CC BY
2
Научная статья УДК 342
https://doi.org/10.24158/tipor.2023.10.25
Ограничения, связанные с членством в общественных палатах и советах в Российской Федерации: публично-правовой анализ
Виталий Викторович Гончаров
Независимый исследователь, Краснодар, Россия, niipg2010@mail.ru, https://orcid.org/0000-0003-3029-4727
Аннотация. Статья посвящена анализу закрепленных в российском законодательстве об общественном контроле ограничений, связанных с членством в общественных палатах и советах. Актуальность темы исследования обусловлена необходимостью определения необходимого и достаточного перечня ограничений в деятельности членов общественных палат и советов, позволяющих обеспечить объективное, беспристрастное, непредвзятое выполнение своих обязанностей указанными членами субъектов общественного контроля в процессе подготовки и реализации мероприятий общественного контроля. В работе исследованы причины, обуславливающие необходимость законодательного закрепления указанных ограничений, разработана и обоснована их авторская классификация, изучены основные точки зрения относительно содержания и пределов данных ограничений. В работе выявлены основные проблемы, связанные с закреплением и выполнением указанных ограничений членами общественных палат и советов в России, разработана и обоснована система мероприятий по разрешению указанных проблем.
Ключевые слова: ограничения, членство, общественные палаты, общественные советы, Российская Федерация, конституционно-правовой анализ, общественный контроль, народовластие, принципы, запреты
Финансирование: инициативная работа.
Для цитирования: Гончаров В.В. Ограничения, связанные с членством в общественных палатах и советах в Российской Федерации: публично-правовой анализ // Теория и практика общественного развития. 2023. № 10. С. 209-213. https://doi.org/10.24158/tipor.2023.10.25.
Original article
Restrictions Related to Membership in Public Chambers and Councils in the Russian Federation: Public Law Analysis
Vitaly V. Goncharov
Independent Researcher, Krasnodar, Russia, niipg2010@mail.ru, https://orcid.org/0000-0003-3029-4727
Abstract. The article is devoted to the analysis of the restrictions related to membership in public chambers and councils enshrined in the Russian legislation on public control. The relevance of the research topic is due to the need to determine the necessary and sufficient list of restrictions in the activities of members of civic chambers and councils, which allow to ensure objective, impartial, unbiased performance of their duties by these members of the subjects of public control in the process of preparation and implementation of public control measures. The paper investigates the reasons for the necessity of legislative enshrinement of these restrictions, develops and substantiates their author's classification, studies the main points of view regarding the content and limits of these restrictions. The paper identifies the main problems associated with the consolidation and implementation of these restrictions by members of public chambers and councils in Russia, and develops and justifies a system of measures to resolve these problems.
Keywords: restrictions, membership, public chambers, public councils, Russian Federation, constitutional and legal analysis, public control, democracy, principles, prohibitions
Funding: Independent work.
For citation: Goncharov, V.V. (2023) Restrictions Related to Membership in Public Chambers and Councils in the Russian Federation: Public Law Analysis. Theory and Practice of Social Development. (10), 209-213. Available from: doi: 10.24158/tipor.2023.10.25 (In Russian).
Введение. Вопросы закрепления и реализации правового статуса и полномочий членов общественных палат и советов различного уровня в Российской Федерации широко исследованы в работах Л.Н. Васильевой (2023), М.А. Кокотовой (2020), Н.Ю. Рашевой (2021), А.А. Спиридонова (2022), Г.Н. Чеботарева (2018), а также рядом иных ученых. Однако доля работ, посвященных анализу ограничений, связанных с членством граждан России в общественных палатах и советах
© Гончаров В.В., 2023
ЭКОНОМИКА ЕООМОМЮБ
федерального, регионального и муниципального уровня, представляется незначительной. Актуальность настоящего исследования обусловлена важностью определения необходимого и достаточного перечня ограничений в деятельности членов общественных палат и советов, что позволит обеспечить объективное, беспристрастное, непредвзятое выполнение своих обязанностей указанными членами субъектов общественного контроля в процессе подготовки и реализации мероприятий общественного контроля. При этом целью исследования выступает не только выявление и формализация основных проблем, препятствующих закреплению и соблюдению данных ограничений, но и разработка системы мероприятий по их разрешению.
