CC BY
3
Научная статья УДК 342.51
https://doi.org/10.24158/tipor.2023.11.35
Особенности приостановления и прекращения полномочий членов общественных палат и советов в России: публично-правовой анализ
Виталий Викторович Гончаров
Независимый исследователь, Краснодар, Россия, niipg2010@mail.ru, https://orcid.org/0000-0003-3029-4727
Аннотация. Статья посвящена публично-правовому анализу особенностей приостановления и прекращения полномочий членов общественных палат и советов в Российской Федерации всех уровней. Автор обосновывает точку зрения, согласно которой приостановление и прекращение названных полномочий выступают не только в качестве следствия изменения правового статуса членов субъектов общественного контроля, наступления определенных событий, истечения определенных сроков, но и как мера воздействия (наказания) на указанных лиц в случае, если их деятельность (поведение) не соответствует высокому статусу члена общественной палаты (совета). В работе исследуются ключевые проблемы, связанные с институтом приостановления и прекращения полномочий членов обозначенных субъектов общественного контроля в России, разработана и обоснована система мероприятий по разрешению указанных проблем.
Ключевые слова: общественный контроль, народовластие, Российская Федерация, приостановление, прекращение, Общественная палата, публично-правовой анализ, общественный совет, назначение, ограничения
Финансирование: инициативная работа.
Для цитирования: Гончаров В.В. Особенности приостановления и прекращения полномочий членов общественных палат и советов в России: публично-правовой анализ // Теория и практика общественного развития. 2023. № 11. С. 278-282. https://doi.org/10.24158/tipor.2023.11.35.
Original article
Features of Suspension and Termination of Public Chambers and Council Members' Powers in Russia: Public-Law Analysis
Vitaly V. Goncharov
Independent Researcher, Krasnodar, Russia, niipg2010@mail.ru, https://orcid.org/0000-0003-3029-4727
Abstract. The article touches upon the issue of public-law analysis of the features of suspension and termination of public chambers and council members' powers in the Russian Federation of all levels. The author substantiates the point of view according to which the suspension and termination of the above-mentioned powers acts not only as a consequence of a change in the legal status of members of subjects of public control, or the occurrence of certain events, the expiration of certain deadlines, but also as a measure of influence (punishment) on these persons if their activities (behavior) does not correspond to the high status of a member public chamber (council). The paper examines the key problems associated with the implementation of the institution of suspension and termination of powers of members of the above-mentioned subjects of public control in Russia, developed and justified a system of measures to resolve these problems.
Keywords: public control, democracy, Russian Federation, suspension, termination, Public Chamber, public law analysis, public council, appointment, restrictions Funding: Independent work.
For citation: Goncharov, V.V. (2023) Features of Suspension and Termination of Public Chambers and Council Members' Powers in Russia: Public-Law Analysis. Theory and Practice of Social Development. (11), 278282. Available from: doi: 10.24158/tipor.2023.11.35 (In Russian).
Вопросы правового статуса и полномочий членов субъектов общественного контроля в Российской Федерации, прежде всего общественных палат и советов различного уровня, широко исследованы в работах Ю.В. Андреевой (2023), А.В. Гавриловой и Е.А. Боголюбова (2017), Ю.А. Перельштейн (2021), Н.Ю. Рашевой (2021), Д.А. Сафина (2021), а также ряда иных авторов. Однако доля работ, посвященных вопросам приостановления и прекращения полномочий членов общественных палат и советов в России, незначительна. В связи с этим целью настоящего
© Гончаров В.В., 2023
исследования выступает проведение публично-правового анализа не только современных проблем, связанных с институтом приостановления и прекращения полномочий членов общественных палат и советов в Российской Федерации различного уровня, но и процессов разработки и реализации системы мероприятий по разрешению указанных проблем, что позволит укрепить данный институт гражданского общества в РФ.
