CC BY
13
/58 Civil SecurityTechnology, Vol. 15, 2018, No. 3 (57) УДК 614.8
Нововведения в законодательстве в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, направленные на повышение эффективности реформы контрольно-надзорной деятельности
ISSN 1996-8493
© Технологии гражданской безопасности, 2018
Е.К. Назаренко
Аннотация
Рассмотрены нововведения в законодательстве в 2017-2018 гг. в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, касающиеся реформы контрольно-надзорной деятельности. Использован риск-ориентированный подход. Выявлены положения, содержащие нормативные требования к предмету исследований. Определены направления повышения эффективности реформы в обозначенной области.
Ключевые слова: реформа; контроль; надзор; защита населения и территорий от чрезвычайных ситуаций; риск-ориентированный подход; требования; законодательство.
New Legislation on the Protection of the Population and Territories from Emergencies Aimed at Improved Reform of Control and Supervision Activities
ISSN 1996-8493
© Civil Security Technology, 2018
E. Nazarenko
Abstract
The article deals with new 2017-2018 legislation on the protection of the population and territories from emergencies related to control and supervision activities reform. A risc-based approach is used. Regulations devoted to the subject of the research requirements are identified. The authors specify the lines of improving efficiency of the reform in the appropriate field.
Key words: reform; control; supervision; protection of the population and territories from emergencies; risk-oriented approach; requirements; legislation.
Статья поступила в редакцию 20.06.2018.
Актуальность темы публикации обусловлена тем, что реформирование системы контрольно-надзорной деятельности определено в качестве одного из основных направлений стратегического развития Российской Федерации. Реализация данного направления осуществляется в рамках приоритетной программы «Реформа контрольной и надзорной деятельности», рассчитанной до 2025 года. В соответствии с положениями указанной программы реформа надзорной деятельности в системе МЧС России осуществляется в рамках паспорта приоритетного проекта «Совершенствование функции государственного надзора МЧС России приоритетной программы «Реформа контрольной и надзорной деятельности»1. К основным принципам данной реформы относятся: обеспечение приоритетности профилактических мероприятий; совершенствование системы процессуальных действий органов контроля и надзора; периодичность плановых проверок для органов местного самоуправления; внедрение процедуры согласования отдельных видов внеплановых проверок с органами прокуратуры; риск-ориентированный подход при осуществлении надзорной деятельности и надзорные каникулы для субъектов малого предпринимательства; введение проверочного листа при проведении плановых проверок и др.
Предмет научных исследований в рамках указанного направления работ: нормативные правовые акты, регулирующие вопросы контрольно-надзорной деятельности в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций (далее — ЧС).
Задача исследований заключается в выявлении и анализе новых правовых норм законодательства (2017-2018 гг.) в области защиты населения и территорий от ЧС, касающихся повышения эффективности реформы контрольно-надзорной деятельности.
Так, в рамках выполненных исследований разработана модель систематизации (выборки) обязательных требований, которая описывает порядок идентификации и систематизации контрольно-надзорными органами и иными заинтересованными лицами обязательных требований к проверяемым лицам и объектам, установленных нормативными правовыми актами, нормативными документами. Данная модель разработана Минюстом России согласно п. 3.6 Паспорта приоритетной программы «Реформа контрольной и надзорной деятельности», утвержденной протоколом президиума Совета при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и приоритетным проектам от 21 декабря 2016 г. № 12, и п. 11 Паспорта приоритетного проекта «Систематизация, сокращение количества и актуализация обязательных требований».
Общие вопросы в рамках данной тематики были рассмотрены в ряде книг и публикаций [1-4].
Проблеме совершенствования нормативной правовой базы деятельности МЧС России и применения риск-ориентированного подхода в области гражданской обороны и защиты населения и территорий от ЧС
был посвящен ряд работ [5, 6]. Вопросы методического обеспечения организации государственного контроля в области гражданской обороны и защиты населения и территорий от ЧС были изложены в статье [7].