Материалы и методы исследования. В России многонациональный народ страны обладает правовым статусом носителя суверенитета и единственного источника власти в государстве. Однако делегируемые им органами публичной власти полномочия, а также механизм реализации форм прямого народовластия, нуждаются в системе гарантий, важнейшей из которых выступает институт общественного контроля, который реализуется системой его субъектов посредством организации и проведения мероприятий общественного контроля, в которых могут принимать участие граждане РФ и некоммерческие негосударственные организации.
Законодательство об общественном контроле закрепило ряд обязательных требований к кандидатурам, которые могут участвовать в организации и проведении мероприятий общественного контроля, быть членами общественных палат и советов, а также иных организационных структур общественного контроля. В частности, Федеральный закон от 04.04.2005 № 32-ФЗ1 в качестве требований к кандидатурам в члены Общественной палаты страны закрепил достижение ими совершеннолетнего возраста, отсутствие признания недееспособными на основании решения суда, отсутствие неснятой или непогашенной судимости, отсутствие двойного гражданства, отсутствие факта нахождения на государственной или муниципальной службе и т. д. Однако наличие столь сурового отбора лиц для членства в общественных палатах и советах различных уровней, иных организационных структур общественного контроля, непосредственного участия их в организации и проведении мероприятий общественного контроля, не означает, что после обретения указанного статуса и допуска данных лиц к организации и осуществлению общественного контроля, их деятельность будет осуществляться неконтролируемым образом. Отнюдь. Деятельность данных лиц, облеченных столь важными полномочиями, связана определенными ограничениями, закрепленными в законодательстве об общественном контроле. При этом, как мы отмечали ранее, в научной и учебной литературе нет единого мнения относительно детального содержания и пределов указанных ограничений2. Это обусловлено, с одной стороны, тем, что российское законодательство об общественном контроле в части формализации ограничений, связанных с членством в общественных палатах и советах различного уровня, не унифицировано, с другой стороны, нет ясности по данному вопросу и в научной правовой доктрине об общественном контроле.
Представляется, что члены общественных палат и советов (как и иных организационных структур общественного контроля), а также любые представители субъектов общественного контроля, участвующие в организации и проведении мероприятий общественного контроля, связаны необходимостью соблюдения системы ограничений как в период проведения указанных мероприятий, так и в повседневной жизни, для того, чтобы обеспечить объективное, беспристрастное и непредвзятое выполнение своих обязанностей. Данные критерии (объективности, непредвзятости и беспристрастности осуществления общественного контроля) закреплены в ряде федеральных и региональных законов об общественном контроле (в частности, в статье 11 Федерального закона 21.07.2014 № 212-ФЗ3).
Однако закрепление и реализация ограничений, связанных с членством в общественных палатах и советах любых уровней в РФ, должны строиться на основе ряда принципов, в числе которых можно выделить следующие.
Во-первых, указанные ограничения должны быть установлены на уровне федерального закона (как вариант, их следует закрепить в Федеральном законе от 21.07.2014 № 212-ФЗ). Это позволит исключить возможность закрепления на региональном и муниципальном уровнях каких-либо ограничений, которые будут обусловлены не необходимостью оптимизации процессов организации и проведения мероприятий общественного контроля, а желание региональных и местных элит оказать незаконное воздействие на деятельность членов указанных субъектов общественного контроля в выгодном для себя ключе.
1 Об Общественной палате Российской Федерации (с изменениями и дополнениями) [Электронный ресурс] : Федеральный закон от 04.04.2005 N 32-ФЗ. Доступ из информ.-правовой системы «Гарант».
2 Гончаров В.В. Конституционно-правовые основы общественного контроля в Российской Федерации : монография. М., 2019. 256 с.
3 Статья 11. Конфликт интересов при осуществлении общественного контроля : Федеральный закон от 21.07.2014 N 212-ФЗ (ред. от 27.12.2018) «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
Во-вторых, любые ограничения для членов общественных палат и советов в их повседневной деятельности, либо в деятельности, связанной с организацией и осуществлением мероприятий общественного контроля, не должны создавать каких-либо препятствий для реализации данными лицами своих полномочий, обусловленных членством в общественной палате или общественном совете.