Многонациональный народ Российской Федерации, согласно Конституции страны, выступает носителем суверенитета и единственным источников власти в государстве, реализуя свои властные полномочия через систему прямых и опосредованных форм народовластия1. При этом делегируемые полномочия, как и механизм реализации прямых форм демократии, нуждаются в постоянном контроле со стороны гражданского общества в целях недопущения незаконного присвоения или удержания властных полномочий либо искажения результатов реализации прямых форм народовластия. В связи с этим особую значимость приобретает институт общественного контроля, посредством деятельности субъектов которого реализуются мероприятия общественного контроля, в которых принимают участие как граждане, так и многочисленные негосударственные некоммерческие организации. Важнейшее место в системе указанных субъектов занимают общественные палаты и советы различного уровня, функционирующие посредством деятельности их членов. Поэтому актуальность приобретают исследования, связанные с механизмом приостановления и прекращения деятельности членов названных субъектов общественного контроля.
Каковы основания приостановления и прекращения деятельности членов общественных палат и советов в РФ? Сразу оговоримся, что в российском законодательстве отсутствуют единые критерии для приостановления и прекращения деятельности членов указанных субъектов общественного контроля. В частности, Федеральный закон от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» не закрепляет их вообще2. На региональном и муниципальном уровнях они закреплены в соответствующих региональных и муниципальных нормативно-правовых актах об общественных палатах и советах (при этом данные критерии не унифицированы и различаются в разных регионах и муниципалитетах). На федеральном уровне они содержатся в Федеральном законе от 4 апреля 2005 г. № 32-Ф3 «Об Общественной палате Российской Федерации»3, который подробно детализирует их. Поэтому проведем авторскую классификацию оснований приостановления и прекращения деятельности членов общественных палат и советов в РФ на примере Общественной палаты РФ.
Названный Федеральный закон закрепляет в ст. 15 только три основания приостановления полномочий членов Общественной палаты страны. Прежде всего основанием выступает изменение правового статуса лица, когда вследствие предъявления обвинения в совершении преступления он приобретает правовой статус обвиняемого. Приостановление полномочий в данном случае завершится для члена Общественной палаты либо положительно (когда обвинения с него будут сняты или он будет оправдан по вступившему в законную силу приговору суда), либо негативно (если он будет признан виновным в совершении преступления и осужден по вступившему в силу приговору суда) - в таком случае полномочия указанного лица, связанные с членством в Общественной палате страны, будут прекращены.
Кроме того, правовой статус члена Общественной палаты РФ может измениться и по его воле, если данное лицо решить баллотироваться на должность главы государства, депутата регионального парламента или на выборную должность в муниципалитете, зарегистрировавшись в качестве кандидата, либо в случае регистрации члена Общественной палаты страны доверенным лицом или уполномоченным представителем кандидата (политической партии), а также при вхождении его в состав инициативной группы по проведению референдума в Рф (эти основания также приведут к приостановлению полномочий члена Общественной палаты).
Следующим основанием приостановления полномочий члена Общественной палаты РФ выступает применение к лицу меры административного наказания в виде административного ареста (на все время которого данное лицо не может осуществлять свои полномочия). При этом очевидно, что если основанием применения обозначенной меры административной ответственности будет являться совершение административного правонарушения, которое одновременно будет выступать грубым нарушением Кодекса этики Общественной палаты РФ, то члены данного субъекта общественного контроля на заседании большинством голосов могут прекратить полномочия указанного лица, связанные с его членством в Общественной палате.
1 Конституция РФ [Электронный ресурс] : принята всенародным голосованием 12 дек. 1993 г. : с изм., одобренными в ходе общероссийского голосования 1 июля 2020 г. Доступ из справ.-правовой системы «Кон-сультантПлюс».
2 Об основах общественного контроля в РФ [Электронный ресурс] : Федер. закон от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ : последняя редакция. Там же.
3 Об Общественной палате РФ [Электронный ресурс] : Федер. закон от 4 апр. 2005 г. № 32-Ф3 : последняя редакция. Там же.
