CC BY
352
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
УДК 340.1 ББК 67.0
СОГЛАСИТЕЛЬНЫЕ ПРОЦЕДУРЫ КАК ЭФФЕКТИВНЫЙ СПОСОБ РАЗРЕШЕНИЯ РАЗНОГЛАСИЙ В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ
НАДЕЖДА ИГОРЕВНА КАРГАПОЛЬЦЕВА,
адъюнкт кафедры теории и истории государства и права Уральского юридического института МВД России E-mail: kargapolzeva_ni@mail.ru Научная специальность 12.00.01 - теория и история права и государства;
история учений о праве и государстве Научный руководитель: профессор, доктор юридических наук А.С. Шабуров Рецензент: кандидат юридических наук Т.Ю. Фалькина
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Аннотация. Анализируются существующие понятия согласительных процедур; рассматривается классификация возникающих в деятельности государственных органов разногласий. Обосновывается необходимость дальнейшего развития института согласительных процедур как наиболее эффективного механизма преодоления разногласий в деятельности государственных органов.
Ключевые слова: согласительные процедуры, разногласия, органы государственной власти.
Annotation. Analyzed the definitions of conciliation procedures and the classification of differences in the activities of state bodies. Proved the need for a further development of the institute of conciliation procedures as an effective way of overcoming disagreements in the activities of public authorities.
Keywords: conciliation procedures, differences, public authorities.
Одним из приоритетных направлений в деятельности органов государственной власти является построение четкого и сбалансированного механизма взаимодействия, направленного на обеспечение согласованности всех его звеньев. Потому в условиях построения правового государства и создания гражданского общества особенно остро стоит вопрос сотрудничества, достижения консенсуса и взаимопонимания в деятельности государственных органов. На сегодняшний день существуют специальные конституционно-правовые способы, призванные обеспечить координацию и согласованность деятельности всех органов государственной власти. Одним из таких способов является использование согласительных процедур.
Впервые согласительные процедуры стали применяться в сфере международных отношений. Так, ст. VII Договора между США и Великобританией 1909 г. о пограничных водах между США и Канадой предусматривает создание постоянной канадско-американ-ской международной совместной комиссии (МСК), состоящей из 6 членов на паритетной основе1. Основная задача МСК - предотвращение и урегулирование споров между Канадой и США. Решения, принимаемые
комиссией, требуют согласования, по крайней мере, с 4 членами комиссии. Наиболее подробно порядок образования и функционирования согласительных комиссий был разработан в Общем акте о мирном разрешении международных споров 1928 г. Указанный документ предусматривает, что споры между участниками акта могут рассматриваться в постоянной или временной специальной согласительной комиссии, создаваемой спорящими сторонами. Производство в согласительной комиссии состязательное, решения принимаются большинством голосов членов комис-сии2. Положения о согласительных комиссиях предусмотрены во многих двусторонних и многосторонних договорах и конвенциях.
В Российской Федерации механизм согласительных процедур как способ разрешения правовых конфликтов впервые на законодательном уровне был предусмотрен в Федеративном договоре от 31 марта 1992 г. Так, ч. 2 ст. 7 договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации гласит, что
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
споры между участниками Федеративного договора по вопросам их ведения и иным вопросам разрешаются с использованием согласительных процедур в порядке, установленном Конституций РФ3.
Однако, на современном этапе развития не существует законодательного определения термина «согласительные процедуры». По энциклопедическому словарю, согласительные процедуры - это «регламентированная законом совместная деятельность субъектов конституционно-правовых отношений по устранению возникающих между ними разногласий на взаимоприемлемой основе. Как правило, согласительные процедуры применяются в качестве первого шага на пути устранения спорных ситуаций»4.
Конституционалисты, например, под согласительными процедурами понимают урегулированный нормами конституционного права определенный порядок взаимосвязанных и последовательных действий, совершаемых сторонами конституционно-правовой коллизии, направленных на ее урегулирование путем восстановления или достижения согласия между ними5.