В-третьих, указанные ограничения не должны препятствовать механизму формирования и деятельности субъектов общественного контроля, процессам организации и проведения ими мероприятий общественного контроля.
В-четвертых, данные ограничения должны сопровождаться одновременным закреплением, с одной стороны, механизма выявления их нарушения, оценки указанных нарушений и принятия по ним решений уполномоченными структурами (вплоть до привлечения членов вышеназванных субъектов общественного контроля, а также иных виновных в нарушении ограничений лиц, к ответственности в соответствии с нормами законодательства), а с другой стороны, механизма устранения последствий указанных нарушений ограничений, связанных с членством в общественных палатах и советах любых уровней в Российской Федерации.
Процессы закрепления и реализации ограничений, связанных с членством в общественных палатах и советах различных уровней в нашей стране, связаны с многочисленными проблемами, в числе которых можно выделить следующие:
1. Отсутствие формализации института общественного контроля в Конституции РФ, что подрывает авторитет и значимость данного института гражданского общества в глазах граждан, и не позволяет сформировать единую непротиворечивую систему общественного контроля в стране. Данную проблему необходимо решить путем инкорпорирования норм, регулирующих общественный контроль в текст Конституции, аналогично тому, как в Конституции СССР 1977 года, были инкорпорированы нормы, регулирующие институт народного контроля, позволявшие определять содержание, пределы и ограничения, связанные с данным институтом гражданского общества.
2. Отсутствие унификации российского законодательства об общественном контроле в стране, а также единого подхода к содержанию и пределам применения ограничений, связанных с членством в общественных палатах и советах как в российском законодательстве, так и в научной правовой доктрине. В частности, даже отдельные федеральные законы, регулирующие организацию и проведение общественного контроля, а также деятельность Общественной палаты страны, по-разному подходят к вопросам закрепления системы ограничений, связанных с членством в субъектах общественного контроля. Например, если Федеральный закон от 04.04.2005 № 32-Ф31 в качестве подобных ограничений закрепляет необходимость приостановления членами Общественной палаты страны членства в политических партиях и недопустимость их объединения по признакам региональной, религиозной и прочей принадлежности, то Федеральный закон от 10.06.2008 № 76-ФЗ в статье 17 закрепляет в качестве ограничений для членов общественных наблюдательных комиссий отсутствие получения материального вознаграждения за свою деятельность, а также отсутствие конфликта интересов при проведении данного конкретного мероприятия общественного контроля2. В свою очередь, Федеральный закон от 21.07.2014 № 212-ФЗ вообще не закрепляет понятия и системы ограничений, связанных с членством в субъектах общественного контроля3. В научной и учебной литературе в России отсутствует общепринятая классификация указанных ограничений. В этой связи представляется, что данные ограничения следует классифицировать в зависимости от правовых последствий за их нарушение на ограничения-запреты (за нарушение которых неизбежно должны наступать правовые последствия вплоть до привлечения к правовой ответственности и лишения статуса члена общественной палаты или совета) и ограничения-рекомендации (за нарушение которых указанные правовые последствия могут наступать лишь в случае систематического характера данных нарушений). В законодательстве об общественном контроле следует закрепить и четкую систему правовых последствий за нарушение рассматриваемых ограничений, включив в нее: предупреждения, выносимые руководителем общественной палаты (совета); лишение права выступления, кото-
1 Об Общественной палате Российской Федерации [Электронный ресурс]: Федеральный закон от 04.04.2005 г. № 32-Ф3 // Президент России. URL: http://www.kremlin.ru/acts/bank/22232 (дата обращения: 19.09.2023).
2 Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания [Электронный ресурс]: Федеральный закон от 10.06.2008 г. № 76-ФЗ // Там же. URL: http://www.kremlin.rU/acts/bank/27615/page/1 (дата обращения: 19.09.2023).
3 Об основах общественного контроля в Российской Федерации [Электронный ресурс]: Федеральный закон от 21.07.2014 г. № 212-ФЗ // Там же. URL: http://www.kremlin.ru/acts/bank/38702 (дата обращения: 19.09.2023).
