створення нових субнацюнальних юpисдикцiй на репональному чи мiсцевому piвнi;
- загальн вибори пpедставникiв у субнацiональнi юрисдикции
- передача упpавлiнських функцiй i повноважень з достатшми на ïх pеалiзацiю фiнансовими ресурсами субнацiональним юрисдик^ям;
- лiквiдацiя наглядовоï pолi представниюв деpжавноï влади та адмiнiстpативного контролю i контролю бюдже^в.
Суспiльна потреба в децентpалiзацiï влади iстоpично посилювалася у зв'язку з штенсивним i нерацюнальним використанням природних pесуpсiв. У природокористуванн децентpалiзацiя проявилася як передача владних повноважень пpомiжним структурам, як функцiонують вiдповiдно до принципу субсидiаpностi. Децентpалiзацiя влади у пpиpодокоpистуваннi розглядаеться як базис для планування та управлшня природними ресурсами, осктьки забезпечуе врахування як мюцевих, так i загальнонацюнальних iнтеpесiв.
Процес децентpалiзацiï передбачае, що децентpалiзованi iнституцiï, мiсцевi представництва центрального уряду, або мюцевих приватних i громадських оргашзацш (пщприем^в, феpмеpiв, асоцiацiй тощо), мають бути забезпечен належними повноваженнями розробки полiтики i прийняття управлшських ршень. Принцип субсидiаpностi становить основу децентpалiзацiï. Субсидiаpнiсть у цьому контекст означае, що управлшськ piшення приймаються власником природних ресурав - мюцевою громадою, або вщ iменi мiсцевого населення, за умови локальноï дiï такого piшення - контроль i вщповщальнють за його результати лежать на мюцевш громадк
Свiтовi тенденцiТ пол^ичноТ децентралiзацiТ для реалiзацiТ проектiв сталого розвитку демонструють ефективнiсть розвитку стьських районiв на основi невеликих проектв за iнiцiативи сiльського населення i рiзним ступенем вiдповiдальностi. Такий пщхщ забезпечуе бiльш реалiстичнi управлiнськi ршення з високою ймовiрнiстю сталого розвитку [7].
Деволюця влади як етап розвитку децентралiзацiТ свiдчить про розумшня спiльностi iнтересiв на регiональному i мiсцевому рiвнях, а також бажання громадян брати участь в управлшж. Достатнш рiвень координаци та узгодженють дiй щодо управлiння субнацiональними юрисдикцями сприяли становленню цiеТ форми децентралiзацiТ як основного напрямку економiчного розвитку i формуванню найбiльш ефективних адмiнiстраторiв сусптьноТ власностi.
Делегацiя називають найбтьш перспективною, однак мало розвиненою формою децентралiзацiТ. Вона включае в себе передачу повноважень мюцевш шституци, з широкою автономiею i представницьким статусом. Ця форма децентралiзацiТ потребуе належних механiзмiв й iнститутiв участi населення у процес прийняття рiшень, обумовлюючи пщзв^нють державних службовцiв i виборних посадових осб громадянам. Делегацiя сприяе пошуку нових форм об'еднання або партнерства мiж мiсцевими iнституцiями. Партнерство в рамках делегаци як форми децентралiзацiТ набувае поширення у мехажзмах розвитку сiльських районiв i мюцевих громад. За такого пiдходу, крiм державних установ з Тх новими функцями в процес прийняття ршень та звiтностi повиннi бути включен iншi мiсцевi iнституцiТ (професiйнi чи представницьк органiзацiТ, приватний сектор та iншi неурядовi оргажзаци) [6; 7].
Децентралiзацiя влади на сьогоднi передбачае спецiалiзацiю рiзних рiвнi влади у виконанн конкретних завдань. Управлiння просторовою спецiалiзацiею становить новi завдання децентралiзацíí, сприяючи штеграцп мiсцевих рiвнi влади та солщарносл Тх повноважень, з шшого боку, диференцiацiя управлiнських рiвнiв оптимiзуе розвиток регiонiв через Тх економiчну дiяльнiсть, планування, стале природокористування [7].
