CC BY
140
УЧЕНЫЕ
ЗАПИСКИ
КА. МАЛЬЦЕВ, аспирант кафедры конституционного и муниципального права Орловского государственного университета
ОСОБЕННОСТИ ПРИМЕНЕНИЯ СОГЛАСИТЕЛЬНЫХ ПРОЦЕДУР КАК ГАРАНТИИ РЕАЛИЗАЦИИ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРИНЦИПА РАЗДЕЛЕНИЯ ВЛАСТЕЙ
Принцип разделения властей — один из основных принципов деятельности государственных органов и государственной власти в целом. Его реализация зависит от законодательного механизма воздействия на его элементы. Согласительные процедуры призваны стать одной из основных конституционных гарантий соблюдения принципа разделения властей.
Ключевые слова: согласительные процедуры, орган государственной власти субъектов РФ, согласительная комиссия, принцип разделения властей, Конституция РФ, федеральный закон.
В любой отрасли права существуют свои процедуры разрешения конфликтных ситуаций, возникающих между субъектами регулируемых данной отраслью правоотношений. В настоящее время одним из часто применяемых на практике способов разрешения конфликтов является досудебный способ. В конституционном праве получило законодательное закрепление понятие «согласительная процедура». Статья 85 Конституции Российской Федерации предусматривает возможность применения Президентом Российской Федерации согласительных процедур для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации [1].
Федеральный конституционный закон «О Конституционном суде РФ» предусматривает, что для реализации положений статьи 85 Конституции РФ соответствующий орган государственной власти должен обратиться к Президенту РФ. В свою очередь Президенту РФ предоставлена возможность использования согласительных процедур. В случае, если эти процедуры не были использованы либо не привели к разрешению конфликта, Президент РФ обращается с ходатайством в Конституционный суд РФ [2].
Статья 25 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» также указывает на необходимость применения согласительных процедур при возникновении споров между законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации и высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации по вопросам осуществления их полномочий. При этом указанная статья правовой основой регулирования указанных процедур называет Конституцию РФ, конституции (уставы) субъектов и законы субъектов Российской Федерации [3]. Федеральный конституционный закон РФ «О Правительстве Российской Федерации» наделяет высший орган исполнительной власти Российской Федерации правом разрешения споров и устранения разногласий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Для разрешения споров и устранения разногласий создаются согласительные
© И.А. Мальцев
ПРАВО
комиссии из представителей заинтересованных сторон [4].
Положение о необходимости и возможности применения согласительных процедур предусмотрено и законодательными актами Орловской области (Закон Орловской области «Об Орловском областном Совете народных депутатов» [5], Закон Орловской области «О правотворчестве и нормативно-правовых актах Орловской области») [6]. Например, в Законе Орловской области «О референдуме Орловской области» указывается, что в случае возникновения спора о компетенции в связи с выдвижением инициативы референдума Орловской области Президент РФ, Совет Федерации Федерального Собрания РФ, Государственная Дума Федерального Собрания РФ, Правительство РФ вправе предложить Орловскому областному Совету народных депутатов создать согласительную комиссию. В работе согласительной комиссии вправе принять участие представители инициативной группы по проведению референдума Орловской области [7].
Указанные НПА, а также Устав Орловской области и иных субъектов РФ не конкретизируют порядок применения данных процедур [8].
Таким образом, основываясь на проведённом нами исследовании действующего законодательства федерального уровня и уровня субъектов Российской Федерации, можно сделать вывод, что на законодательном уровне не регламентирован порядок проведения согласительных процедур. Наряду с вышеуказанным представляется неясным и само понятие «согласительная процедура». Обратимся к словарю Конституционного права для определения данного понятия. Конституционные согласительные процедуры — конституционно-правовые средства разрешения разногласий, возникающих между участниками конституционно-правовых отношений [9]. Известны следующие виды согласительных процедур: переговоры, создание согласительных комиссий, третейский суд и другие. Для применения различных форм согласительных процедур необходимо руководствоваться разработками конфликтологии. Однако считаем необходимым отметить, что конституционные согласительные процедуры следует рассматривать как особые конституционно-правовые средства, применяемые с учётом специфики конституционно-правовых отношений.
