CC BY
16
/84 "Civil SecurityTechnology", Vol. 17, 2020, No. 4 (66) Safety in emergencies
УДК 351.862.1
Особенности применения проверочных листов при проведении мероприятий по надзору в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций
ISSN 1996-8493
© Технологии гражданской безопасности, 2020
С.И. Хлобыстин, A.B. Осипов
Аннотация
В статье проведен анализ существующей законодательной и нормативной правовой базы Российской Федерации в сфере федерального государственного надзора в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций. Выявлены противоречия в требованиях, изложенных в нормативных правовых документах, регламентирующих деятельность надзорных органов.
На основе проведенного анализа определены мероприятия: по совершенствованию деятельности надзорных органов МЧС России при применении ими риск-ориентированного подхода в ходе осуществления государственного надзора в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций; по повышению качества нормативных правовых документов, технической документации и методической базы.
Ключевые слова: защита населения; защита территорий; чрезвычайные ситуации; подготовка в области ЧС; проверочные листы; список контрольных вопросов; надзорная деятельность; контроль; объекты надзора; плановая проверка; профилактика; унификация нормативных актов.
Aspects of Checklists use in Conducting Surveillance Activities in the Field of the Population and Territories Protection From Emergency Situations
ISSN 1996-8493
© Civil Security Technology, 2020
S. Khlobystin, A. Osipov
Abstract
The article analyzes existing Russian Federation legislative and regulatory framework in the Federal state supervision in the field of the population and territories protection from emergency situations. Contradictions are revealed in the requirements set out in the regulatory legal documents regulating supervisory authorities activities. Based on the analysis, measures were identified to improve the activities of the EMERCOM of Russia supervisory authorities when they tackle risk-based approach in the course of state supervision in the field of the population and territories protection from emergency situations, to improve the quality of regulatory legal documents, technical documentation and methodological base.
Key words: population protection; territory protection; emergency situations; training in the field of disaster risk management; checklists; test questions list; supervisory activities; control, supervisory objects, routine inspection; prevention; harmonization of regulations.
09.10.2020
Одним из важнейших направлений государственной политики Российской Федерации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций (далее — ЧС) природного и техногенного характера (далее — ЗНТЧС) является повышение качества нормативных правовых документов, технической документации и методической базы, а мероприятием по исполнению данного направления — внедрение правила о главенстве профилактических мероприятий при осуществлении государственной функции по надзору в области ЗНТЧС.
По данным Росстата России по состоянию на начало 2020 года, в Российской Федерации было зарегистрировано более 4 500 тысяч предприятий разнообразных форм собственности, занимающихся различными видами экономической деятельности, т.е. потенциальных объектов государственного надзора, в том числе в области ЗНТЧС.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 24.12.2015 № 1418 [10] определено, что федеральный государственный надзор в области ЗНТЧС осуществляется МЧС России, в том числе с применением риск-ориентированного подхода. Этим же постановлением установлены критерии отнесения деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к определенной категории риска. Государственный надзор в указанной области осуществляется посредством проведения плановых и внеплановых документарных и выездных проверок. В ходе проведения плановых проверок всех юридических лиц и индивидуальных предпринимателей должностные лица обязаны использовать проверочные листы (списки контрольных вопросов) (далее — проверочный лист), а при выполнении проверочных мероприятий не выходить за границы перечня вопросов, содержащихся в этих листах. Форма проверочного листа, используемого при осуществлении государственного надзора в области ЗНТЧС при проведении проверок, утверждена приказом МЧС России от 27.02.2018 № 77 [17].
Анализ проверочных листов, используемых при осуществлении государственного надзора в области ЗНТЧС, также показал, что ряд пунктов списка контрольных вопросов не в полной мере соответствует требованиям законодательных и нормативных правовых актов (далее — НПА) Российской Федерации, а в ряде случаев имеется некоторая несогласованность внутри самих этих документов.