Тема согласительных процедур привлекала внимание и западных политологов. А. Лейпхарт ввел понятие «демократия согласования», под которым он понимает совокупность двух основных признаков - «коалиции (т.е. собственно согласования) и автономии сегментов», т.е. участников процедур согласования6. Основным принципом «демократии согласования» он называет принцип полноценного политического участия.
В.И. Червонюк и И.В. Гойман-Калинский определяют согласительные процедуры как особую разновидность законодательной технологии, которая позволяет: а) посредством принятия закона мирным (правовым) способом разрешить существующее противоречие между конкурирующими интересами; б) исключить появление в результате принятия и введение в действие содержащего согласованные нормы закона новых противоречий7. Указанная точка зрения интересна с той позиции, что право есть нормативное выражение согласованных интересов8. В праве должно быть выражено согласие той части общества, интересы которой оно затрагивает. Таким образом, упорядочение интересов, выделение из них приоритетных, преобладающих в обществе - одна из основных задач деятельности органов государственной власти. Рулан Н. справедливо отмечает, что «современное общество, конечно, не может быть устроено по типу сегментарных. Однако, как доказывает современная политическая антропология, современному обществу должны быть присущи механизмы, обеспечивающие устойчивое равновесие между составляющими это общество социальными группами»9. На наш взгляд, применение в деятельности государственных органов согласительных процедур можно отнести к числу таких механизмов.
Применение согласительных процедур при решении различных вопросов органами государственной власти играет важную роль в эффективности принимаемого решения, его легитимности. Принятое таким
образом решение или закон приобретает характер общей воли, а сам закон или решение приобретает качество правового и изначально наделяется качеством реализуемости. А несогласованность в деятельности государственных органов, напротив, ведет к принятию законов и управленческих решений, не соответствующих общественным ожиданиям, коллизиям в праве, а также затягиванию процесса принятия необходимых государству законов. Так, Государственная Дума в весеннюю сессию 2014 г. приняла целый пакет законов, вызвавших критику со стороны отдельных депутатов. В ускоренном порядке приняты поправки в закон «О рекламе», запрещающие ее на платных каналах, что угрожает закрытием кабельных каналов, вводится запрет на хранение персональных данных россиян на зарубежных серверах, и таким образом россияне лишатся права забронировать билеты на сайте зарубежной авиакомпании или заказать номер в отеле. Некоторые инициативы были внесены в последнюю неделю перед закрытием сессии. Так, достаточно обоснованно мнение депутата Михаила Емельянова, который констатировал, что «в последний день (пленарных заседаний) Дума возродила свои худшие традиции, когда парламент не был местом для дискуссий, особенно вопиющим было принятие закона о рекламе пива с нарушением регламента». Такими же темпами прошло заседание и Совета Федерации 9 июля 2014 г. Как подсчитал <«1ЪеУ11^е», на принятие одного законопроекта у Совета Федерации ушло около 5 минут10. Таким образом, при такой скорости принятия законопроектов отсутствует возможность их согласования и обсуждения, что негативно сказывается на качестве принимаемых законов и их одобряемости обществом. Этот факт лишний раз подтверждает необходимость дальнейшего развития методов и форм согласительных процедур в деятельности государственных органов, направленных на сбалансирование их деятельности.
Однако, деятельность государственных органов, как и любая другая, невозможна без споров и разногласий, связанных с наличием у каждого участника процесса своей позиции и различием компетенций каждого из звеньев в механизме государственного управления. Е.В. Комбарова предлагает следующую классификацию разногласий, возникающих в системе органов публичной власти Российской Федерации:
1) по сфере возникновения: межинституциональные (между законодательными, исполнительными и судебными органами власти) и внутрисистемные (связанные с внутренней работой органов законодательной, исполнительной, судебной власти);
2) по уровням осуществления власти: между федеральными и региональными органами государственной власти; между региональными и муниципальными органами власти11.