Федеральный закон № 32-Ф3 закрепляет в ст. 15 десять оснований прекращения полномочий члена Общественной палаты страны, которые можно классифицировать на несколько групп: а) связанные с истечением определенного срока (срока полномочий данного члена); б) в связи с собственным волеизъявлением лица (о прекращении полномочий члена); в) в связи с применением к нему мер уголовного наказания; г) в связи с изменением его правового статуса либо на основании решения суда (в частности, если данное лицо признано безвестно отсутствующим, умершим, недееспособным), либо по его собственной воле (например, в связи с избранием на должность в органы государственной власти и местного самоуправления); д) в связи с наступлением определенных событий (например, смерти); е) в связи с нарушением членом Общественной палаты РФ некоторых ограничений, предусмотренных в ст. 11 (если лицо не приостановило членство в политической партии); ж) в случае, если поведение члена Общественной палаты страны несовместимо с данным высоким статусом (когда он своими действиями нарушает Кодекс этики этого субъекта общественного контроля); з) в связи с состоянием здоровья лица (когда он не способен участвовать в работе Общественной палаты РФ).
Однако реализация деятельности институтов приостановления и прекращения полномочий членов общественных палат и советов различного уровня в РФ связана с разными проблемами, в числе которых можно выделить следующие.
Во-первых, сложность представляет то обстоятельство, что данный институт гражданского общества не институционализирован в Конституции РФ, что снижает его авторитет и значимость в глазах как населения, так и должностных лиц объектов общественного контроля. Формализация института общественного контроля в Конституции страны позволит детально освятить в ней понятие, принципы, формы, методы и виды мероприятий общественного контроля, порядок формирования их субъектов (как минимум Общественной палаты страны), механизм наделения членов указанных субъектов полномочиями, а также приостановления и прекращения членства в данных субъектах общественного контроля.
Во-вторых, серьезной проблемой при приостановлении и прекращении полномочий членов общественных палат и советов различного уровня в РФ выступает отсутствие унификации в российском законодательстве правовых норм об общественном контроле, регулирующих деятельность данных институтов. С одной стороны, эту проблему следует решать путем внесения изменения и дополнений в Федеральный закон от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» в части закрепления типовых оснований приостановления и прекращения членства в общественных палатах и советах различного уровня в РФ, а также иных организационных структур общественного контроля в стране. С другой стороны, Общественной палате РФ совместно с Министерством юстиции РФ следует провести мониторинг регионального законодательства, а также муниципальных нормативно-правовых актов об общественном контроле в части исследования закрепленных в них оснований приостановления и прекращения полномочий членов общественных палат и советов. Необходимо унифицировать указанные правовые нормы. Аналогичным образом целесообразно унифицировать правовые нормы, регулирующие вопросы приостановления и прекращения членства в общественных советах при органах публичной власти.
В-третьих, существенной проблемой выступает и то обстоятельство, что закрепленные в законодательстве об общественном контроле основания приостановления и прекращения указанных полномочий, на наш взгляд, не являются исчерпывающими, нуждаясь в ряде изменений и дополнений. Рассмотрим решение данного вопроса на примере оснований приостановления и прекращения полномочий членов Общественной палаты РФ. Прежде всего представляется, что некоторые основания приостановления полномочий членов указанного субъекта общественного контроля нуждаются в изменениях и дополнениях. В частности, основание, обозначенное в п. 2 ч. 2 ст. 15 Федерального закона от 4 апреля 2005 г. № 32-Ф3, следует дополнить, указав, что полномочия члена Общественной палаты РФ приостанавливаются в случае назначения ему административного наказания в виде не только административного ареста, но и обязательных работ (предусмотренных в ст. 3.13 КоАП РФ), так как, на наш взгляд, выполнение обязанностей члена Общественной палаты РФ одновременно с исполнением этого вида административного наказания либо невозможно, либо затруднено, либо обязанности будут исполняться ненадлежащим образом. Кроме того, следует дополнить перечень оснований приостановления полномочий, закрепленный в ч. 2 ст. 15 Федерального закона № 32-Ф3, следующими основаниями: а) однократным грубым нарушением Кодекса этики по решению секретаря Общественной палаты на период до рассмотрения данного вопроса на пленарном заседании Общественной палаты; б) отсутствием члена Общественной палаты РФ на территории России более 3 месяцев подряд (кроме случаев, когда данное лицо находится на стационарном лечении за рубежом либо не может въехать на территорию страны по объективным обстоятельствам).