Децентралiзацií' е ефективним пщходом до вирiшення екологiчних проблем, зокрема на локальному рiвнi. Однак, децентралiзацiя влади не е достатньою пщставою, щоб вважати, що всi функцп управлiння природними ресурсами i природокористуванням повиннi реалiзовуватися децентралiзовано на локальному рiвнi.
Для належного вирiшення завдань управлшня природними ресурсами i природокористуванням необхщно Тх розмежувати на так, що стосуються кожного окремого власника ресурсу або природокористувача, i виршення яких потребуе колективноТ участi шляхом переговорiв мiж приватними або громадськими оргажзацями, або ж прямого втручання держави в особi центрального уряду.
Передача вщповщальност центральних органiв державно'' влади за виконання певних функцш щодо природних ресурсв i природокористування шституцям мiсцевого рiвня зумовлюе необхщнють у формуваннi нових сталих джерел мюцевих доходiв.
Забезпечення належного рiвня адмiнiстрування природних ресурсiв i природокористування е складним завданням для оргажв влади на мюцях, якi, як правило, мають в своему розпорядженж, на вщмшу вiд центральних оргажв влади, обмежену податкову базу. Податки на нерухомють часто вважаються мюькими податками через концентрацiю у мюьких населених пунктах об'ектiв нерухомостi, вщмшних вiд земельних дiлянок, але вони можуть мати надзвичайно важливе значення для стьських громад. Оподаткування стьськогосподарських земель i виробництва може стати важливим джерелом «власних» податкових надходжень мюцевих громад [3].
Основними причинами децентралiзацií' державного сектора полягае у необхщност пдвищення його загальноТ ефективност та дiевостi шляхом надання мюцевим органам влади можливостi пiдвищення оперативности пiдзвiтностi та ефективностi адмiнiстрування. Децентралiзацiя е важливим елементом забезпечення активно'' i суттевоТ ролi мiсцевих оргажв влади у процесi локального управлшня.
Децентралiзацiя повноважень повинна супроводжуватися надходженням доходiв для належного фiнансування функцш управлшня. Необхщним е баланс джерел доходiв - якi з них повинж знаходитися у винятковому розпорядженж органiв мiсцевоТ влади, а як - надходити у центральний бюджет. Доходи у виглядi мiжурядових трансферов вiдiграють iстотну роль у бюджет мюцевих громад у бтьшост краТн свiту. Але для забезпечення реально'' мюцевоТ фiскальноТ автономiТ необхiдно, щоб значна частка загальних надходжень вважалася «власними доходами», тобто були пд мюцевим контролем. Мiсцевi податки являють собою один з важливих джерел надходження доходiв, генерованих всерединi регюну [3].
Оподаткування нерухомостi (у частит плати за землю i орендноТ плати) - ефективний мiсцевий податок, оскльки об'ект власностi зафiксовано в межах юрисдикци конкретного органу мюцевоТ влади. Ттьки деякi податки характеризуются такими ж перевагами в контекст передбачуваност i стабiльностi доходу, як податок на нерухомють. Ухиляння вщ сплати податку на нерухомють досить ускладнене, оскльки власнють як об'ект оподаткування е також майном, на яке може бути звернено стягнення для забезпечення збору податку. Бтьше того, стьськ громади, як правило, мають обмежений доступ до шших податкових баз. Тобто, оподаткування землi i нерухомост сiльськогосподарських пiдприемств та шших суб'ектв господарювання у стьськш мiсцевостi може стати важливим джерелом надходжень до бюджету мюцевих громад [3].