ЭКОНОМИКА ECONOMICS
рое может налагаться как руководителем общественной палаты (совета), так и решением указанных субъектов общественного контроля на их пленарных заседаниях (например, за использование в выступлении нецензурной лексики); временное отстранение от исполнения обязанностей члена общественной палаты (совета); отстранение от участия в организации и осуществлении конкретного мероприятий общественного контроля (например, в случае конфликта интересов); прекращение членства в данном субъекте общественного контроля (данное решение принимается той организацией либо органом публичной власти, кто назначил или выбрал данное лицо в члены общественной палаты (совета) на основании представления самой общественной палаты (совета) за серьезные нарушения ограничений (например, если член общественной палаты (совета) получил иностранное гражданство, вступил в политическую партию);
3. Слабое использование как зарубежного, так и положительного советского опыта закрепления и реализации ограничений для членов субъектов контроля гражданского общества за аппаратом публичной власти. Например, ряд авторов отмечает слабое использование в данном вопросе современных цифровых технологий, которые активно используются за рубежом, когда технологии искусственного интеллекта позволяют комплексно оценить поведение члена субъекта общественного контроля не только при его участии в мероприятиях общественного контроля, но и в повседневной жизни (Фролова, 2021:166-169). Возможно использование советского опыта работы института народного контроля (в части использования механизма отзыва представителей субъекта контроля гражданского общества за нарушения ограничений, установленных в законодательстве, регулирующем данный институт).
4. Неразработанность системы оценки практики реализации указанных ограничений. В частности, Общественной палате РФ следует разработать систему критериев оценки деятельности членов любых субъектов общественного контроля, включая и соблюдение рассматриваемых в настоящей статье ограничений. Данную систему следует закрепить в Кодексе этики представителей субъектов общественного контроля, который следует разработать Общественной палатой РФ совместно с министерством юстиции РФ и утвердить, например, постановлением Правительства РФ, в дальнейшем продублировав в кодексах этики принимаемых каждым из субъектов общественного контроля. Это позволит повысить не только профессиональный уровень членов общественных палат и советов, но и уровень соблюдения ими правил этического долженствования (как в повседневной жизни, так и при организации и проведении мероприятий общественного контроля).
Заключение. В ходе проведенного исследования нами был сделан ряд выводов:
1. Члены общественных палат и советов (как и других субъектов общественного контроля в России) в процессе организации и осуществления мероприятий общественного контроля, а также в повседневной жизни, должны соблюдать систему ограничений в целях обеспечения объективного, беспристрастного и непредвзятого выполнения своих обязанностей.
2. Закрепление и реализация вышеназванных ограничений должны строиться на основе ряда принципов: а) они должны устанавливаться только федеральными законами; б) их реализация не должна препятствовать осуществлению членами общественных палат и советов своих полномочий; в) они не должны препятствовать как функционированию общественных палат и советов, так и процессам организации и проведения мероприятий общественного контроля; г) за нарушение указанных ограничений члены общественных палат и советов, а также иные виновные лица, могут быть привлечены к ответственности в соответствии с нормами федерального законодательства.
3. Закрепление и реализация указанных ограничений связаны с рядом проблем: а) отсутствием формализации данного института гражданского общества в Конституции РФ; б) отсутствием унификации российского законодательства об общественном контроле; в) отсутствием единого подхода к содержанию и пределам применения данных ограничений как в российском законодательстве, так и в научной правовой доктрине; г) слабым использованием зарубежного и советского опыта закрепления и реализации ограничений для членов субъектов контроля гражданского общества за аппаратом публичной власти; д) неразработанностью системы оценки практики реализации указанных ограничений (в частности, с позиций их эффективности и результативности, а также влияния на эффективность организации и осуществления мероприятий общественного контроля).
4. Разрешение указанных проблем требует: а) инкорпорирования института общественного контроля в Конституцию РФ; б) проведения унификации и систематизации законодательства об общественном контроле; в) разработки и детализации системы вышеназванных ограничений в действующем законодательстве и научной правовой доктрине с учетом советского и зарубежного опыта закрепления и реализации ограничений для членов субъектов контроля гражданского общества за аппаратом публичной власти; д) разработки системы критериев оценки как эффективности и результативности реализации тех или иных указанных ограничений, так и их влияния на повышение эффективности и результативности процессов организации и осуществления мероприятий общественного контроля.
