CC BY
72
УДК 342
ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО ЗАКРЕПЛЕНИЯ ПОНЯТИЯ НАЦИОНАЛЬНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ В РОССИИ И СТРАНАХ БЛИЖНЕГО ЗАРУБЕЖЬЯ
LEGAL REGULATION OF THE CONCEPT OF NATIONAL SECURITY IN RUSSIA AND THE CIS COUNTRIES
Романовский Георгий Борисович
Romanovskiy Georgiy Borisovich
доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой уголовного права, Пензенский государственный университет, г. Пенза
PhD (Law), professor, head of the department of criminal law, Penza state university, Penza
e-mail: [email protected]
В статье анализируется понятие национальной безопасности, представленное Стратегией национальной безопасности, утвержденной Указом Президента РФ от 12 мая 2009 г. Анализируются также в части закрепления понятия национальной безопасности нормативные акты стран ближнего зарубежья: Армении, Азербайджана, Грузии, Казахстана, Беларуси, Украины.
Ключевые слова: национальная безопасность, стратегия, национальные интересы, зарубежное законодательство.
The paper analyzes the concept of national security as it is defined by the National Security Strategy approved by Presidential decree on May 12, 2009.The author presents a comparative analysis of the concept of national security in the normative regulation of neighboring countries: Armenia, Azerbaijan, Georgia, Kazakhstan, Belarus and Ukraine.
Keywords: national security, strategy, national interests, foreign legislation.
12 мая 2009 г. Указом Президента РФ была утверждена Стратегия национальной безопасности. Следует отметить, что это уже третий по счету документ, принимаемый в условиях Конституции России 1993 г., посвященный определению приоритетов национальной политики, перечня возможных угроз, мероприятий, направленных на их предотвращение.
Аналогичные документы принимаются за рубежом, что является традиционным признаком демократического государства, четко обозначающего свои направления внутренней и внешней политики на определенный период времени. Так, Концепция национальной безопасности Республики Беларусь утверждена Указом Президента Республики Беларусь от 9 ноября 2010 г. № 575.
Стратегия выделяет понятия «национальной безопасности», «национальных интересов Российской Федерации», «стратегических национальных приоритетов». Пункт 21 Стратегии закрепляет, что национальные интересы
Российской Федерации на долгосрочную перспективу заключаются в развитии демократии и гражданского общества, повышении конкурентоспособности национальной экономики, обеспечении незыблемости конституционного строя, территориальной целостности и суверенитета Российской Федерации, превращении Российской Федерации в мировую державу, деятельность которой направлена на поддержание стратегической стабильности и взаимовыгодных партнерских отношений в условиях многополярного мира.
Несмотря на столь объемное определение, юридические технологии, используемые при формировании упомянутого документа, вызывают определенные научные дискуссии.
Необходимо отметить неоднозначность самого термина «национальная безопасность». Изначально он был использован в Концепции национальной безопасности, утвержденной Указом Президента РФ от 17 декабря 1997 г. № 1300, и понимался достаточно широко -
как «безопасность многонационального народа как носителя суверенитета и единственного источника власти в Российской Федерации».
Надо сказать, что данное понятие было сохранено во второй редакции Концепции, утвержденной Указом Президента РФ от 10 января 2000 г. № 24. Однако излишняя широта позволила ученым-юристам высказаться об универсальности понятия, объединяющего в себе все виды безопасности государства - национальную, государственную, конституционную [1]. В то же время была высказана точка зрения, согласно которой говорить о национальной безопасности государства допустимо только тогда, когда речь идет о национальной доктрине, т.е. о наиболее общих представлениях о месте и роли государства в системе международных отношений, его исторических судьбах, стратегических целях и интересах нации, понимаемой как государство-нация [2]. Претензии к терминологии основывались на нестыковке с понятийным аппаратом Закона Российской Федерации от 5 марта 1992 г. № 2446-1 «О безопасности», который в преамбуле обозначал круг регулируемых правоотношений: «Настоящий Закон закрепляет правовые основы обеспечения безопасности личности, общества и государства, определяет систему безопасности и ее функции, устанавливает порядок организации и финансирования органов обеспечения безопасности, а также контроля и надзора за законностью их деятельности».
Таким образом, закон выделяет виды безопасности: личности, общества, государства. При этом согласно ст. 1 безопасность - это состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз. Уже личность, общество и государство определены как основные объекты безопасности. Кроме того, дается общая расшифровка каждого из объектов. Термин «национальная безопасность» в законе не использовался. Одновременно видовая характеристика безопасности ставилась в зависимость от объектов безопасности, что вряд ли можно признать удачной классификацией.
Может быть, исходя из указанных причин в настоящее время действующий Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. № 390-ФЗ «О безопасности» отказался вообще от нормативного закрепления термина «безопасность». Хотя подобную ситуацию можно признать несколько парадоксальной, поскольку произошла корректировка закона в угоду подзаконного нормативного акта, которым утверждена Стратегия национальной безопасности.