Тем не менее, в этих работах постановочные вопросы исследуемой тематики не получили системного раскрытия.
Следует отметить, что в настоящее время существенно изменились требования в области осуществления федеральными органами исполнительной власти надзорных мероприятий, в том числе в области гражданской обороны и защиты населения и территорий от ЧС природного и техногенного характера в отношении субъектов надзора. Акцент делается на снижение административных барьеров и финансовых затрат для объектов проверки при исполнении требований нормативных правовых актов и сохранении надлежащего уровня государственного надзора в обозначенной области2.
Согласно постановлениям Правительства Российской Федерации от 17.08.2016 № 806 «О применении риск-ориентированного подхода при организации отдельных видов государственного контроля (надзора) и внесении изменений в некоторые акты» (в редакции постановления Правительства Российской Федерации от 02.03.2017 № 245) и от 22.07.2017 № 864 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации по вопросам применения риск-ориентированного подхода при осуществлении отдельных видов государственного надзора и лицензионного контроля» федеральный государственный надзор в области защиты населения и территорий от ЧС осуществляется с применением риск-ориентированного подхода. Внедрение данного подхода позволяет выявить все факторы риска до их реализации, снижая вероятность этих рисков в целях максимально эффективного функционирования предприятий и организаций.
Применение риск-ориентированного подхода при организации и осуществлении государственного надзора в области защиты населения и территорий от ЧС природного и техногенного характера провозглашено в рамках реализации государственной политики в области защиты населения и территорий от ЧС.
Так, в «Основах государственной политики Российской Федерации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций на период до 2030 года», утвержденных Указом Президента Российской Федерации от 11 января 2018 г. № 12, определено, что внедрение риск-ориентированного подхода в обозначенной области предусматривает, в том числе: отнесение деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к определенной категории риска; формирование перечней объектов государственного надзора в зависимости от присвоенных категорий риска и классов (категорий) опасности.
Актуальной темой в рамках реформы контрольно-надзорной деятельности является использование проверочных листов (списков контрольных вопросов)
1 Приложение к протоколу заседания проектного комитета по основному направлению стратегического развития Российской Федерации «Реформа контрольной и надзорной деятельности» от 13.02.2018 № 1, «Консультант плюс».
2 Протокол от 21 февраля 2017 года № 13(2) заседания Проектного комитета по основному направлению стратегического развития Российской Федерации «Реформа контрольной и надзорной деятельности».
/60 ^П SecurityTechnology, Vol. 15, 2018, No. 3 (57)
при проведении плановых проверок. Применение этой новации закреплено вышеуказанными постановлениями Правительства Российской Федерации по вопросам применения риск-ориентированного подхода.
В этой связи, постановлением Правительства Российской Федерации от 22.07.2017 № 864 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации по вопросам применения риск-ориентированного подхода при осуществлении отдельных видов государственного надзора и лицензионного контроля» внесены изменения в «Положение о государственном надзоре в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 24.12.2015 № 1418.
В указанное Положение введен пункт 10.1, которым установлена обязательность применения проверочных листов при осуществлении федерального государственного надзора в области защиты населения и территорий от ЧС природного и техногенного характера в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей: «При проведении плановых проверок всех юридических лиц и индивидуальных предпринимателей должностные лица обязаны использовать проверочные листы (списки контрольных вопросов). Проверочные листы (списки контрольных вопросов) содержат перечни вопросов, затрагивающих предъявляемые к юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям обязательные требования, соблюдение которых является наиболее значимым с точки зрения недопущения возникновения угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры), безопасности государства, а также угрозы ЧС природного и техногенного характера. Предмет плановой проверки ограничивается перечнем вопросов, включенных в проверочные листы (списки контрольных вопросов)»3.
Указанным Положением предусмотрены критерии отнесения к категориям риска поднадзорных объектов, критерии по изменению (повышению/понижению) присвоенных ранее объектам надзора категорий риска, а также обязательность применения проверочных листов при осуществлении указанных надзорных функций.