Пункт 1 проверочного листа и его подпункты 1.1, 1.2 обязывают разрабатывать в организациях и на подведомственных им объектах планы действий по предупреждению и ликвидации ЧС. При этом в числе ссылок на нормативные правовые акты имеется ссылка на пункты 45, 46 Требований по предупреждению ЧС на потенциально опасных объектах (далее — ПОО) и объектах жизнеобеспечения, утвержденных приказом МЧС России от 28.02.2003 № 105 [14], которая не вполне корректна. Уже 1-й пункт Требований, утвержденных приказом МЧС России от 28.02.2003 № 105 [14], предусматривает осуществление комплекса мероприятий по снижению риска ЧС техногенного
характера на ПОО. При этом определение «потенциально опасный объект» входит в противоречие (и не может, соответственно, применяться) со статьей 1 Федерального закона 21.12.1994 № 68-ФЗ [1], где дано другое определение этого понятия.
Почти все ссылки на законодательные и иные НПА, имеющиеся в пункте 2 Требований, утвержденных приказом МЧС России от 28.02.2003 № 105 [14], утратили актуальность, т. к. взамен их давно приняты другие НПА. Более 50% пунктов Требований, утвержденных приказом МЧС России от 28.02.2003 № 105 [14], не соответствует действующим НПА.
Пункты 45 и 46 Требований, утвержденных приказом МЧС России от 28.02.2003 № 105 [14], на которые имеется ссылка в проверочном листе, обязывают иметь планы действий по предупреждению и ликвидации ЧС только на ПОО и объектах жизнеобеспечения (причем, как было отмечено выше, понятие «потенциально опасный объект» нелегитимно).
В то же время пункт 23 постановления Правительства Российской Федерации от 30.12.2003 № 794 [7] обязывает все организации иметь такие планы действий. Структура и содержание плана действий по предупреждению и ликвидации ЧС на федеральном уровне не определены. Необходимо принять нормативный правовой акт, устраняющий этот пробел. В качестве примера можно привести, например, постановление Правительства г Москвы от 24.02.2009 № 124-ПП [19], которое регламентирует порядок разработки, структуру и содержание плана действий по предупреждению и ликвидации ЧС на территории города Москвы. Необходимо отметить, что с 01.01.2021 г. приказ МЧС России от 28.02.2003 № 105 [17] утрачивает силу.
Пункт 2 проверочного листа и его подпункты обязывают организации, использующие, производящие, перерабатывающие, хранящие или транспортирующие радиоактивные, пожаровзрывоопасные, опасные химические и биологические вещества, а также гидротехнические сооружения (далее — ГТС) разрабатывать паспорта безопасности. При этом имеется ссылка на приказ МЧС России от 04.11.2004 № 506 [15]. Структура и содержание паспорта безопасности, отраженные в указанном приказе МЧС России, практически дублируют структуру и содержание плана действий по предупреждению и ликвидации ЧС организации. Также приказ не определяет критерии отнесения объектов к использующим, производящим, перерабатывающим, хранящим или транспортирующим радиоактивные, пожаровзрывоопасные, опасные химические и биологические вещества, а также какого класса ГТС обязаны разрабатывать паспорта безопасности.
В настоящее время имеется значительное количество НПА, которые классифицируют организации, занимающиеся различными видами производственной деятельности. В качестве таких законодательных и иных НПА можно привести, например, следующие: Федеральный закон от 21.07.1997 № 116-ФЗ [3]; постановление Правительства Российской Федерации от 02.11.2013 № 986 [9]; распоряжение Правительства Российской Федерации от 14.09.2009 № 1311-р [12].
/86 "Civil SecurityTechnology", Vol. 17, 2020, No. 4 (66)
Следовательно, необходимо конкретизировать положения приказа МЧС России от 04.11.2004 № 506 [15] и таким образом уточнить перечень организаций, которые обязаны разрабатывать паспорта безопасности. В противном случае наличие ртутного градусника в организации будет являться неоспоримым доказательством обязанности разработки ею указанного паспорта. Коме того, с 01.01.2021 г. приказ МЧС России от 04.11.2004 № 506 [15] утрачивает силу.
