CC BY
72УДК 342 ББК 67
DOI 10.24411/2312-0444-2019-10008
ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ ПРЕЗИДЕНТА С ПАРЛАМЕНТОМ РЕСПУБЛИКИ АБХАЗИЯ В ЗАКОНОДАТЕЛЬНОМ ПРОЦЕССЕ
Эснат Леонидович ЛАКЕРБАЯ, аспирант кафедры конституционного и муниципального права Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина E-mail: esnat93@mail.ru
Научная специальность: 12.00.02 — конституционное право; конституционный судебный процесс;
муниципальное право
Рецензент: А.М. Осавелюк, доктор юридических наук, профессор
Аннотация. В статье проанализированы научные труды, нормативно-правовые акты Республики Абхазия, посвященные взаимодействию главы государства с парламентом в законодательном процессе.
Автор рассматривает такие аспекты, как право законодательной инициативы, право вето, опубликование законов, принятых парламентом. Сделаны выводы, внесены предложения.
Предложены способы совершенствования взаимодействия законодательной и исполнительной власти в законодательном процессе.
В статье предложено дополнить существующие варианты взаимодействия Президента с парламентом Республики Абхазия в указанной области путем создания согласительной комиссии или комитета на паритетных началах. Создание согласительной комиссии или комитета на паритетных началах будет способствовать достижению компромисса между Президентом, с одной стороны, и парламентом — с другой, выступит действенным средством успешной доработки закона, фактором, способствующим улучшению юридико-технического качества законов и, наконец, это будет один из шагов на пути оптимизации взаимоотношений Президента с парламентом.
Ключевые слова: система органов государственной власти, Республика Абхазия, закон, законодательный процесс, законодательная инициатива, вето, согласительная комиссия, парламент, Президент.
Annotation. The article analyzes scientific works, normative legal acts of the Republic of Abkhazia devoted to the interaction of the head of state with the Parliament in the legislative process.
The author considers such aspects as the right of legislative initiative, the right of veto, the publication of laws adopted by the Parliament. Conclusions are drawn, suggestions are made.
The ways of improving the interaction of legislative and executive power in the legislative process are proposed.
The article proposes to supplement the existing options of interaction between the President and the parliament of the Republic of Abkhazia in this area by creating a conciliation commission or committee on a parity basis. The establishment of a conciliation commission or committee on a parity basis will facilitate a compromise between the President on the one hand and the parliament on the other, will be an effective means of successful completion of the law, will be a factor contributing to the improvement of the legal and technical quality of laws and, finally, will be one of the steps to optimize the interaction between the President and parliament.
Keywords: system of public authorities, Republic of Abkhazia, law, legislative process, legislative initiative, veto, a conciliation commission, parliament, President.
Одной из важнейшей областей взаимодействия Народного Собрания с Президентом является участие этих органов государственной власти в законодательном процессе, состоящем из многих стадий с разным содержанием.
A.M. Осавелюк, например, считает, что законодательный процесс — это урегулированный правовыми нормами порядок деятельности уп-равомоченных субъектов по созданию закона1.
C.A. Авакьян отмечает, что «по поводу понятия «законодательный процесс» в целом и
№ 1/2019
конкретно в Российской Федерации существуют различные подходы к его пониманию»2.
Статья 46 Конституции Республики Абхазия (РА) указывает на наличие у Президента права законодательной инициативы. Во многих странах президенту как главе государства право законодательной инициативы не предоставляется (Республика Казахстан, Федеративная Республика Германии и др.). Многие ученые высказывают сомнения в обоснованности наделения президента правом законодательной ини-циативы3.
По мнению Г.В. Минха, «в большинстве современных форм правления, в том числе в президентских и смешанных республиках, законодательная инициатива главы государства формально отсутствует, что говорит об определенном уменьшении политического веса этого полномочия»4.
Необходимо отметить, что законодательство Республики Абхазия никак не ограничивает его право законодательной инициативы. Президентом могут вноситься законопроекты по любому вопросу. При этом его законодательные инициативы подлежат первоочередному рассмотрению.
Статья 89 Регламента Народного Собрания РА5 определяет форму осуществления права законодательной инициативы. Это право осуществляется в форме внесения в законодательный орган:
■ законопроектов и поправок к законопроектам;
■ законодательных предложений о разработке и принятии новых конституционных законов и законов РА;
■ законопроектов о внесении изменений и дополнений в действующие законы либо о признании этих законов утратившими силу;
■ предложения о поправках и пересмотре положений Конституции РА.
Как показывает практика, более 80% всех законопроектов в Республике Абхазия вносится по инициативе главы государства; такая активность Президента соответствует странам, в которых Президент наделен правом законодательной инициативы. К тому же законопроекты, исходящие от государственных органов, не обладающих правом законодательной инициативы, могут быть внесены в парламент субъектами права законодательной инициативы и, как правило, соответствующее внесение осуществляет именно глава государства.