Законодательной практике Российской Федерации известны случаи издания Президентом указов, регулирующих тем или иным образом порядок создания согласительных комиссий как одной из форм согласительных процедур, например,
Указ Президента Российской Федерации от 05 октября 1995 года «О мерах по обеспечению взаимодействия федеральных органов государственной власти субъектов Российской Федерации при проведении конституционно-правовой реформы в субъектах Российской Федерации» (утратил силу) [10]. Данным указом предусматривалось создание Комиссии при Президенте Российской Федерации по взаимодействию федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации. На образуемую комиссию возлагалась обязанность по устранению возможных разногласий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также между законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Комиссия была обязана осуществлять подготовку предложений о применении Президентом Российской Федерации согласительных процедур для разрешения таких разногласий в соответствии со статьёй 85 Конституции Российской Федерации. Этим же указом устанавливалось, что работа комиссии будет осуществляться на основании Положения о комиссии. Таким образом, применение положений статьи 85 Конституции Российской Федерации на практике ограничивается изданием соответствующего указа Президента РФ и последующей разработкой на основе указа Положения о согласительной комиссии. Несколько нецелесообразным представляется ограничение применения согласительных процедур исключительно созданием согласительных комиссий, что в целом, на наш взгляд, не в полной мере способно эффективно решать вопросы урегулирования разногласий при «конфликте компетенций».
В конституционном праве рассматриваемые в настоящем исследовании категории приобретают особую значимость и актуальность в части реализации положений Конституции РФ о принципе разделения властей. Данный принцип предполагает наличие определённой системы сдержек и противовесов между органами государственной власти РФ. В части реализации принципа разделения властей между органами государственной власти субъектов Российской Федерации предполагается такая законодательно закреплённая система взаимодействия, в которой бы сочетались как элементы взаимоконтроля, так и элементы самостоятельности в осуществлении своих полномочий. Однако эта система, на наш взгляд, представляется достаточно сложной, поскольку само
её построение и реализация трудно применимы на практике. Многие сферы общественной жизни многогранны, что подчас становится одной из причин появления так называемой «двойственной компетенции», когда разные органы оказываются «правомочны» в решении одного и того же вопроса. Таким образом, спор о компетенции между государственными органами неизбежен. На наш взгляд, именно данное обстоятельство является основанием для создания законодательного акта, регулирующего порядок применения согласительных процедур в части регулирования конституционно-правых отношений.
Поскольку принцип разделения властей в полной мере является конституционным принципом, то и методы его реализации и поддержания следует выбирать конституционные. «Конфликт компетенций» - это своего рода конфликт элементов сложного механизма системы разделения государственной власти. Согласительная процедура - это метод и средство разрешения «конфликта компетенций». Поэтому данный метод и средство должны иметь исключительно конституционно-правовую основу, а именно разработанные законодательно механизмы применения согласительных процедур.
Категории «спор», «конфликт», «согласительная процедура» изучаются наукой «Юридическая конфликтология». Научные разработки данной отрасли знаний в настоящее время становятся широко применимы на практике. В отличие от таких отраслей, как международное частное право, гражданское право, в науке конституционного права применение согласительных процедур ограничивается, на наш взгляд, декларативными нормами нормативно-правовых актов федерального и регионального уровней.
Конфликт в системе разделения властей рассматривался В.Н. Кудрявцевым. В своём исследовании, названном «Юридическая конфликтология», он рассматривает конфликт, его природу и проявления в различных правоотношениях. Наибольший интерес в его исследовании для нас представляет рассмотрение принципа разделения властей в аспекте порождаемых им противоречий. Кудрявцев полагает, что, «являясь по существу элементом эффективного государственного управления, принцип разделения властей одновременно может служить объективной базой для зарождения и развития юридических конфликтов. Это споры о компетенции органов, «война актов», споры о формах и процедурах взаимоотношения органов власти, конфликты, вытекающие из внут-рифедеральных проблем, отношения с политическими партиями и движениями» [11]. Кудряв-
цевым выделяются несколько особенностей конфликта в системе разделения властей. Первая заключается в том, что в разрешении конфликтов всегда активно действующими субъектами являются государственные органы. Это происходит и в том случае, когда они не входят в число конфликтующих сторон, а выполняют лишь функции посредника или арбитра. Второй особенностью, названной автором, является «преимущественное использование легальных средств разрешения конфликтов или их последующая легитимация. Итогом такого конфликта является принятие нормативного правового акта, изменение конституции, подписание общественных соглашений» [12].
Возможность применения согласительных процедур предусмотрена для органов как федерального уровня государственной власти, так и для органов субъектов Российской Федерации. Однако следует отметить, что наиболее широкими правомочиями в этой области наделён именно Президент РФ. Как следует из анализа текста статьи 85 Конституции РФ, Президент РФ может использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации [13]. Для иных же органов государственной власти федерального и регионального уровней в пределах их полномочий предусмотрено инициирование создания лишь согласительных комиссий для разрешения споров о компетенции. Как указывалось выше, понятие «согласительная комиссия» включено в понятие «согласительная процедура». Данные категории соотносятся как общее и частное. Вышеуказанное означает то, что только П резидент согласно нормам действующего законодательства наделён правом использования всех возможных процедур разрешения споров.