Пункт 11 проверочного листа обязывает организации создавать структурное подразделение, специально уполномоченное на решение задач в области ЗНТЧС, как постоянно действующий орган управления единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (далее — РСЧС). Требования НПА по данному пункту проверочного листа правомерны.
Вместе с тем, представляется целесообразным внести изменения в пункт 10 Положения, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30.12.2003 № 794 [7], в части возможности наличия в организации не только структурного подразделения, но и отдельного уполномоченного работника.
Аналогичные вопросы, вытекающие из изменений пункта 11 проверочного листа, применимы и к пункту 12 проверочного листа и его подпунктам.
Пункт 18 проверочного листа и его подпункты обязывают организации создавать специально подготовленные силы, предназначенные и выделяемые (привлекаемые) для предупреждения и ликвидации ЧС, оснащать их необходимыми средствами. Имеющиеся в данном пункте ссылки на законодательные и иные НПА указывают на обязательность создания в организациях только нештатных аварийно-спасательных формирований (далее — НАСФ). Никакие иные специально подготовленные силы организации создавать не должны.
Пункт 19 проверочного листа и его подпункты обязывают организации аттестовывать аварийно-спасательные службы (далее — АСС) и аварийно-спасательные формирования (далее — АСФ). Следует выделить, что про АСС в пункте 18 проверочного листа ничего не было сказано, что требует его корректировки в этой части (если это необходимо), иначе пункт 19 проверочного листа не связан логически с пунктом 18.
По вопросу создания АСС (при условии создания АСС и АСФ их аттестация, конечно, является обязательной) статья 7 Федерального закона от 22.08.1995 № 151-ФЗ [2] определяет, что в соответствии с законодательством Российской Федерации АСС, АСФ могут создаваться, но обязательность создания АСС отсутствует.
Пункт 20 проверочного листа обязывает организации создавать локальные системы оповещения (далее — ЛСО). ЛСО создаются в организациях, эксплуатирующих ОПО I и II классов опасности, особо ядерно и радиационно опасные производства и объекты, ГТС чрезвычайно высокой и высокой опасности. Правомерность данных требований несомненна.
Safety in emergencies
Вместе с тем, постановлением Правительства Российской Федерации от 01.03.1993 № 178 [5] не установлены зоны действия ЛСО для ОПО I и II классов опасности, относящимся к пожаровзрывоопасным. Организационно-техническое построение ЛСО для пожаровзрывоопасных объектов также не отражено в методических рекомендациях МЧС России [20].
Таким образом, создание ЛСО на пожаровзрывоопасных объектах в настоящее время невозможно из-за отсутствия федеральных требований к зонам ее действия. Данный пробел в НПА требует устранения. По данному пункту проверочного листа уже практически возникли разногласия между представителями надзорных органов МЧС России и руководителями организаций в ряде субъектов Российской Федерации.
Недостатки пунктов 21 и 22 проверочного листа вытекают из недостатков пункта 20 указанного документа.
Пункт 26 проверочного листа обязывает организации создавать резервы средств индивидуальной защиты (далее — СИЗ) для работников. На наш взгляд, не совсем корректная формулировка. В данном пункте речь должна идти не о резервах СИЗ, а об обеспеченности СИЗ работников организации.
Пункт 34 проверочного листа и его подпункты обязывают организации, имеющие опасные производственные объекты, лечебно-профилактические учреждения, имеющие более 600 коек, и другие организации проводить комплексные учения, а также определяют периодичность и продолжительность проведения таких учений. Пункт 10 положения, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации 04.09.2003 № 547 [6], обязывает «другие организации» проводить не комплексные учения, а тренировки 1 раз в 3 года продолжительностью до 8 часов.