Для розширення фiскальноí' автономи мюцевих громад Тм повинно бути надано право встановлення масштабiв податковоТ бази i величини податкових ставок. Небагато краТн, що розвиваються, забезпечують мюцевим громадам широк повноваження у цш галузк Якщо органам мюцевоТ влади не делеговано повноважень щодо встановлення ставок податкв, вщбуваеться зниження ефективност мюцевоТ податковоТ
полiтики i повнота вщповщальносп перед мiсцевими платниками податш. У багатьох краТнах, що розвиваються, рiвень доходiв вiд оподаткування нерухомост досить низький, що частково пояснюеться неналежним адмiнiструванням податку. Центральний уряд в особi уповноважених податкових оргашв не придiлятимуть належноТ уваги податку, якщо виконуе ттьки функцш податкового адмiнiстратора, перераховуючи податковi надходження мюцевим громадам. Вiдтак для того, щоб мюцева громада була реальним бенефiцiарiем вигод вiд володiння i користування природними ресурсами, уповноважен органи мюцевоТ влади повиннi вiдiгравати провiдну роль у системi оподаткування нерухомостi [3].
Трансформа^я вiдносин власностi е основною ланкою ринкових реформ у постсо^алютичних краТнах. Сьогоднi така реформа полягае у децентралiзацiТ влади. 1снують ключовi проблеми, якi обмежують реформу вже традицшноТ державноТ системи володiння природними ресурсами. У «Порядку денному на XXI столнтя», прийнятому на конференци Оргашзаци Об'еднаних Нацiй (ООН) в Рю-де-Жанейро (1992 р.), у розд^ 10 визнаеться, що «...необхiдно забезпечити таке розмщення земель мiж користувачами, яке дае найбiльшi сталi вигоди, i сприяти переходу до сталого та штегрованого менеджменту земельних ресурав. При цьому треба враховувати еколопчш, соцiальнi та економiчнi аспекти. Також не забувати серед шших проблем заповщш територп, права приватноТ власносп, права мiсцевих жителiв, Тх громад...» [5].
Мотива^я та форми децентралiзацiТ в системi управлiння природними ресурсами та природокористуванням покликан врахувати особливост управлiння природними ресурсами (земельними, водними, люовими) i природокористуванням у цтому на мiсцевому рiвнi у контекст пiдвищення добробуту мiсцевих громад та забезпечити: усвщомлення прав мiсцевих жителiв, делегування Тм (Тх представникам) функцш управлiння; посилення участi зацiкавлених оаб; стабiлiзацiя чисельностi сiльського населення; пщвищення ефективностi господарськоТ дiяльностi на стьських територiях.
Децентралiзацiю в УкраТнi визначено як передачу значних повноважень та бюджетв вщ державних органiв органам мюцевого самоврядування [1]. Задекларована суть перетворень, що пропонуе реформа децентралiзацiТ влади [1]: органи виконавчоТ влади та органи мюцевого самоврядування виконуватимуть притаманн Тм функцiТ, органи мюцевого самоврядування рiзних рiвнiв будуть надтеш повноваженнями i вiдповiдними Тм ресурсами, а виборнють органiв мiсцевого самоврядування у громада районi й обласп забезпечить представництво iнтересiв мiсцевих жителiв i вiдповiдальнiсть за результати дiяльностi.
В УкраТнi основним природно-ресурсним платежем, а отже, i одним iз джерел добробуту мiсцевих громад як власниш природних ресурсiв, залишаеться плата за землю. Плата за землю займае найбтьшу питому вагу в структурi надходжень зборiв за спе^альне використання природних ресурсiв до Зведеного бюджету УкраТни - бiля 44 % у 2013 р. (рис. 2).
Рисунок 2. Динамка надходження плати за землю i зборiв за спецiальне використання природних ресурсiв до Зведеного бюджету Укра!ни
Складено за даними Мiнiстерства фнансв Укра'ни
У дослщженш [2] встановлено, що незадовтьна щентифка^я реальноТ бази стягнення плати за землю, перегляд ставок земельного податку i орендноТ плати, надання птьг для окремих категорш землевласникiв призвели до половинчатостi фiскального iнструментарiю регулювання використання основного територiального базису розвитку продуктивних сил сусптьства: значна частина загального земельного фонду УкраТни не оподатковуеться або ж застосовуються пбридш та квазiподатковi важелi фiскального регулювання володiння та користування земельними активами, що не дозволяе щентифкувати реальну базу стягнення фiскальних платежiв за володiння i використання стьськогосподарських земель, лiсових земель тощо.