Закон РА принимается большинством голосов от общего числа депутатов Народного Собрания. Конституционный закон считается принятым, если за него проголосовало 2/3 от общего числа депутатов. Принятый закон в течение пяти дней передается для подписания и опубликования Президенту.
В соответствии со ст. 1 Закона РА «О порядке опубликования и вступления в силу законов Республики Абхазия и других актов, принятых парламентом Республики Абхазия»6 законы РА публикуются главой государства не позднее 15 дней с даты принятия парламентом. Они вступают в силу с момента официального опубликования. Более позднее вступление в силу возможно в случае соответствующего установление самим законом.
В случае невозвращения Президентом законопроекта в течение 10 дней после того, как он ему был представлен, такой законопроект становится законом.
Как отмечает Л.И. Дмитриева, «уже на этапе первого чтения Президент зачастую определяет свою официальную позицию по законопроектам, внесенным другими субъектами законодательной инициативы. Именно на этой стадии может быть выявлено несовпадение позиций законодателей и главы государства по конкретному законопроекту»7.
По мнению А.Н. Шохина, «если разногласия носят принципиальный характер, т.е. Президент не согласен с самой концепцией законопроекта, то можно задуматься и о целесообразности его принятия вообще (ибо у него очень мало шансов когда-нибудь стать законом). Если же разногласия не столь глубоки, то можно намечать пути переработки текста законопроекта при подготовке его ко второму чтению»8.
В случае, если Президент отклонит в течение десяти дней с момента поступления закон, то законодательный орган вновь рассматривает данный закон. То есть в данном случае он воспользуется своим правом вето. Необходимо отметить, что Конституция РА не использует слово «вето».
Как отмечает Л.А. Окуньков, «вето Президента — средство, прежде всего, стратегическое, перспектива (угроза) его применения является сдерживающим фактором для палат, заставляющим их не допускать недостатков в принимаемых законах»9.
По мнению данного автора, «Президент должен, прежде всего, исходить из общегосудар-
№ 1/2019
ственных интересов, способствовать сбалансированности системы разделения властей, эффективному взаимодействию всех государственных органов»10.
Отметим, что это право не является орудием экстремальным. С его помощью обеспечивается оптимизация законодательного процесса, в частности, путем принятия согласительных процедур, учета интересов различных ветвей власти. Поэтому не удивительно, что в правовой литературе существование такого права обычно обосновывается необходимостью обеспечить сотрудничество законодательной и исполнительной власти, отстоять интересы последней, с которой Президент, как правило, связан наиболее тесно. Таким образом, право вето является эффективным и достаточно сильным средством воздействия исполнительной власти на власть законодательную11.
По мнению С.А. Авакьяна, Президент подписывает и обнародует законы, они получают его оценку. Внося законопроект, он освобождает себя от последующего выполнения функций наложения вето12.
По нашему мнению, сложно согласиться с позицией С.А. Авакьяна, так как законодательный процесс состоит из множества стадий и законопроект, внесенный Президентом, может вернуться к нему на подписание и опубликование в совершенно измененном виде, и с этим в последующем и должен определиться Президент, одобрив законопроект или воспользовавшись правом вето. Особенно ярко это будет выражаться, если большинство мест в парламенте принадлежит не сторонникам Президента (подобный опыт имелся в Российской Федерации в период президентства Б.Н. Ельцина).
Исходя из вышеизложенного можно сделать следующие выводы.
Процедура использования права вето на сегодняшний день является недостаточно урегулированной; в законодательстве не сказано о том, что Президент должен четко обосновать отклонение закона.
По нашему мнению, это является упущением законодательства Республики Абхазия, так как на сегодняшний день глава государства вправе отклонить любой закон без объяснения причин и даже без ознакомления с ним.
Закон, отклоненный главой государства, направляется в на заключение головного комитета или специально созданной комиссии законодательного органа, рассматривающих его в
течение 15 дней. Итогом рассмотрения является одна из двух рекомендаций парламенту:
1) одобрить закон в редакции, предложенной Президентом;
2) одобрить его в ранее принятой редакции.
Повторное рассмотрение закона начинается
выступлением полномочного представителя Президента, затем излагается заключение комитета или комиссии. Если парламент РА принимает решение о проведении обсуждения, в нем участвуют лишь депутаты. Однако заключительное слово в любом случае остается за представителем главы государства.
По окончании обсуждения на голосование ставится предложение об одобрении закона в редакции, предложенной главой государства, которая будет считаться одобренной, если за нее проголосует большинство от общего числа депутатов законодательного органа. В случае непринятия соответствующей редакции на голосование ставится вопрос о принятии закона в ранее принятой редакции. И уже на этой стадии для его принятия необходимо квалифицированное большинство от общего числа депутатов законодательного органа.