Следует отметить, что с 01.01.2021 г постановление Правительства Российской Федерации от 04.09.2003 № 547 [6] утрачивает силу. Взамен него с 01.01.2021 г вступает в силу постановление Правительства Российской Федерации от 18.09.2020 № 1485 [11]. Указанное постановление не устанавливает периодичность и продолжительность проведения учений и тренировок. Эти показатели определяет приказ МЧС России от 29 июля 2020 г. № 565 [18]. В данном документе отсутствуют требования по проведению учений в выше указанных организациях. Кроме того, пункт 13 Инструкции [18], обязывает «другие организации» проводить не комплексные учения, а объектовые тренировки. Продолжительность тренировки определяется соответствующим руководителем организации (объекта).
Пункт 36 проверочного листа и его подпункты обязывают организации предоставлять информацию в области ЗНТЧС в органы, к сфере деятельности которых они относятся. Вместе с тем, ни в одном из законодательных и НПА, на которые имеется ссылка в указанном пункте проверочного листа, не отражены перечень предоставляемой информации, форма и периодичность ее предоставления. В настоящее время действует приказ МЧС России от 07.07.1997 № 382 [13], который определяет периодичность, форму и сроки представления таких донесений.
Пункт 37 проверочного листа обязывает организации создавать технические устройства для распространения информации в целях своевременного оповещения и информирования населения (СОИН) о ЧС, подготовки населения в области защиты от ЧС. Постановка вопроса в проверочном листе, изложенная в редакции «создавать», некорректна.
Подпункт «и» статьи 14 Федерального закона [1], на который имеется ссылка в данном пункте проверочного листа, обязывает организации представлять участки для оборудования технических СОИН и информировать население о ЧС. Ссылка же на Правила установки таких специализированных технических средств, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 22.05.2008 № 381 [8], а также на профильный приказ МЧС России, Мининформсвязи России и Минкультуры России от 25.07.2006 № 422/90/376 [16], регулирующие данную сферу деятельности, вообще отсутствует. Кроме того, с 01.01.2021 совместный приказ МЧС России, Мининформсвязи России и Минкультуры России от 25.07.2006 № 422/90/376 [16] утрачивает силу.
Недостатки пункта 38 проверочного листа и его подпунктов в части ссылок на НПА аналогичны изложенным по пункту 37.
Пункт 39 проверочного листа обязывает организации разрабатывать и утверждать комплекс мероприятий по повышению устойчивости функционирования (далее — ПУФ) и обеспечению жизнедеятельности работников организации в ЧС. Вместе с тем, подпункт «б» статьи 14 Федерального закона [1] обязывает организации «планировать и проводить мероприятия по ПУФ организаций и обеспечению жизнедеятельности работников организаций в ЧС». Планировать и проводить мероприятия по ПУФ и разрабатывать и утверждать комплексный план по ПУФ — разные задачи. Организации должны планировать и проводить такие мероприятия, но это может быть сделано, например, в рамках работы комиссии по предупреждению и ликвидации ЧС и обеспечению пожарной безопасности (далее — КЧС и ПБ).
Постановка пункта 39 проверочного листа в виде «комплекса мероприятий» некорректна, что может спровоцировать серьезные разногласия между представителями надзорных органов МЧС России и организациями при проведении плановых проверок.
Пункт 40 проверочного листа обязывает организации финансировать мероприятия по ПУФ и обеспечению жизнедеятельности работников организации в ЧС.
Ссылки на подпункты «б» и «е» статьи 14 Федерального закона [1] не вполне корректны. В подпункте «б» про финансирование вообще ничего не сказано, а подпункт «е» обязывает организации финансировать мероприятия по защите работников организаций и подведомственных объектов производственного и социального назначения от ЧС.
