CC BY
3
Научная статья УДК 342.5
https://doi.org/10.24158/pep.2023.11.20
Гарантии деятельности членов общественных палат (советов) в России: современные проблемы и перспективы развития
Виталий Викторович Гончаров
Независимый исследователь, Краснодар, Россия, niipg2010@mail.ru, https://orcid.org/0000-0003-3029-4727
Аннотация. Настоящая статья посвящена анализу современных проблем и перспектив развития системы гарантий деятельности членов общественных палат (советов) в России различного уровня. Актуальность темы обусловлена тем, что эффективность и результативность работы членов указанных субъектов общественного контроля во многом зависит от процессов обеспечения реализации их полномочий в полном объеме, а также в исключении возможности незаконного воздействия на данных лиц со стороны как представителей объектов общественного контроля, так и третьих лиц. В работе исследуются причины закрепления вышеназванных гарантий, проведена и обоснована авторская их классификация, рассмотрены различные точки зрения относительно содержания и пределов данных гарантий. Автор выявил и формализовал основные проблемы, которые препятствуют закреплению и реализации гарантий деятельности членов общественных палат (советов) в России, разработал и обосновал систему мероприятий по их разрешению.
Ключевые слова: гарантии, деятельность, члены, общественная палата, общественный совет, общественный контроль, народовластие, Российская Федерация, современные проблемы, перспективы развития Финансирование: инициативная работа.
Для цитирования: Гончаров В.В. Гарантии деятельности членов общественных палат (советов) в России: современные проблемы и перспективы развития // Общество: политика, экономика, право. 2023. № 11. С. 161-165. https://doi.org/10.24158/pep.2023.11.20.
Original article
Guarantees of Activity of Public Chambers (Councils) Members in Russia: Current Problems and Prospects of Development
Vitaly V. Goncharov
Independent Researcher, Krasnodar, Russia, niipg2010@mail.ru, https://orcid.org/0000-0003-3029-4727
Abstract. The article touches upon the issue of current problems and prospects for the development of the guarantee system for the activities of Public Chambers (Councils) members in Russia at various levels. The relevance of the topic is due to the fact that the efficiency and effectiveness of the work of the members of these subjects of public control largely depends on the processes of ensuring the implementation of their powers in full, as well as in excluding the possibility of illegal influence on these persons by both representatives of the objects of public control and third parties. The paper examines the reasons for the consolidation of the above-mentioned guarantees, their author's classification is carried out and justified, various points of view regarding the content and limits of these guarantees are considered. The author identified and formalized the main problems that prevent the consolidation and implementation of guarantees for the activities of members of public chambers (councils) in Russia, developed and justified a system of measures to resolve them.
Keywords: guarantees, activities, members, public chamber, public council, public control, democracy, Russian Federation, modern problems, development prospects Funding: Independent work.
For citation: Goncharov, V.V. (2023) Guarantees of Activity of Public Chambers (Councils) Members in Russia: Current Problems and Prospects of Development. Society: Politics, Economics, Law. (11), 161-165. Available from: doi:10.24158/pep.2023.11.20 (In Russian).
Введение. Вопросы закрепления и реализации правового статуса и полномочий членов общественных палат (советов) различных уровней в Российской Федерации детально исследованы в работах Н.Ю. Рашевой (2021: 24-35), А.А. Спиридонова (2022: 45-57), а также ряда иных авторов. Кроме того, гарантиям деятельности членов тех или иных субъектов общественного контроля посвящены исследования В.В. Гончарова (Гончаров и др., 2023a: 57-60; 2023б: 54-80),
© Гончаров В.В., 2023
ПРАВО \-A\N
Н.М. Колосовой (2023: 26-33), И.В. Решетниковой (2017: 43-46), И.В. Тепляшина (2022: 49-52) и некоторых иных ученых. Однако актуальность настоящего исследования обусловлена необходимостью разработки и обоснования системы мероприятий по разрешению проблем, препятствующих закреплению и реализации гарантий деятельности членов общественных палат (советов) в России. При этом целью исследования выступает определение системы указанных гарантий таким образом, чтобы их содержание было необходимым и достаточным для эффективной организации и реализации мероприятий общественного контроля в нашей стране.