Рiзке зростання надходжень плати за землю до Зведеного бюджету УкраУни, особливо за перюд з 2007 по 2012 рк, зумовлено шдекса^ею ставок земельного податку, переглядом ставок орендно''' плати (зокрема за користування землями населених пунктв). Анал^ики вiдзначають, що при цьому реального зростання надходжень даного фюкального платежу до Зведеного бюджету Укра'ни не вщбулося [2, с. 8]. Динамка структури таких надходжень свщчить про потен^ал нарощення фiнансового забезпечення громад як власнимв територiального ресурсу (рис. 3).
Рисунок 3. Динамка структури надходжень плати за землю до Зведеного бюджету Украши в po3pi3i його складових
Складено за даними MiHicmepcmea фнанав УкраУни
У 2013 р., порiвняно з 2002 р., до селищних i стьських бюджетiв надiйшло майже удвiчi бiльшi обсяги плати за землю. Експерти при цьому вщзначають iнфляцiйне пщфунтя фiскальноï вiддачi використання окремих в^Фв земельних активiв, про що свщчить значний розрив мiж темпами зростання номшально!' i реально!' величини плати за землю [2].
Висновки. Децентралiзоване прийняття ршень е важливою умовою в системi управлiння природними ресурсами та природокористуванням, однак не е достатньою пщставою, щоб вважати, що ва пов'язанi рiшення повиннi прийматися на децентралiзованому рiвнi. Цiннiснi аспекти природних ресурав i якостi довктля, якi е об'ектами права власност Укра!'нського народу обумовлюють пошук балансу, оптимального стввщношення централiзацiï i децентралiзацiï владних повноважень, прав i обов'язш, який забезпечить стале природокористування для задоволення юнуючих потреб, так i не створить загроз Ытересам майбутшх поколiнь.
Проблема децентралiзацiï управлiння природними ресурсами та природокористуванням в Укра!'ш полягае також й у формуванн джерел фшансового забезпечення мiсцевих територiальних громад. 1снуе значний потенцiал нарощення обсяпв надходжень зборiв за спе^альне використання природних ресурсiв до мюцевих бюджетiв у процесi децентралiзацiï, особливо плати за землю, за умови реально!' iнституцiоналiзацiï всього пучка права власносп на природы ресурси територiальних громад.
Список використаних джерел
1. 17 питань про реформу або Як в'дбудеться перебудова системи влади в кран / Портал «Децентралзаця влади» [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://decentralization.gov.ua.
2. Гасанов С. Фскальне регулювання землекористування: iнституцональне пiдrрунтя та територiальна асиметр'я / С. Гасанов, В. Голян // Економст. - 2015. - № 11. - С. 7-10.
3. Децентрализация и налогообложение сельскохозяйственной недвижимости / ФАО исследования по вопросам земледелия 7. - Рим, Продовольственная и сельскохозяйственная Организация Объединенных Наций, 2005 [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.fao.org/docrep/007/y5444r/y5444r00.htm.
4. Економiчнi аспекти управл'1ння природними ресурсами та забезпечення сталого розвитку в умовах децентралiзацiïвлади в Укран /[за наук. ред. акад. НААН УкраУни, д.е.н., проф. М. А. Хвесика, д.г.-м.н., проф. С. О. Лизуна; Державна установа «1нститут економки природокористування та сталого розвитку НацюнальноУакадеми наук УкраУни»]. - К.: ДУ1ЕПСР НАН УкраУни, 2015. - 71 с.
5. Повестка дня на XXI век /Конференция ООН по окружающей среде и развитию, Рио-де-Жанейро, 3-14 июня 1992 года [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/ conventions/agenda21. shtml.
6. Barrett B. F. D. Decentralization in Japan: Negotiating the Transfer of Authority / B. F. D. Barrett // Japanese Studies. - 2000. - Vol. 20, No. 1.- P. 33-48.
7. The Online Sourcebook on Decentralization and Local Development. A History of Decentralization [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.ciesin.org/decentralization/English/General/history_fao.