Таким образом, корректировке подлежит значительная часть пунктов проверочного листа, используемого при проведении плановых проверок по государственному надзору за соблюдением установленных в области ЗНТЧС требований. А именно, в той или иной степени корректировку необходимо внести в следующие пункты
проверочного листа: 1, 2, 11, 12, 18-22, 26, 34, 36-40, всего в 16 пунктов (а также в их подпункты), т.е. в 40% пунктов.
Необходимо также внести корректировки (или разработать новые) в некоторые законодательные и иные НПА, на которые имеются ссылки в проверочных листах и, как следствие, внести корректировки в отмеченные выше пункты проверочных листов и в соответствующие приказы МЧС России.
Литература
1. Федеральный закон от 21.12.1994 № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера».
2. Федеральный закон от 22.08.1995 № 151-ФЗ «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей».
3. Федеральный закон от 21.07.1997 № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов».
4. Федеральный закон от 29.12.2004 № 190-ФЗ «Градостроительный кодекс Российской Федерации».
5. Постановление Правительства Российской Федерации от 01.03.1993 № 178 «О создании локальных систем оповещения в районах размещения потенциально опасных объектов».
6. Постановление Правительства РФ от 4 сентября 2003 г. № 547 «О подготовке населения в области защиты от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера».
7. Постановление Правительства Российской Федерации от 30.12.2003 № 794 «О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций».
8. Постановление Правительства Российской Федерации от
22.05.2008 № 381 «О порядке предоставления участков для установки и (или) установки специализированных технических средств оповещения и информирования населения в местах массового пребывания людей».
9. Постановление Правительства Российской Федерации от 02.11.2013 № 986 «О классификации гидротехнических сооружений».
10. Постановление Правительства Российской Федерации от 24.12.2015 № 1418 «О государственном надзоре в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера».
11. Постановление Правительства Российской Федерации от 18.09.2020 № 1485 «Об утверждении Положения о подготовке граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства в области защиты от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера».
12. Распоряжение Правительства Российской Федерации от
14.09.2009 № 1311-р «Об утверждении перечня организаций, эксплуатирующих особо радиационно опасные и ядерно опасные производства и объекты».
13. Приказ МЧС России от 07.07.1997 № 382 «О введении в действие Инструкции о сроках и формах представления информации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера».
14. Приказ МЧС РФ от 28 февраля 2003 г. №105 «Об утверждении Требований по предупреждению чрезвычайных ситуаций на потенциально опасных объектах и объектах жизнеобеспечения».
15. Приказ МЧС России от 04.11.2004 № 506 «Об утверждении типового паспорта безопасности опасного объекта».
16. Приказ МЧС России, Мининформсвязи России и Минкультуры России от 25.07.2006 № 422/90/376 «Об утверждении Положения о системах оповещения населения».
17. Приказ МЧС России от 27 февраля 2018 г. № 77 «Об утверждении формы проверочного листа (списка контрольных вопросов), используемого при осуществлении федерального государственного надзора в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера при проведении плановых проверок по контролю за соблюдением обязательных требований в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера».
18. Приказ МЧС России от 29 июля 2020 г. № 565 «Об утверждении Инструкции по подготовке и проведению учений и тренировок по гражданской обороне, защите населения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, обеспечению пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах».
19. Постановление Правительства Москвы от 24.02.2009 № 124-ПП «Об организации планирования действий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций».
20. Методические рекомендации МЧС России по созданию в районах размещения потенциально опасных объектов локальных систем оповещения (утв. 24.12.2002).