Материалы и методы исследования. Многонациональный народ РФ, являющийся носителем суверенитета и единственным источником власти в стране, реализует свои властные полномочия через систему прямых и опосредованных форм народовластия. При этом делегированные народом полномочия органам публичной власти, а также процедура реализации прямых форм народовластия нуждаются в постоянном контроле со стороны гражданского общества во избежание захвата и незаконного удержания указанных полномочий либо нарушения процедур реализации прямых форм народовластия. В связи с этим роль и важность института общественного контроля в РФ трудно переоценить. На практике данный институт гражданского общества реализуется через деятельность субъектов общественного контроля, в организации и функционировании которых могут принимать участие как граждане страны, так и многочисленные негосударственные некоммерческие организации. Важнейшее место среди указанных субъектов общественного контроля занимают общественные палаты (советы) различных уровней, состоящие из членов, избираемых и назначаемых согласно процедурам, предусмотренным действующим законодательством об общественном контроле. При этом от деятельности указанных членов во многом зависит эффективность и результативность реализации института общественного контроля в РФ. В этой связи большое значение приобретает вопрос закрепления и реализации гарантий деятельности членов общественных палат и советов различных уровней в нашей стране. Понятие указанных гарантий не закреплено ни в Федеральном законе от 21.07.2014 № 212-ФЗ, ни в других федеральных законах, посвященных общественному контролю. Анализ регионального законодательства и местных нормативно-правовых актов, регулирующих реализацию указанного института гражданского общества, а также организацию и деятельность региональных и муниципальных общественных палат (советов), показывает, что понятие гарантии деятельности членов указанных общественных палат (советов) также не закреплено в данных нормативно-правовых актах. Представляется, что указанные гарантии представляют собой систему, с одной стороны, средств и способов, а с другой стороны - условий, необходимых и достаточных для осуществления членами общественных палат и советов своих полномочий, связанных с членством (по организации и осуществлению общественного контроля в нашей стране). Для чего же необходимы гарантии деятельности членов общественных палат (советов) в РФ? Во-первых, ряд указанных гарантий позволяет обеспечить участие в организации и деятельности вышеназванных субъектов общественного контроля (в качестве членов) любым гражданам нашей страны независимо от их трудовой занятости, уровня материального достатка, удаленности от места нахождения общественной палаты (совета). В частности, согласно статье 13 Федерального закона от 04.04.2005 № 32-Ф3, за членом Общественной палаты РФ сохраняется средний заработок на то время, когда он был освобожден от выполнения трудовых обязанностей по месту своей работы (для исполнения полномочий члена Общественной палаты страны), ему возмещаются все расходы, связанные с исполнением данных полномочий, а если указанное лицо является инвалидом, то возмещаются и расходы, связанные с деятельностью сопровождающего члена Общественной палаты РФ лица. Во-вторых, вышеназванные гарантии позволяют обеспечить эффективность и результативность деятельности членов общественных палат (советов). Например, им возмещаются расходы на проезд любым видом транспорта, включая авиационный (в связи с необходимостью добираться до места нахождения общественных палат и советов, а также до места проведения мероприятий общественного контроля). В-третьих, посредством указанных гарантий обеспечивается самостоятельность, независимость и беспристрастность членов общественных палат (советов) при реализации своих полномочий как в рамках организации и осуществления общественного контроля в целом, так и в рамках проводимых отдельных мероприятий общественного контроля. В частности, вышеупомянутая статья 16 Федерального закона от 04.04.2005 № 32-Ф3 относит к указанным гарантиям невозможность отзыва члена Общественной палаты РФ (причем данный запрет носит безусловный характер). В-четвертых, посредством гарантий деятельности членов общественных палат (советов) обеспечивается исключение возможности оказания незаконного воздействия как на мероприятия общественного контроля, так и в целом на деятельность членов общественных палат (советов) как со стороны объектов общественного контроля, так и третьих лиц.
