CC BY
509
Быкова Елена Александровна
соискатель кафедры конституционного и муниципального права Елецкого государственного университета им. И.А. Бунина
(e-mail: [email protected])
Согласительные процедуры как особенность полномочий Президента Российской Федерации
Аннотация
В данной статье исследованы полномочия Президента Российской Федерации по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти. Автором рассмотрено понятие согласительных процедур, их виды. Приведены случаи применения согласительных процедур во избежание конфликтов в системе власти.
Annotation
In this article the author considers powers of the President of the Russian Federation in the question of coordinate function and interaction of the state authorities. The author considers the question about conception of the conciliations, concept of conciliation, views. The author tacks about Conciliations in history of the Russian Federation.
Ключевые слова: президент, органы государственной власти, согласительные процедуры, непосредственные переговоры, согласительные комиссии, суд, система разделения властей.
Key words: president, the state authorities, the conciliations, direct negotiations,conciliation commission, court, the State Power System.
Конституция 1993 г. впервые установила,что государственная власть в России как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную, судебную.
В связи с этим встает вопрос о природе президентской власти. Особенность статуса Президента России заключается в том, что он не отнесен Конституцией ни к одной из ветвей власти, а выведен за рамки разделения властей, он возвышается над всеми ветвями государственной власти, и тем самым придается легитимность его всевластию.[1] В связи с этим, на Президента возложена функция обеспечения единства государственной власти. Единство власти, реализуемой разными органами, заключается в единстве целевых установок и действий по принципиальным вопросам государственной политики.[2] В то же время, само существование в государственной системе нескольких властей подразумевает их различия и взаимные ограничения. Каждая из них выполняет свои функции и наделена своими полномочиями, за рамки которых она не вправе выходить. Естественно, три власти, осуществляя
свою деятельность одновременно, не могут избежать противоречий. Разрешать их нужно демократическим путем, на основании закона.[3] В молодых демократических странах, где институты гражданского общества и демократии еще недостаточно развиты и окончательно не оформились, проблема конституционного сотрудничества и взаимодействия властей становится особенно острой и болезненной. Вместо сотрудничества, нередко возникает противостояние властей, которое выражается в "холодной войне" между президентом и парламентом, что имело место и в России.[4] Вследствие таких конфликтов вся система власти становится нестабильной и нежизнеспособной. Но разделение властей призвано упорядочить работу госорганов, а не прекращать ее даже на минимальный срок.[5] Поэтому существуют специальные механизмы, обеспечивающие координацию и согласованность деятельности всех органов государственной власти.[6]
Обеспечение согласованного
функционирования и взаимодействия органов государственной власти - это непосредственная и очень важная функция, которая возложена на Президента РФ. Президент располагает конкретными средствами для разрешения
87
конфликтов и разногласий между государственными органами. Одним из эффективных и часто используемых на практике средств являются согласительные процедуры, которые дают возможности урегулирования отношений между различными органами государственной власти.
Важно отметить, что в законодательстве России не конкретизировано понятие согласительных процедур. В правовой же науке под согласительными процедурами понимается совместная выработка решений, взаимоприемлемых для участников конфликта, осуществляемая в рамках и на основе закона [7]. Причем этот факт имеет принципиальное значение, поскольку Президент получает свободу в выборе большого диапазона согласительных процедур, суть которых состоит в выработке компромиссных вариантов и, в конечном счете, достижении консенсуса. Назначение их состоит именно в достижении взаимного согласия сторон, между которыми возникли какие-либо разногласия. Согласительные процедуры призваны обеспечить решение проблемы без элементов принуждения. Естественно, что в процессе согласования Президент Российской Федерации выступает не как одна из сторон, а как глава государства и как общенациональный авторитет.
Президент Российской Федерации может использовать согласительные процедуры для разрешения конфликтов и разногласий, во-первых, между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации и, во-вторых, между органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Как показывает практика, разногласия наиболее часто возникают именно в сфере разграничения предметов ведения и полномочий федеральных и региональных органов власти.
Глава государства самостоятельно определяет с учетом характера спора, его значимости для согласованного функционирования механизма Федерации и взаимодействия ее различных звеньев, степени срочности и прочих условий целесообразность использования согласительных процедур.
Отличительная черта согласительных процедур проявляется в неформальном характере и в возможности выбора такой процедуры, которая наиболее приемлема для данного конкретного случая. Здесь в полной мере действует принцип факультативности выбора. Наиболее частой формой использования согласительной
процедуры Президентом России являются непосредственные переговоры.
Непосредственные переговоры - наиболее часто применяемый вид согласительных процедур. В ряде случаев они помогают не только выйти из конфликтной ситуации, но даже предотвратить сам конфликт.
Еще одной из форм согласительной деятельности Президента Российской Федерации является создание согласительных комиссий [8].