В случае принятия закон направляется в тот же день главе государства. Если же ни одно из вышеперечисленных решений не принято, законодательный орган проводит голосование по отдельным разделам, главам, статьям, их частям и пунктам в редакции, предложенной главой государства. В этом случае решение принимается простым большинством голосов от общего числа депутатов.
После одобрения законодательным органом отдельных предложений главы государства повторное рассмотрение переносится на следующее заседание, а комитет или комиссия, составившие заключение, готовят текст закона с включением в него одобренных парламентом предложений Президента. Готовый текст представляется парламенту для принятия в целом.
Закон РА считается принятым с учетом предложений главы государства в случае, если за него проголосовало большинство от общего числа депутатов. При этом закон в течение пяти дней передается Президенту для подписания и опубликования.
По нашему мнению, упущением в системе органов государственной власти Республики Абхазия является отсутствие такой формы взаимодействия Народного Собрания и Президента, как возможность образования согласитель-
№ 1/2019
ных комиссий на паритетных началах. Деятельность этих комиссий будет направлена на рассмотрение каждого возражения в отдельности и выработку идентичного текста закона.
Создание согласительной комиссии или комитета на паритетных началах будет способствовать достижению компромисса между Президентом, с одной стороны, и Народным Собранием — с другой, выступит действенным средством успешной доработки закона, фактором, способствующим улучшению юридико-технического качества законов и, наконец, станет одним из шагов на пути оптимизации взаимоотношений Народного Собрания с Президентом.
По итогам деятельности комиссии Народное Собрание голосует по проекту, разработанному комиссией, и принимает его простым большинством голосов от общего числа депутатов, проект подписывается главой государства.
Необходимо отметить, что при использовании Президентом права вето возникшие коллизии могут быть решены и без создания согласительных комиссий, так как создание комиссий будет являться правом, а не обязанностью сторон.
1 Осавелюк А.М. Конституционное право зарубежных стран: Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2012. С. 201.
2 Авакьян СА. Конституционное право России: Учеб. курс: В 2-х т. 5-е изд., перераб. и доп. М.: Норма; Инф-ра-М, 2014. Т. 2. С. 603.
3 См., напр.: Дубов ИА. Законодательная инициатива: проблемы и пути совершенствования // Гос-во и право. 1993. № 10. С. 28—29;
Поленина С.В. Законотворчество в Российской Федерации. М., 1996. С. 115.
4 Минх Г.В. Законодательная инициатива Президента Российской Федерации как конституционно-правовой институт // Журнал рос. права. 2016. № 1. С. 92.
5 Постановление Народного Собрания — парламента Республики Абхазия от 29.01.2003 г. № 742-с XIV «О Регламенте Народного Собрания Республики Абхазия» // Сборник законодательных актов Республики Абхазия. Сухум, 2013.
6 Закон Республики Абхазия «О порядке опубликования и вступления в силу законов Республики Абхазия и других актов, принятых парламентом Республики
Абхазия» // Офиц. сайт Президента Республики Абхазия // http://presidentofabkhazia.org/doc/const/ ?SHOWALL_1=1 (Дата обращения: 03.05.2018)
7 Дмитриева Л.И. Участие Президента Российской Федерации в законодательном процессе: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005. С. 43.
8 Шохин А.Н. Взаимодействие властей в законодательном процессе. М, 1997. С. 63.
9 Окуньков ЛА. Президент Российской Федерации. Конституция и политическая практика. М., 1996. С. 74.
10 Окуньков ЛА. Вето Президента // Журнал рос. права. 1998. № 2. С. 13.
11 Кутафин О.Е. Глава государства. М., 2017. С. 466.
12 Авакьян СА. Федеральное Собрание — парламент России. М., 1999. С. 279.
Библиографический список
1. Авакьян СА. Конституционное право России: Учеб. курс: В 2-х т. 5-е изд., перераб. и доп. М.: Норма; Инфра-М, 2014. Т. 2.
2.Авакьян С.А. Федеральное Собрание — парламент России. М., 1999.
3. Дмитриева Л.И. Участие Президента Российской Федерации в законодательном процессе: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005.
4. Дубов ИА. Законодательная инициатива: проблемы и пути совершенствования // Гос-во и право. 1993. № 10. С. 28—29.
5. Кутафин O.E. Глава государства. М., 2017.
6. Минх Г.В. Законодательная инициатива Президента Российской Федерации как конституционно-правовой институт // Журнал рос. права. 2016. № 1.
7. Окуньков ЛА. Вето Президента // Журнал рос. права. 1998. № 2.
8. Окуньков ЛА. Президент Российской Федерации. Конституция и политическая практика. М., 1996.
9. Осавелюк А.М. Конституционное право зарубежных стран: Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2012.
10. Поленина С.В. Законотворчество в Российской Федерации. М., 1996.
11. Шохин АН. Взаимодействие властей в законодательном процессе. М, 1997.
№ 1/2019