Список источников:
Васильева Л.Н. Правовая природа контрольных полномочий общественных палат в Российской Федерации // Журнал российского права. 2023. Т. 27, № 6. С. 49-61. https://doi.org/10.12737/jrp.2023.066.
Кокотова М. А. Критерии подбора членов муниципальных общественных палат и советов в России ... и экономических, социальных и экологических советов во Франции // Lex Russica (Русский закон). 2020. Т. 73, № 6 (163). С. 149-159. https://doi.org/10.17803/1729-5920.2020.163.6.149-159.
Рашева Н.Ю. Особенности правового статуса члена общественной палаты субъекта РФ (на примере членства в общественной палате Мурманской области) // Вопросы российского и международного права. 2021. Т. 11, № 3A. С. 24-35. https://doi.org/10.34670/AR.2021.50.33.030.
Спиридонов А.А. Общественный контроль: эволюция взглядов и контексте российского конституционализма и значимость для современного государства // Российское правосудие. 2022. № 10. С. 45-57. https://doi.org/10.37399/issn2072-909X.2022.10.45-57.
Фролова И. В., Уразова А.И., Игнатьева О.Н. Общественный контроль в современной России: тренды и задачи циф-ровизации // Экономика и управление. 2021. № 6 (162). С. 166-169. https://doi.org/10.34773/EU.2021.6.32.
Чеботарев Г.Н. Конституционализация общественного участия граждан в управлении делами государства // Конституционное и муниципальное право. 2018. № 12. С. 33-36.
References:
Chebotarev, G.N. (2018) Constitutionalization of the public involvement of citizens in the administration of the affairs of the state. Constitutional and Municipal Law. (12), 33-36. (In Russian).
Frolova, I.V., Urazova, A.I. & Ignatieva, O.N. (2021) Public control in modern Russia: trends and challenges of digitalization. Economics and Management. 6 (162), 166-169. Available from: doi:10.34773/EU.2021.6.32 (In Russian).
Kokotova, M.A. (2020) Criteria for selecting members of municipal public chambers and councils in Russia and economic, social and environmental councils in France. Lex Russica. 73 (6 (163)), 149-159. (In Russian)
Rasheva, N.Y. (2021) Features of the legal status of a member of the public chamber of a constituent entity of the Russian Federation (on the example of membership in the public chamber of the Murmansk Region). Matters of Russian and international law. 11 (3A), 24-35. Available from: doi:10.34670/AR.2021.50.33.030. (In Russian).
Spiridonov, A.A. (2022) Public control: the evolution of views and the context of Russian constitutionalism and its significance for the modern state. Rossiyskoe pravosudie. (10), 45-57. Available from: doi:10.37399/issn2072-909X.2022.10.45-57. (In Russian).
Vasilyeva, L.N. (2023) The legal nature of the control powers of public chambers in the Russian Federation. Journal of Russian Law. 27(6), 49-61. Available from: doi:10.12737/jrp.2023.066. (In Russian).
Информация об авторе В.В. Гончаров - независимый исследователь, кандидат юридических наук, доцент, исполнительный директор Юридической консалтинговой корпорации «Ассоциация независимых правозащитников», Краснодар, Россия.
https://elibrary.ru/author_items.asp?authorid=175938
Конфликт интересов:
автор заявляет об отсутствии конфликта интересов.
Information about author V.V. Goncharov - Independent Researcher, PhD in Law, Associate Professor, Executive Director of the Legal Consulting Corporation "Association of Independent Human Rights Defenders", Krasnodar, Russia.
https://elibrary.ru/author_items.asp?authorid=175938
Conflicts of interests:
The author declares no conflicts of interests.
Статья поступила в редакцию / The article was submitted 05.09.2023; Одобрена после рецензирования / Approved after reviewing 03.10.2023; Принята к публикации / Accepted for publication 24.10.2023.
Автором окончательный вариант рукописи одобрен.