Также некоторые основания прекращения полномочий членов указанного субъекта общественного контроля нуждаются в изменениях и дополнениях. В частности, основание, обозначенное в п. 3 ч. 1 ст. 15 Федерального закона № 32-Ф3, требует уточнения (в части определения того, кто уполномочен фиксировать неспособность члена Общественной палаты страны по состоянию здоровья участвовать в работе органа, а также какими документами данное состояние здоровья должно быть подтверждено). Так, существующая редакция данного пункта ст. 15, с одной стороны, может быть истолкована широко, а с другой - не позволяет выработать четкие основания для ее использования на практике. Кроме того, нужно изменить и основание, указанное в п. 9 ч. 1 ст. 15 названного закона. Его следует дополнить словами: «либо если член Общественной палаты участвует в объединении членов Общественной палаты по принципу национальной, религиозной, региональной или партийной принадлежности». Кроме того, необходимо расширить перечень оснований прекращения полномочий, закрепленный в ч. 1 ст. 15 Федерального закона № 32-Ф3, дополнив его следующими пунктами: «11) если член Общественной палаты получил либо иностранное гражданство (подданство), либо вид на жительство в иностранном государстве, либо иной правовой статус, дающий право на его постоянное проживание или пребывание на территории данного государства; 12) если член Общественной палаты признан иностранным агентом в порядке, предусмотренном федеральным законодательством; 13) если член Общественной палаты отсутствует на территории Российской Федерации более 6 месяцев подряд (кроме случаев, когда данное лицо находится на стационарном лечении за рубежом либо не может въехать на территорию страны по объективным обстоятельствам)1; 14) если член Общественной палаты назначен на должность (избран на должность) иностранного органа публичной власти, международной правительственной или неправительственной организации либо получает от указанных органов и организаций регулярные денежные выплаты».
В результате исследования можно сделать ряд выводов.
1. Приостановление и прекращение полномочий членов общественных палат и советов различного уровня в Российской Федерации выступают не только в качестве следствия изменения правового статуса данных лиц, наступления определенных событий либо истечения определенных сроков, но и как мера воздействия (а также наказания) в отношении указанных лиц в случае, если их деятельность (поведение) не соответствует высокому статусу члена общественной палаты (совета).
2. Реализация приостановления и прекращения полномочий членов названных субъектов общественного контроля в России связана с многочисленными проблемами, обусловленными: а) незакреплением института общественного контроля в Конституции РФ; б) незакреплением рассматриваемых институтов в Федеральном законе от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации; в) отсутствием унификации регионального законодательства, а также муниципальных актов, регулирующих деятельность региональных и муниципальных палат и советов, в части закрепления оснований и условий приостановления и прекращения полномочий их членов; г) недостаточной детализацией оснований и условий приостановления и прекращения полномочий членов общественных палат и советов в федеральном законодательстве.
3. Разрешение указанных проблем потребует не только формализации института общественного контроля в Конституции страны, но и разработки и реализации системы мероприятий, направленных на унификацию регионального законодательства и муниципальных нормативно-правовых актов, регулирующих вопросы организации и деятельности региональных и муниципальных общественных палат и советов, а также закрепления в федеральном законодательстве новых (и детализации существующих) оснований и условий приостановления и прекращения полномочий членов общественных палат и советов различного уровня, прежде всего в Федеральном законе от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ.