References
1. 17 pytan' pro reformu abo Yak vidbudet'sia perebudova systemy vlady v kraini [17 issues of reform or How will reconstruct the system of governance in the country] http://decentralization.gov.ua.
2. Hasanov S., Holian V. Fiskal'ne rehuliuvannia zemlekorystuvannia: instytutsional'ne pidgruntia ta terytorial'na asymetriia [Fiscal regulation of land-use management: institutional basis and territorial asymmetry]. Ukrains'kyj zhurnal Ekonomist [Ukrainian Journal Ekonomist] vol. 11 (2015). Pp. 7-10.
3. Decentralizacija i nalogooblozhenie sel'skohozjajstvennoj nedvizhimosti [Decentralization and Rural Property Taxation] http://www.fao.org/docrep/007/y5444r/y5444r00.htm.
4. Ekonomichni aspekty upravlinnia pryrodnymy resursamy ta zabezpechennia staloho rozvytku v umovakh detsentralizatsii vlady v Ukraini [Economic aspects of natural resource administration and providing sustainable development in the context of power decentralization in Ukraine], ed. M. A. Khvesyk, S. O. Lyzun. K.: DU IEPSR NAN Ukrainy, 2015. 71 p.
5. Povestka dnja na XXI vek [Agenda 21] http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/agenda21.shtml.
6. Barrett B. F. D. Decentralization in Japan: Negotiating the Transfer of Authority / B. F. D. Barrett // Japanese Studies, Vol. 20, No. 1, 2000, Pp. 33-48.
7. The Online Sourcebook on Decentralization and Local Development. A History of Decentralization http://www.ciesin.org/decentralization/English/General/history_fao.
ДАН! ПРО АВТОРА
Голян Василь Анатолшович, доктор eKOHOMi4HMx наук, професор, заступник директора з науково-оргашзацшно''' роботи, завщувач вщдту проблем економки земельних i люових ресурав e-mail: golian [email protected]
Сакаль Оксана Володимирiвна, кандидат економiчних наук, старший науковий ствробп"ник, докторант e-mail: o [email protected]
Каленська Ольга Вiкторiвна, молодший науковий сшвроб^ник e-mail: kalenska.olga2011 @gmail.com
Державна установа «1нститут економки природокористування та сталого розвитку Нацюнально'Т академи наук УкраТни»
бульвар Тараса Шевченка, 60, м. КиТ'в, 01032, УкраТ'на
ДАННЫЕ ОБ АВТОРЕ
Голян Василий Анатольевич, доктор экономических наук, профессор, заместитель директора с научно-организационной работы, заведующий отделом проблем экономики земельных и лесных ресурсов e-mail: golian [email protected]
Сакаль Оксана Владимировна, кандидат экономических наук, старший научный сотрудник, докторант e-mail: o [email protected]
Каленская Ольга Викторовна, младший научный сотрудник e-mail: kalenska.olga2011 @gmail.com
Государственное учреждение «Институт экономики природопользования и устойчивого развития Национальной академии наук Украины»
бульвар Тараса Шевченка, 60, г. Киев, 01032, Украина
DATA ABOUT THE AUTHOR
Golyan Vasyl Anatoliiovych, Doctor of Science (Econ.), Professor, Deputy Director for Scientific and Organizational Work, Head of the Department Economic Issues of Land and Forest Resources e-mail: golian [email protected]
Sakal Oksana Volodymyrivna, Ph.D. (Econ.), Senior Researcher, Doctoral Candidate
e-mail: o [email protected]
Kalenska Olha Viktorivna, Junior Researcher
e-mail: kalenska.olga2011 @gmail.com
Public Institution «Institute of Environmental Economics and Sustainable Development National Academy of Sciences of Ukraine»
boulevard Tarasa Shevchenka, 60, Kyiv, 01032, Ukraine
Рецензент:
Остафшчук Ярослав Васильович, завщувач вщдтом соцюеколопчних проблем сталого розвитку, д.е.н., с.н.с., Державна установа «1нститут економки природокористування та сталого розвитку Нацюнально'Т академи наук УкраТни».