Так, плановые проверки в области защиты населения и территорий от ЧС осуществляются исключительно в отношении:
организаций, создающих функциональные подсистемы единой государственной системы предупреждения и ликвидации ЧС;
юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, если эти юридические лица (их структурные подразделения) и индивидуальные предприниматели или находящиеся в их ведении организации и структурные
подразделения этих организаций включены (входят) в установленном порядке в состав сил функциональных подсистем единой государственной системы предупреждения и ликвидации ЧС;
юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, эксплуатирующих потенциально опасные объекты;
юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, эксплуатирующих критически важные объекты. Определены следующие категории риска:
а) высокого риска:
деятельность юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, эксплуатирующих потенциально опасные объекты;
деятельность юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, эксплуатирующих критически важные объекты;
деятельность уполномоченных организаций, создающих в установленном порядке функциональные подсистемы единой государственной системы предупреждения и ликвидации ЧС;
б) значительного риска — юридические лица и индивидуальные предприниматели, если эти юридические лица (их структурные подразделения) и индивидуальные предприниматели или находящиеся в их ведении организации и структурные подразделения этих организаций включены (входят) в установленном порядке в состав сил функциональных подсистем единой государственной системы предупреждения и ликвидации ЧС;
в) низкого риска — деятельность иных юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.
В рамках данного документа принят приказ МЧС России от 27.02.2018 № 77 «Об утверждении формы проверочного листа (списка контрольных вопросов), используемого при осуществлении федерального государственного надзора в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера при проведении плановых проверок по контролю за соблюдением обязательных требований в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» (зарегистрирован в Минюсте России 27.03.2018 № 50526).
Утверждена форма проверочного листа (списка контрольных вопросов), с использованием которого будут осуществляться проверки соблюдения требований в области защиты населения и территорий от ЧС природного и техногенного характера. В указанном листе отражаются сведения о:
лице, в отношении которого проводится проверка; месте проведения проверки; реквизитах распоряжения или приказа о проведении проверки;
учетном номере проверки в едином реестре проверок и дате его присвоения; лице, проводящем проверку.
3 Постановление Правительства РФ от 22.07.2017 № 864 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации по вопросам применения риск-ориентированного подхода при осуществлении отдельных видов государственного надзора и лицензионного контроля».
Предмет плановой проверки ограничивается обязательными требованиями, изложенными в форме проверочного листа.
Кроме этого, для приведения в соответствие с действующим законодательством вносятся необходимые изменения и в Административный регламент МЧС России исполнения государственной функции по осуществлению федерального государственного надзора в области защиты населения и территорий от ЧС, утвержденный приказом МЧС России от 14.06.2016 № 323.
Согласно Основным направлениям разработки и внедрения системы оценки результативности и эффективности контрольно-надзорной деятельности, утвержденным распоряжением Правительства Российской Федерации от 17.05.2016 № 934-р, разработаны и утверждены приказом МЧС России от 18.12.2017 № 576 показатели для федерального государственного надзора в области защиты населения и территорий от ЧС природного и техногенного характера.
Эффективность реформы надзорной деятельности наглядно прослеживается на основании проведенного анализа правоприменительной практики, типовых и массовых нарушений обязательных требований в области защиты населения и территорий от ЧС4.
Так, типовыми и массовыми нарушениями обязательных требований и мероприятий в области защиты населения и территорий от ЧС, выявляемыми в 2017 году должностными лицами, уполномоченными на осуществление федерального государственного надзора в данной области, стали следующие категории вопросов.
По созданию органов управления, сил и средств РСЧС:
отсутствует координационный орган данной единой системы — комиссия по предупреждению и ликвидации ЧС и обеспечению пожарной безопасности;
отсутствуют утвержденные положения об органах управления РСЧС;
не проводится должностными лицами органов управления объектовых звеньев РСЧС подготовка в области защиты от ЧС.