Каким же образом можно классифицировать гарантии деятельности членов общественных палат (советов) в РФ? Анализ законодательства об общественном контроле показывает, что попыток классификации указанных гарантий не осуществлялось ни на федеральном, ни на региональном или местном уровне. В наибольшей степени вышеназванные гарантии закреплены в федеральном законодательстве. В частности, Федеральный закон от 04.04.2005 № 32-Ф3 содержит пять видов указанных гарантий. Их можно объединить в несколько групп. Первая и наиболее крупная группа гарантий носит материальный характер (возможность освобождения членов Общественной палаты РФ от трудовых обязанностей с сохранением заработной платы; возмещение расходов, связанных с осуществлением полномочий; компенсационные выплаты; возмещение расходов, связанных с деятельностью сопровождающих лиц). Следующая группа гарантий связана с обеспечением независимости, самостоятельности и беспристрастности членов Общественной палаты страны. К ней, по задумке законодателя, отнесена невозможность отзыва члена Общественной палаты. В статье 13 вышеназванного Федерального закона не раскрыта другая важная группа гарантий, связанных с обеспечением безопасности деятельности членов Общественной палаты РФ. Однако анализ ряда иных федеральных законов, например, статьи 27 Федерального закона от 21.07.2014 № 212-ФЗ показывает, что подобные гарантии обеспечения безопасности деятельности субъектов общественного контроля (его членов) закреплены и предусматривают возможность привлечения к правовой ответственности лиц за воспрепятствование законной деятельности субъектов общественного контроля.
Закрепление и реализация указанных гарантий сопряжены с многочисленными проблемами, в числе которых можно выделить следующие.
Во-первых, значительной проблемой в закреплении и реализации гарантий деятельности членов общественных палат (советов) выступает отсутствие формализации данного института гражданского общества в Конституции РФ. В этой связи не ясен ни объем, ни содержание, ни пределы указанных гарантий. Представляется, что институт общественного контроля следует закрепить в Основном законе страны, детализировав правовой статус и полномочия субъектов общественного контроля, их членов, механизм взаимодействия с органами публичной власти, указав систему гарантий деятельности как субъектов общественного контроля, так и их членов (представителей).
Во-вторых, существенной проблемой выступает и отсутствие в российском законодательстве об общественном контроле унификации правовых норм, посвященных гарантиям деятельности членов общественных палат и советов различного уровня. Наиболее полно, как мы отмечали ранее, институт указанных гарантий освящен в Федеральном законе от 04.04.2005 № 32-Ф3, где детально описаны гарантии членов Общественной палаты РФ. В то же время в Федеральном законе от 21.07.2014 № 212-ФЗ даже не содержится отдельной статьи, посвященной гарантиям членов (представителей) субъектов общественного контроля. Отсутствует подобная статья и в Федеральном законе от 10.06.2008 № 76-ФЗ. Если проанализировать нормы регионального законодательства об общественном контроле, то субъекты РФ можно поделить на несколько групп. К первой группе можно отнести регионы, в которых вопросы гарантий членов региональных и муниципальных общественных палат (советов) отражены незначительно (в меньшей степени, чем на федеральном уровне), например, в Законе Краснодарского края от 03.03.2017 № 3575-К3 «Об Общественной палате Краснодарского края и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Краснодарского края». В ряде субъектов РФ указанные гарантии детализированы достаточно подробно, в частности, в Законе Москвы от 04.07.2012 № 34 «Об Общественной палате города Москвы» им посвящена отдельная 22 статья (где особо отмечается невозможность отзыва членов данной общественной палаты). Детально данные гарантии описаны и в Законе Республики Дагестан от 17.10.2006 № 48 «Об Общественной палате Республики Дагестан». На муниципальном уровне в большинстве муниципалитетов нормативно-правовые акты об общественном контроле не детализируют гарантии деятельности муниципальных общественных советов и палат. В этой связи представляется необходимым поручить Общественной палате РФ совместно с министерством юстиции РФ провести анализ федерального, регионального законодательства, а также муниципальных нормативно-правовых актов об общественном контроле с целью унификации системы гарантий деятельности членов общественных палат и советов всех уровней (как, впрочем, и иных организационных структур общественного контроля).