/88 "Civil SecurityTechnology", Vol. 17, 2020, No. 4 (66) Сведения об авторах
Safety in emergencies Information about the authors
Хлобыстин Сергей Иванович: к. в. н., доц., Академия ГПС МЧС России, доц. каф. гражданской защиты (в составе Учебно-научного комплекса гражданской защиты). 129366, Москва, ул. Бориса Галушкина, 4. e-mail: s.hlobystin@academygps.ru
Осипов Алексей Витальевич: к. э. н., Академия ГПС МЧС России, доц. каф. гражданской защиты (в составе Учебно-научного комплекса гражданской защиты). 129366, Москва, ул. Бориса Галушкина, 4. e-mail: a.osipov@academygps.ru
Khlobystin Sergey I.: Ph. D. in Military, Associate Professor, Academy of State Fire Service of EMERCOM of Russia, Associate Professor of CIvil Protection Department (as part of the Educational and Scientific Complex of Civil Protection). 4, Boris Galushkin, st., 129366, Moscow, Russia. e-mail: s.hlobystin@academygps.ru
Osipov Alexey V.: Ph. D. in Economics, Academy of State Fire Service of EMERCOM of Russia, Associate Professor of CIvil Protection Department (as part of the Educational and Scientific Complex of Civil Protection). 4, Boris Galushkin, st., 129366, Moscow, Russia. e-mail: a.osipov@academygps.ru
Издания ФГБУ ВНИИ ГОЧС (ФЦ)
Авторы, название URL
Аюбов Э.Н. и др. Терроризм и криминогенные угрозы http://elibrary.ru/item.asp?id=27613403
Аюбов Э.Н. и др. Пожары и взрывы http://elibrary.ru/item.asp?id=27613397
Аюбов Э.Н. и др. Опасности в горах http://elibrary.ru/item.asp?id=27613393
Аюбов Э.Н. и др. Первая помощь http://elibrary.ru/item.asp?id=27613377
Аюбов Э.Н. и др. Действия в экстремальных ситуациях (самозащита) http://elibrary.ru/item.asp?id=27613376
Овсяник А.И. и др. Глобальные тенденции рисков и приоритеты международного сотрудничества. Международная научно-практическая конференция. 22 сентября 2016 года, Астрахань, Россия. Сборник материалов http://elibrary.ru/item.asp?id=27562660
Фалеев М.И. и др. Управление рисками техногенных катастроф и стихийных бедствий (пособие для руководителей организаций) http://elibrary.ru/item.asp?id=28413973
Акимов В.А. и др. Пожарные риски России http://elibrary.ru/item.asp?id=29013245
Афанасьева Е.В. и др. Информационно-аналитический бюллетень об организации деятельности территориальных органов МЧС России в области реагирования пожарно-спасательных подразделений на дорожно-транспортные происшествия в субъектах Российской Федерации в 2015 году http://elibrary.ru/item.asp?id=26163095
Тюрин Ю.А. и др. 80 лет службы Отечеству. 1936-2016 http://elibrary.ru/item.asp?id=26170821
Воронов С.И. и др. Актуальные проблемы формирования культуры безопасности жизнедеятельности населения. Тезисы докладов XXI Международной научно-практической конференции по проблемам защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций. Ногинск, 17-18 мая 2016 г. http://elibrary.ru/item.asp?id=26244054
Белов С.В. и др. Справочник о приемах и способах защиты в чрезвычайных ситуациях http://elibrary.ru/item.asp?id=26363714
Гаврилюк А.Д. и др. Международная конференция по проблемам предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций в Арктике «Обеспечение безопасности при реализации крупных экономических и инфраструктурных проектов в Арктике. Проблемы и пути решения». Салехард, 18-20 августа 2015 г.Сборник материалов http://elibrary.ru/item.asp?id=26496549
Онищук Ю.Ю. и др. Международная конференция по проблемам предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций в Арктике «Безопасный город в Арктике». Звенигород, 6-8 апреля 2016 г. Сборник материалов http://elibrary.ru/item.asp?id=26496579
Фалеев М.И. и др. Раннее предупреждение о чрезвычайных ситуациях. Монография http://elibrary.ru/item.asp?id=23355898
Акимов В.А. и др. Наша общая Победа http://elibrary.ru/item.asp?id=23520990