По созданию резервов финансовых и материальных ресурсов для ликвидации ЧС:
отсутствуют номенклатура и требуемый объем резервов материальных ресурсов для ликвидации ЧС;
отсутствуют резервы финансовых ресурсов;
не проводятся мероприятия по созданию, хранению и восполнению указанных резервов.
По подготовке руководителей, сотрудников органов власти и организаций, населения в области защиты от ЧС:
нарушаются сроки обучения в области защиты от ЧС или получения дополнительного профессионального образования в этой области защиты от ЧС лиц, впервые назначенных на должность, связанную
с выполнением обязанностей в области защиты от ЧС (в течение первого года работы);
нарушаются сроки повышения квалификации соответствующих должностных лиц;
не проводятся учения и тренировки в области защиты населения и территорий от ЧС органами власти и организациями.
По разработке планов по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов:
отсутствуют некоторые разделы плана либо допускаются отступления от структуры (образца) плана по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов (далее — ЛРН);
не откорректирован план ЛРН по истечении сроков; не согласуются планы ЛРН с федеральными органами исполнительной власти и/или их территориальными органами, комиссиями по предупреждению и ликвидации ЧС и обеспечению пожарной безопасности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и другими организациями в соответствии с их компетенцией.
Средний показатель по Российской Федерации в части устранения нарушений требований норм и правил по предупреждению и ликвидации ЧС составил 78,4% (2016 г. — 80,6%, уменьшение на 2,2%)5.
В итоге, в результате применения риск-ориентированного подхода при осуществлении надзора были устранены сплошные проверки подконтрольных субъектов, из сферы надзора выведены объекты низкой категории риска. Одновременно исключены контрольные мероприятия в отношении всех субъектов малого предпринимательства. Преобладающая часть проверок осуществляется на критически важных, опасных производственных объектах, объектах жизнеобеспечения, здравоохранения, социальной сферы, образования, а также в детских оздоровительных лагерях. Проверки становятся более прозрачными, поскольку предмет проверки будет четко обозначен до ее начала и известен проверяемому лицу.
Вывод
Работа по внедрению новых форм и методов контрольно-надзорной деятельности в области защиты населения и территорий от ЧС осуществляется с учетом реализации приоритетного проекта «Совершенствование функции государственного надзора МЧС России в рамках реализации приоритетной программы «Реформа контрольной и надзорной деятельности». Одним из приоритетных направлений повышения эффективности указанной реформы следует назвать своевременное обновление нормативных правовых актов, регламентирующих вопросы в области защиты населения и территорий от ЧС. Ряд нормативных правовых актов приведен в соответствие с действующим законодательством о защите населения и территорий от ЧС; конкретизированы основные требования в рассматриваемой области.
4 Доклады с обобщением правоприменительной практики, типовых и массовых нарушений обязательных требований (утв. МЧС России 16.10.2017).
5 Там же.
/62 Civil SecurityTechnology, Vol. 15, 2018, No. 3 (57)
В дальнейшем следует обратить особое внимание на своевременную актуализацию законодательства, направленную на устранение устаревших и дублирующих правовых норм в целях повышения результативности и эффективности контрольно-надзорной деятельности, а также разрабатывать новые подходы к минимизации вреда, наносимого надзорными органами при проведении плановых и внеплановых проверок объектов государственного надзора.
Новизна работы состоит в том, что на основе анализа нововведений в законодательстве в 20172018 гг. в области защиты населения и территорий от ЧС, касающихся реформы контрольно-надзорной деятельности, выявлены нормативные требования к предмету исследований и определены направления повышения эффективности реформы в обозначенной области.
Литература
1. Костров А. В., Титов С. А. Гражданская защита: что означают термины «контроль» и «надзор»?» // Технологии гражданской безопасности. 2009. Т. 6. № 3-4 (21-22).