В-третьих, определенной проблемой является и то обстоятельство, что система гарантий деятельности членов общественных палат (советов), на наш взгляд, не является исчерпывающей, позволяющей обеспечить полноценную деятельность данных разновидностей субъектов общественного контроля. В этой связи следует дополнить систему указанных гарантий, например, гарантиями, посвященными закреплению особого порядка прекращения или приостановления полномочий членов общественных палат (советов), а также правом членов и представителей
ПРАВО LAW
субъектов общественного контроля объединяться в сообщество (аналогичное, например, судейскому сообществу), что позволит им, с одной стороны, поддерживать друг друга, а с другой -делиться опытом обеспечения своей деятельности в целях объективного, беспристрастного и независимого осуществления своих полномочий. Кроме того, следует дополнить уголовное и административное законодательство правовыми составами, которые будут предусматривать суровые меры ответственности в отношении тех лиц, которые будут незаконно пытаться воздействовать на деятельность членов общественных палат (советов).
В-четвертых, к указанным проблемам можно отнести, на наш взгляд, и необходимость детализации уже имеющихся гарантий деятельности членов общественных палат (советов), например, в части закрепления понятия, пределов и содержания компенсации (которая упоминается в пункте 2 статьи 13 Федерального закона от 04.04.2005 № 32-Ф3). При этом институт компенсации членам общественных палат и советов следует закрепить во всей системе нормативно-правовых актов об общественном контроле. Некоторые закрепленные гарантии, по нашему мнению, нуждаются в уточнении (например, институт запрета отзыва членов Общественной палаты РФ). Мы считаем, что в ряде случаев (например, при совершении членами общественных палат и советов нарушений ограничений своей деятельности) отзыв просто необходим, с одной стороны, как мера ответственности нарушителей, а с другой - как мера, стимулирующая членов общественных палат и советов к эффективной, результативной деятельности, носящей объективный, беспристрастный и независимый характер.
Заключение. В ходе проведенного исследования нами был сделан ряд выводов:
1. Под гарантиями деятельности членов общественных палат (советов) в РФ следует понимать совокупность средств, условий и способов, посредством которых обеспечивается осуществление членами вышеназванных субъектов общественного контроля своей деятельности.
2. В качестве основных причин закрепления вышеназванных гарантий можно выделить необходимость обеспечения: эффективности и результативности деятельности по организации и проведению мероприятий общественного контроля; участия в ней любых граждан независимо от уровня их материального достатка и трудовой занятости; самостоятельности, независимости, беспристрастности данных лиц при реализации своих полномочий в рамках организации и осуществления общественного контроля; исключения возможности незаконного воздействия на данные мероприятия как со стороны объектов общественного контроля, так и третьих лиц.
3. Гарантии деятельности членов общественных палат (советов) в РФ можно подразделить на: материальные; по недопущению отзыва данных лиц из числа членов вышеназванных субъектов общественного контроля; по обеспечению их безопасности.
4. Закрепление и реализация указанных гарантий сопряжены с многочисленными проблемами, требующими: а) формализации данного института гражданского общества в Конституции страны; б) унификации в законодательстве об общественном контроле системы вышеназванных гарантий; в) расширения числа видов данных гарантий, например, путем закрепления: механизма защиты членов вышеназванных субъектов общественного контроля от незаконного воздействия со стороны объектов общественного контроля и третьих лиц; системы повышенных мер правовой ответственности в отношении лиц, оказывающих незаконное воздействие как на указанных членов, так и осуществляемую ими деятельность; особого порядка прекращения и приостановления полномочий указанных членов; возможности формирования ими сообщества членов и представителей субъектов общественного контроля; г) детализации уже имеющихся гарантий (например, института компенсации); д) исключения ряда гарантий (в частности, запрета отзыва членов указанных субъектов общественного контроля).
Список источников:
Колосова Н.М. Конституционно-правовые гарантии общественного контроля // Юридический вестник Самарского университета. 2023. Т. 9, № 2. С. 26-33. https://doi.org/10.18287/2542-047X-2023-9-2-26-33.
О проблемах и перспективах развития в Российской Федерации института региональных общественных палат: конституционно-правовой анализ / В.В. Гончаров [и др.] // Право и государство: теория и практика. 2023a. № 1 (217). С. 5760. https://doi.org/10.47643/1815-1337_2023_1_57.