Указанная классификация не носит исчерпывающего характера. На наш взгляд, разногласия в государственных органах можно классифицировать еще и по следующим основаниям:
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
• по характеру возникших противоречий: объективные, связанные с наличием реальной проблемы, и субъективные, обусловленные различными оценками тех или иных событий, а также наличием у каждой из сторон своей позиции по решению того или иного вопроса;
• по субъектному составу: между коллективными органами государственной власти и единоначальными;
• в зависимости от форм осуществления функций государственных органов: разногласия, возникшие в ходе осуществления законотворческой, управленческой, судебной и контрольно-надзорной деятельно-стей органов государственной власти.
Различные виды разногласий и определяют средства и методы, используемые в рамках согласительной деятельности. К ним можно отнести: консультации, ведение переговоров, участие Президента Российской Федерации в разрешении разногласий между органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации, достижение договоренностей, создание рабочих групп и согласительных комиссий, посреднические процедуры. Верно отмечает Ю.А. Тихомиров, что «выбор видов процедур и их правильное применение приводят к хорошим резуль-татам»12.
Эффективность применения согласительных процедур в преодолении разногласий в органах государственной власти также зависит и от скоорди-нированности и последовательности действий по их осуществлению. В этом процессе можно выделить следующие этапы:
• выявление разногласий в деятельности органов государственной власти;
• создание согласительной комиссии и выдвижение предложений по преодолению возникших противоречий;
• обсуждение высказанных вариантов преодоления разногласий и достижение сторонами консенсуса;
• вынесение решения по результатам согласительной процедуры.
Каковы же преимущества использования согласительных процедур как досудебного способа преодоления возникших в органах государственной власти разногласий?
Во-первых, согласительные процедуры привлекательны ввиду своей добровольности.
Во-вторых, рассматриваемые процедуры экономят время по сравнению с юрисдикционными способами разрешения разногласий.
В-третьих, согласительные процедуры отличает гибкость, возможность выбора тех средств и методов, которые отвечают сложившейся конфликтной ситуации.
В-четвертых, в некоторых случаях они помогают не только преодолеть возникшие разногласия, но и предотвратить еще не возникший конфликт.
В-пятых, как отмечалось выше, в принятом при помощи согласования решении или ином акте изначально заложен механизм его реализации. Ситуация, произошедшая в 2014 г. на Украине, свидетельствует
о том, что несогласованная деятельность органов государственной власти неизбежно порождает противодействие в социальной среде и всегда сопряжена с ущемлением прав тех или иных категорий населения.
В-шестых, согласование является универсальным инструментом упорядочения конкурирующих интересов. Его применение возможно во всех случаях обнаружения разногласий. Если же использование согласительных процедур не приводит к достижению взаимоприемлемого решения, то имеется возможность заменить их иными процедурами разрешения разногласий, например управленческими (административными).
Кроме того, использование согласительных процедур повышает уровень культуры диалога между органами государственной власти в рамках этих процедур.
Однако, несмотря на уделяемое внимание вопросам согласования интересов в деятельности государственных органов, на сегодняшний день отсутствует закон, который бы четко регламентировал статус и порядок проведения согласительных процедур, хотя попытки принятия такого закона предпринимались дважды. В 1997 г. Государственная Дума приняла Федеральный закон «О процедурах преодоления разногласий и разрешения споров между органами государственной власти субъектов Российской Федерации», но закон был отклонен Советом Федерации13. В 2004 г. проект Федерального закона «О процедурах рассмотрения и разрешения разногласий в системе исполнительной власти» был снят с рассмотрения Госдумой. Согласимся с мнением Т.В. Цатурян, что принятие данного закона позволило бы государственным органам более эффективно и единообразно устранять противоречия в практике осуществления государственно-властных полномочий, проводить более эффективную конституционно-правовую политику14.
Таким образом, согласительные процедуры не только экономят время и снимают общественное напряжение, они также показывают уровень сбалансированности властей и эффективность их работы. Подобные процедуры обеспечивают возможность органов государственной власти конструктивно взаимодействовать друг с другом, что является неотъемлемым атрибутом демократического общества. Посредством согласительных процедур возможно координировать конкурирующие интересы различных ведомств, политических партий и иных объединений, представляющих интересы различных групп людей.