Список источников:
Андреева Ю.В. Деятельность общественных наблюдательных комиссий: правовое обеспечение и место норм в системе законодательства // Вестник Кузбасского института. 2023. № 2 (55). С. 9-20. https://doi.org/10.53993/2078-3914/2023/2(55)/9-20.
Гаврилова А.В., Боголюбов Е.А. Формирование общественных советов при исполнительных органах власти на региональном уровне (на примере Сибирского федерального округа) // Право и образование. 2017. № 4. С. 133-137.
Перельштейн Ю.А. Общественные и консультативные советы при органах публичной власти как вид группы интересов // Вестник Воронежского государственного университета. Сер.: Право. 2021. № 1 (44). С. 42-49. https://doi.org/10.17308/vsu.proc.law.2021.1/3311.
1 Данные обстоятельства могут считаться объективными только на основании официального заключения, выдачу которого следует поручить Министерству иностранных дел РФ (по результатам рассмотрения соответствующего официального запроса, направленного Общественной палатой РФ, механизм составления и направления которого следует детализировать в Регламенте Общественной палаты РФ).
Рашева Н.Ю. Особенности правового статуса члена общественной палаты субъекта Российской Федерации (на примере членства в Общественной палате Мурманской области) // Вопросы российского и международного права. 2021. Т. 11, № 3A. С. 24-35. https://doi.org/10.34670/AR.2021.50.33.030.
Сафин Д.А. Взаимодействие общественных палат муниципальных образований и общественных палат субъектов Российской Федерации // Вестник Казанского юридического института МВД России. 2021. Т. 12, № 1 (43). С. 28-33. https://doi.org/10.37973/KUI.2021.86.36.005.
References:
Andreeva, Yu.V. (2023) Activities of public monitoring commissions: legal support and the place of norms in the system of legislation. Bulletin of the Kuzbass Institute. (2), 9-20. Available from: doi:10.53993/2078-3914/2023/2(55)/9-20. (In Russian)
Gavrilova, A.V. & Bogolyubov, E.A. (2017) The formation of public councils under executive bodies at the regional level (By example of Siberian Federal District). Law and Education. (4), 133-137. (In Russian)
Perelshtein, Yu.A. (2021 ) Public and consultative boards under public government bodies as a type of interest group. Proceedings of Voronezh State University. Series: Pravo. (1), 42-49. Available from: doi:10.17308/vsu.proc.law.2021.1/3311. (In Russian)
Rasheva, N.Yu. (2021) Features of the legal status of a member of the public chamber of a constituent entity of the Russian Federation (On the example of membership in the Public Chamber of the Murmansk Region). Matters of Russian and International Law. 11 (3A), 24-35. Available from: doi:10.34670/AR.2021.50.33.030. (In Russian)
Safin, D.A. (2021) Interaction between public chambers of municipalities and public chambers of constituent entities of the Russian Federation. Bulletin of the Kazan Law Institute of MIA of Russia. 12 (1), 28-33. Available from: doi:10.37973/KUI.2021.86.36.005. (In Russian)
Информация об авторе В.В. Гончаров - независимый исследователь, кандидат юридических наук, доцент, исполнительный директор Юридической консалтинговой корпорации «Ассоциация независимых правозащитников», Краснодар, Россия.
https://www.elibrary.ru/author_items.asp?authorid=175938
Конфликт интересов:
автор заявляет об отсутствии конфликта интересов.
Information about the author V.V. Goncharov - Independent Researcher, PhD in Law, Associate Professor, Executive Director of the Legal Consulting Corporation "Association of Independent Human Rights Defenders", Krasnodar, Russia.
https://www.elibrary.ru/author_items.asp?authorid=175938
Conflicts of interests:
The author declares no conflicts of interests.
Статья поступила в редакцию / The article was submitted 24.09.2023; Одобрена после рецензирования / Approved after reviewing 22.10.2023; Принята к публикации / Accepted for publication 28.11.2023.
Автором окончательный вариант рукописи одобрен.