Для достижения консенсуса Президент организует переговоры с участием спорящих сторон и образует согласительные комиссии. Участие Президента проявляется в том, что он занимается организацией переговоров, образует согласительные комиссии. Так, в 1996 году действовали комиссии по вопросу об изменении Уголовного Кодекса, по вопросу о бюджете [9]. Образование согласительных комиссий и организация переговоров заинтересованных сторон используется Президентом России для достижения согласия сторон. В последнем случае переговоры проводятся либо им лично, либо с участием его представителей. Использование согласительных процедур и их возрастающее значение при разрешении разногласий вызвало необходимость в их правовом регулировании. Поэтому в октябре 1995 года Президент [10] возложил на комиссию при Президенте Российской Федерации по взаимодействию федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации при проведении конституционно-правовой реформы в субъектах Российской Федерации подготовку предложений о применении Президентом согласительных процедур для разрешения разногласий в соответствии со статьей 85 Конституции России. Ведение переговоров и создание согласительных комиссий не исключают и применение других согласительных процедур: создание третейских судов и др.
Если применение согласительных процедур не приведёт к согласованному решению, Президент, в соответствии с Конституцией, может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда. Выбор суда в этом случае зависит от характера спора и компетенции суда. Так, возможность обращения Президента в суд предусматривается не только статьей 85 Конституции России, но и другими федеральными актами.
Согласительные процедуры, как следует из Ст.85 Конституции, могут применяться Президентом практически во всех случаях
88
ОБЩЕСТВО И ПРАВО • 2011 • № 3 (35)
обнаружившихся разногласий. Президент уполномочен Конституцией лично принять необходимые меры, не прибегая к согласительным процедурам непосредственно, выступая как гарант Конституции.
Кроме того, при Президенте Российской Федерации сформирована Комиссия по взаимодействию федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации по проведению конституционно-правовой реформы в субъектах Российской Федерации, на которую возложена подготовка предложений о применении согласительных процедур, а обеспечение проведения согласительных процедур Указом Президента от 21 июня 2004 г. N 791 возложено на Управление Президента по внутренней политике в пределах его полномочий.
Согласительные процедуры являются универсальным инструментом разрешения противоречий и могут использоваться Президентом практически во всех случаях обнаружения разногласий. Если же все-таки они не приводят к принятию оптимального решения, Президент может передать разрешение споров в соответствующий суд, и тогда согласительная процедура заменяется судебной [11].
Формально, в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Президент не обязан ни с кем согласовывать своё мнение о политических линиях развития государства. Но в реальности Президент не может не считаться ни с положением в стране, ни с общественным мнением, ни с расстановкой сил в парламенте. Учёт этих факторов, так сказать, "мета конституционная обязанность" Президента, вытекающая из самой природы его статуса, из совокупности основных его функций.
Все же представляется, что согласительные процедуры имеют большое значение и служат для разрешения спорных вопросов, и, прежде всего в сфере межнациональных федеративных отношений. Поняв важность этого инструмента, выглядит целесообразным законодательное урегулирование процедуры применения согласительных процедур, их формы, положения сторон и, конечно, самого их определения. О необходимости принятия специального правового акта, касающегося данной проблематики, говорилось еще в середине 90-х гг. прошлого века [12]. В 1997 г. Государственная Дума приняла
Федеральный закон "О процедурах преодоления разногласий и разрешения споров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации". Однако по причине непредоставления субъектам России существенных возможностей отстаивать свои позиции в рамках регулируемых им процедур, закон был отклонен Советом Федерации.
1. Президент - Правительство -Исполнительная власть: российская модель / Под ред. И. Шаблинского. М., 1997. С. 30.
2. Чиркин В. Е. Президентская власть // Государство и право. 1997. № 5. С. 18.
3. Там же. С. 17.
4. Окуньков Л.А. Конституционное развитие института президентства в государствах -участниках СНГ//Журнал Российского права. 1997. № 10. С. 3.
5. Крылов Б.С. Разделение власти: система сдержек и противовесов //Журнал Российского права. 1998. № 6. С.3.
6. Немова С. В. Закрепление принципа разделения властей в Конституции: теория и практика//Юрист. -1998.№ 4. С. 51.
7. Юридическая энциклопедия /Под ред. Б.Н. Топорнина. М., 2001. С. 1011.
8. Исполнительная власть в России. История и современность, проблемы и перспективы развития / Под ред. Н.Ю. Хаманевой. М., 2004. С. 168.
9. Чиркин В. Е. Президентская власть // Государство и право. 1997. № 5. С. 17.
10. "О мерах по обеспечению взаимодействия Федеральных органов государственной власти субъектов Российской Федерации при проведении конституционно-правовой реформы в субъектах Российской Федерации" Указ Президента Российской Федерации от 05 октября 1995 года № 1007.
11. Окуньков Л.А. Президент Российской Федерации. Конституция и политическая практика. М., 1996. С. 45.
12. Шульженко Ю.Л. Конституционный контроль в России. М., 1995. С. 135.
89