2. Костров А. В., Дзодзиков Д. С. К проблеме совершенствования нормативной правовой базы деятельности МЧС России в области гражданской обороны // Технологии гражданской безопасности. 2015. № 3. С. 82-97.
3. Государственный надзор в области гражданской обороны и защиты от чрезвычайных ситуаций. М.: Академия ГПС МЧС России, 2009. 484 с.
4. Севрюкова Е. А. Надзор и контроль в сфере безопасности: Учебн. М.: Юрайт, 2014. 398 с.
5. Назаренко Е. К. Применение риск-ориентированного подхода при организации государственного контроля (надзора) в области гражданской обороны и защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций // Проблемы безопасности и чрезвычайных ситуаций. 2016. № 6. С. 3-8.
6. Большагин А. Ю., Вялышев А. И., Добров В. М., Долгов А. А., Зиновьев С. В. Риск-ориентированный подход к ранжированию водных объектов и территорий субъектов Российской Федерации по степени опасности для населения // Технологии гражданской безопасности. 2017. № 2. С. 14-20.
7. Олтян И. Ю., Егоров В. М., Коршунов С. С. О методических рекомендациях по организации проведения проверок в области гражданской обороны и защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в отношении субъектов надзора // Технологии гражданской безопасности. 2017. Т. 14. № 1(51). С. 80-83.
Сведения об авторе
Назаренко Елена Константиновна: ФГБУ ВНИИ ГОЧС
(ФЦ), с. н. с. научно-исслед. центра.
121352, Москва, ул. Давыдковская, 7.
e-mail: 14_otdel@mail.ru
SPIN-код — 6428-3125.
Information about author
Nazarenko, Elena All-Russian Research Institute for Civil Defense and Emergencies, Senior Researcher of the Research Center.
7 Davydkovskaya, Moscow, 121352, Russia. E-mail: 14_otdel@mail.ru SPIN-code — 6428-3125.
Издания ФГБУ ВНИИ ГОЧС (ФЦ)
Авторы, название URL
Дурнев Р.А. и др. Технологии подготовки диссертационных работ в области защиты от чрезвычайных ситуаций. Научно-методическое издание http://elibrary.ru/item.asp?id=26340114
Качанов С.А. и др. Стратегия развития системы-112 в Российской Федерации. Монография. 2-е изд., перераб. и доп. http://elibrary.ru/item.asp?id=27408544
Акимов В.А. и др. Глобальные и национальные приоритеты снижения риска бедствий и катастроф. Монография http://elibrary.ru/item.asp?id=27562706
Историческое и культурное наследие в системе МЧС России. Памятники архитектуры и мемориальные ценности https://elibrary.ru/item.asp?id=29103188
Аюбов Э.Н. и др. МЧС России в борьбе с чрезвычайными ситуациями http://elibrary.ru/item.asp?id=27613062
Аюбов Э.Н. и др. Природные угрозы http://elibrary.ru/item.asp?id=27613013
Аюбов Э.Н. и др. Техногенные угрозы. Гидродинамические и транспортные аварии http://elibrary.ru/item.asp?id=27612998
Аюбов Э.Н. и др. Техногенные угрозы. Радиационные и химические аварии http://elibrary.ru/item.asp?id=27612987
Аюбов Э.Н. и др. Социальные угрозы http://elibrary.ru/item.asp?id=27613407
Аюбов Э.Н. и др. Терроризм и криминогенные угрозы http://elibrary.ru/item.asp?id=27613403
Аюбов Э.Н. и др. Пожары и взрывы http://elibrary.ru/item.asp?id=27613397
Аюбов Э.Н. и др. Опасности в горах http://elibrary.ru/item.asp?id=27613393
Аюбов Э.Н. и др. Первая помощь http://elibrary.ru/item.asp?id=27613377
Аюбов Э.Н. и др. Действия в экстремальных ситуациях (самозащита) http://elibrary.ru/item.asp?id=27613376