О проблемах и перспективах развития в Российской Федерации института муниципальных общественных палат (советов): конституционно-правовой анализ / В.В. Гончаров [и др.] // Право и государство: теория и практика. 2023б. № 2 (218). С. 54-58. https://doi.org/10.47643/1815-1337_2023_2_54.
Рашева Н.Ю. Особенности правового статуса члена общественной палаты субъекта РФ (на примере членства в общественной палате Мурманской области) // Вопросы российского и международного права. 2021. Т. 11, № 3A. С. 2435. https://doi.org/10.34670/AR.2021.50.33.030.
Решетникова И. В. Гарантии деятельности членов общественных палат // Юрист. 2017. № 12. С. 43-46.
Спиридонов А.А. Общественный контроль: эволюция взглядов и контексте российского конституционализма и значимость для современного государства // Российское правосудие. 2022. № 10. С. 45-57. https://doi.org/10.37399/issn2072-909X.2022.10.45-57.
Тепляшин И.В. Гарантии деятельности субъектов общественного контроля: состояние и развитие // Конституционное и муниципальное право. 2022. № 11. С. 49-52. https://doi.org/10.18572/1812-3767-2022-11-49-52.
Reference:
Goncharov, V.V., Maksimova, S.M., Petrenko, E.G. & Poyarkov, S.Yu. (2023) On the problems and prospects of development of the Institute of regional public chambers in the Russian Federation: constitutional and legal analysis. Law and State: Theory and Practice. 1 (217), 57-60. Available from: doi: 10.47643/1815-1337_2023_1_57. (In Russian).
Goncharov, V.V., Petrenko, E.G., Poyarkov, S.Yu. & Maksimova, S.M. (2023) On the problems and prospects of development of the institute of municipal public chambers (councils) in the Russian Federation: constitutional and legal analysis. Law and State: Theory and Practice. 2 (218), 54-58. Available from: doi:10.47643/1815-1337_2023_2_54. (In Russian).
Kolosova, N.M. (2023) Constitutional and legal guarantees of public control. Juridical Journal of Samara University. 9 (2), 26-33. Available from: doi:10.18287/2542-047X-2023-9-2-26-33. (In Russian).
Rasheva, N.Y. (2021) Features of the legal status of a member of the public chamber of a constituent entity of the Russian Federation (on the example of membership in the public chamber of the Murmansk Region). Matters of Russian and international law. 11 (3A), 24-35. Available from: doi:10.34670/AR.2021.50.33.030. (In Russian).
Reshetnikova, I.V. (2017) Guarantees of the public chamber member activity. Jurist. 12, 43-46. (In Russian). Spiridonov, A.A. (2022) Public control: the evolution of views in the context of Russian constitutionalism and significance for the modern state. Russian Justice System. 10, 45-57. Available from: doi:10.37399/issn2072-909X.2022.10.45-57 (In Russian).
Teplyashin, I.V. (2022) Guarantees of activities of public control subjects: the status and development. Constitutional and municipal law. (11), 49-52. Available from: doi:10.18572/1812-3767-2022-11-49-52. (In Russian).
Информация об авторе В.В. Гончаров - независимый исследователь, кандидат юридических наук, доцент, исполнительный директор юридической консалтинговой корпорации «Ассоциация независимых правозащитников», Краснодар, Россия.
https://elibrary.ru/author_items.asp?authorid=175938
Конфликт интересов:
автор заявляет об отсутствии конфликта интересов.
Information about author V.V. Goncharov - Independent Researcher, Ph.D. in Law, Associate Professor, Executive Director of the Legal Consulting Corporation "Association of Independent Human Rights Defenders", Krasnodar, Russia.
https://elibrary.ru/author_items.asp?authorid=175938
Conflicts of interests:
The author declares no conflicts of interests.
Статья поступила в редакцию / The article was submitted 22.09.2023 Одобрена после рецензирования / Approved after reviewing 20.10.2023 Принята к публикации / Accepted for publication 21.11.2023
Автором окончательный вариант рукописи одобрен.