Анализ федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации выявляет ряд пробелов в правовом регулировании рассматриваемого нами вопроса. На наш взгляд, одной из целей создания норм о согласительных процедурах явилось не что иное, как стремление законодателя обеспечить соблюдение принципа разделения властей ещё одной гарантией. Последняя, в свою очередь, заключается в том, что спор, возникающий между органами государственной власти любого уровня, может и должен быть разрешён не иначе, как вышестоящим по вертикали власти органом. Данный способ урегулирования разногласий позволит избежать вмешательства одного органа в компетенцию другого.
На настоящий момент вопрос создания согласительных комиссий и разработки их регламентов отнесён к компетенции того органа, который инициирует проведение подобной процедуры. Более того, как отмечалось нами выше, Президент Российской Федерации не ограничен законом в выборе способа урегулирования конфликта. Подобные пробелы правового регулирования не способствуют, на наш взгляд, укреплению конституционного принципа разделения властей как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов.
На наш взгляд, необходимы разработка и принятие специального закона о согласительных процедурах в части урегулирования споров по вопросам осуществления компетенции органов всех уровней государственной власти. Необходимо на законодательном уровне конкретизировать виды конфликтов, способы их разрешения. Таким образом, способ разрешения «конфликтов компетенций» будет иметь в полной мере конституционно-правовую основу, что будет способствовать укреплению конституционных гарантий принципа разделения властей.
Библиографический список
1. Конституция РФ (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учётом поправок, внесённых Законами Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации от 30.12.200B № 6-ФКЗ и от 30.12.200B № 7-ФКЗ) // СПС «Консультант плюс» (по состоянию на 19.02.2009 г.).
2. ФКЗ от 21.07.1994 № 1-ФКЗ «О Конституционном суде Российской Федерации»// СПС «Консультант плюс» (по состоянию на 19.02.2009 г.).
3. ФЗ от 06.10.2003 № ^4-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»// СПС «Консультант плюс» (по состоянию на 19.02.2009 г.).
4. ФКЗ от 17.12.1997 № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»// СПС «Консультант плюс» (по состоянию на 19.02.2009 г.).
5. Закон Орловской области от 06.06.2001 № 201-ОЗ (ред. от 06.02.2009) «Об Орловском областном Совете народных депутатов»// СПС «Консультант плюс» (по состоянию на 19.02.2009 г.).
6. Закон Орловской области от 15.04.2003 319-ОЗ (ред. от 07.11.200B) «О правотворчестве и нормативноправовых актах Орловской области» // СПС «Консультант плюс» (по состоянию на 19.02.2009 г.).
7. Закон Орловской области от 20.05.2004 № 403-ОЗ (ред. от 13.02.2007) «О референдуме Орловской области»// СПС «Консультант плюс» (по состоянию на 19.02.2009 г.).
B. Устав (Основной закон) Орловской области от 26.02.1996 № 7-ОЗ (ред. от 06.02.2009)// СПС «Консультант плюс» (по состоянию на 19.02.2009 г.); см. напр.: Устав Брянской области//http://www.bryanskobl.ru/region/ charter; Устав Воронежской области// http://www.govvrn.ru/wps/wcm/connect/voronezh/AVO/Main/Bill/ Charter; Устав Липецкой области//http://www.admlr.lipetsk.ru/rus/law/law01.php
9. Иванец Г.И., Калинский И.В., Червонюк В.И. Конституционное право России: энциклопедический словарь / Под общей ред. В.И. Червонюка. М.: Юрид. лит., 2002. 432 с.
10. Указ Президента РФ от 05 октября 1995 года «О мерах по обеспечению взаимодействия федеральных органов государственной власти субъектов Российской Федерации при проведении конституционно-правовой реформы в субъектах Российской Федерации» (утратил силу)// СПС «Консультант плюс» (по состоянию на 19.02.2009 г.).
11. Цит. по: Юридическая конфликтология /Под ред. академика В.Н. Кудрявцева// www.koob.ru/kudrjavcev_v_n/ juridicheskaja_konfliktologia
12. Цит. по: Юридическая конфликтология /Под ред. академика В.Н. Кудрявцева// www.koob.ru/kudrjavcev_v_n/ juridicheskaja_konfliktologia
13. Конституция РФ (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учётом поправок, внесённых Законами Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации от 30.12.200B № 6-ФКЗ и от 30.12.200B №7-ФКЗ) // СПС «Консультант плюс» (по состоянию на 19.02.2009 г.).
Maltsev I.A.
The Principle of sharing of powers is one the basic principles of the activity of public bodies and state power in whole. But its realization depends on existing legislative mechanism of influencing its elements. Сonciliations are the main constitutional garantees of observance of the principle of sharing of powers.