1 Договор о пограничных водах между США и Канадой 1909 г.
2 Общий акт о мирном разрешении международных споров от 26 сентября 1928 г.
3 Федеративный договор. М., 31 марта 1992 г.
4 Юридический энциклопедический словарь / Под общ. ред.
B.Е. Крутских. 3-е изд., перераб. и доп. М.: ИНФРА-М, 2001.
C. 46.
5 Бобракова Е.Е. Согласительные процедуры в конституционном праве: общие основы и особенности применения в феде-
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
ральном законодательном процессе: Дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2001. С. 26.
6 Лейпхарт А. Демократия в многосоставных обществах. М., 1997. С. 28.
7 Червонюк В.И., Гойман-Калинский И.В. Согласование интересов как вид современных законодательных технологий // Государство и право. 2004. № 8. С. 32.
8 ЧервонюкВ.И. Теория государства и права. М., 2003. С. 80-89.
9 Рулан Н. Юридическая антропология: Учеб. для вузов / Пер. с франц. М., 2000. С. 10.
10 www.the-village.ru (дата обращения: 16 января 2014 г.).
11 См.: КомбароваЕ.В. Конституционно-правовой механизм разрешения разногласий в системе органов публичной власти РФ: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2009. С. 5.
12 Тихомиров Ю.А. Управление на основе права. М., 2007. С. 99.
13 Быкова Е.А. Согласительные процедуры как особенность полномочий Президента Российской Федерации // Общество и право. 2011. № 3. С. 89.
14 Цатурян Т.В. Повышение эффективности государственного управления посредством использования согласительных процедур // Закон и право. 2014. № 3. С. 46.
УДК 349 ББК 623
К ВОПРОСУ О ПРИЗНАНИИ КОМПЛЕКСНЫХ
ОТРАСЛЕЙ ПРАВА
АННА ЮРЬЕВНА КОВАЛЕНКО,
адъюнкт кафедры теории и истории государства и права Уральского юридического института МВД России Научная специальность 12.00.01 - теория и история права и государства;
история учений о праве и государстве E-mail: annakovalenko2013@yandex.ru Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор, Заслуженный юрист научной школы А.С. Шабуров Рецензент: кандидат юридических наук Т.Ю. Фалькина
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Аннотация. Анализ комплексных отраслей права как структурного образования системы права: будет способствовать не только разрешению ряда дискуссионных теоретических вопросов; позволит добиться известной оптимизации правового регулирования отдельных сфер общественной деятельности посредством выявления и ликвидации ряда проблем и коллизий, возникающих в правоприменительной практике.
Ключевые слова: правовая наука, комплексная отрасль права, критерии комплексных отраслей, отрасль права, область научного знания.
Annotation. Analysis of complex areas of law, as a structural education system of law will not only contribute to the resolution of some of the discussion of theoretical issues, but also will allow you to achieve a well-known optimization legal regulation of separate spheres of public activity, by identifying and eliminating some of the problems and conflicts that arise in practice.
Keywords: complex branch of law, the criteria of complex branches, the branch of law, an area of scientific knowledge.
Анализ советской и российской правовой науки свидетельствует о том, что в отношении комплексных отраслей права присутствовало два противоположных взгляда: в одном случае комплексные образования отрицались а в другом, напротив, получали полное признание. В рамках данной статьи будет предпринята попытка доказать существование таких отраслей.
Новым этапом развития российской системы права является закрепление в ней комплексных отраслей. Их появление, в первую очередь, связано с развитием
общественных отношений между людьми и их коллективами, что обуславливает усложнение правового регулирования, но, в то же время, направлено на решение проблемы по устранению правовых коллизий. Комплексная отрасль права нужна, поскольку она отвечает общественным потребностям, т.е. интересам в создании и использовании комплексных правовых отраслей как определенных правовых инструментов. Поэтому необходимо теоретически обосновать особое место комплексных отраслей права в системе россий-