Исходя из этого национальная безопасность может пониматься в нескольких смыс-
лах. Во-первых, национальная - в смысле государственная. Во-вторых - связанная с обеспечением интересов одной нации (в первую очередь - титульной). В-третьих, национальная - в смысле этническая. Каждое из приведенных пониманий страдает определенными недостатками. Если сводить безопасность к государству, тогда «за бортом» остаются интересы общества и личности, которые также являются приоритетными объектами. Напомним, что в соответствии со ст. 2 Конституции РФ защита прав и свобод человека и гражданина -обязанность самого государства. Второй смысл для нашего государства, объединяющего в себе большое количество наций и народностей в рамках одной государственности, недопустим и чреват разжиганием национальной розни [3]. Политика «большого брата» (одного народа по отношению к другому) показала свою историческую несостоятельность. Третий смысл может претендовать на существование, поскольку черпает себя в преамбуле Конституции России, начинающейся словами: «Мы, многонациональный народ Российской Федерации, соединенные общей судьбой на своей земле...». Но и в рамках третьего подхода высказываются опасения, не приведет ли концепция единого российского народа к растворению в нем всех национальных особенностей всего этнического многообразия нашей страны.
При всем многообразии точек зрения представляется, что термин «национальная безопасность» выделен как некий конгломерат единых интересов, характерных как для нашего государства в целом, так и для социальных групп, наций, народностей, проживающих в нем, а также каждой личности, взятой в отдельности. Исторически же термин впервые был использован в Соединенных Штатах Америки, когда в 1947 г. был принят закон о национальной безопасности, в соответствии с которым был создан Совет национальной безопасности. Здесь мы имеем дело со словом-ловушкой. Дело в том, что в русском языке слова «нация» и «государство» имеют различное значение. В английском они могут совпадать. Ярким примером некоторого недопонимания служит Организация Объединенных Наций, которая в более правильном переводе должна звучать как Организация Объединенных Государств. Однако термин, созвучный «нации», прижился в русском языке, что и имеет свое продолжение в понятии «национальная безопасность». Стратегия 2009 г. закрепляет: «"Национальная безопасность" - состояние защищенности личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, которое
позволяет обеспечить конституционные права, свободы, достойное качество и уровень жизни граждан, суверенитет, территориальную целостность и устойчивое развитие Российской Федерации, оборону и безопасность государства».
С. Минасян подчеркивает, что следует различать понятия «государственная безопасность» и «национальная безопасность». Они соотносятся как часть и целое. Из встречающихся в мировой научной литературе определений этого феномена наиболее убедительным представляется понимание государственной безопасности как такого состояния государства, которое позволяет сохранить национально-государственную целостность, суверенно решать политические, экономические, социальные и культурные проблемы развития общества и личности и выступать самостоятельным субъектом системы международных отношений. Автор дополняет, что в западной политико-философской традиции понятия «государственная безопасность» и «национальная безопасность» часто употребляются как синонимы [4].
Обратимся к опыту стран ближнего зарубежья, в которых присутствуют различные модели закрепления понятия безопасности. Упомянутая выше Концепция национальной безопасности Республики Беларусь устанавливает следующее общее понятие: «Национальная безопасность - состояние защищенности национальных интересов Республики Беларусь от внутренних и внешних угроз». Далее расшифровывается понятие национальных интересов, к которым относится совокупность потребностей государства по реализации сбалансированных интересов личности, общества и государства, позволяющих обеспечивать конституционные права, свободы, высокое качество жизни граждан, независимость, территориальную целостность, суверенитет и устойчивое развитие Республики Беларусь. Одновременно Концепция вводит самостоятельные понятия, такие как «политическая безопасность», «научно-технологическая безопасность», «социальная безопасность», «демографическая безопасность», «информационная безопасность», «военная безопасность» и «экологическая безопасность». Нельзя не отметить, что в данном государстве принят Закон Республики Беларусь от 4 января 2002 г. № 80-З «О демографической безопасности Республики Беларусь», который, как ни странно, закрепляет понятие репродуктивных прав: «возможность для всех супружеских пар и отдельных лиц свободно принимать решение относительно количества своих детей, интерва-
лов между их рождением, времени их рождения и располагать для этого необходимой информацией и средствами» (ст. 1). Основной задачей обеспечения демографической безопасности согласно ст. 5 Закона является в том числе формирование высоких духовно-нравственных стандартов граждан в области семейных отношений, повышение престижа семьи в обществе, обеспечение репродуктивных прав граждан и содействие формированию высоких репродуктивных потребностей населения. Статья 11 указанного нормативного акта предусматривает, что основной формой реализации Закона являются Национальная программа демографической безопасности и программы демографической безопасности для административно-территориальных единиц. Сами программы демографической безопасности разрабатываются за год до начала прогнозируемого периода на пятилетний срок. Одним из элементов программ демографической безопасности должна быть государственная политика в области охраны и обеспечения репродуктивных прав граждан и формирования их репродуктивных потребностей, в том числе:
- обеспечение условий, способствующих реализации существующих репродуктивных установок супружеских пар и личностей;
- оказание профессиональной медицинской и социальной помощи в вопросах планирования семьи;
- воспитание у родителей ответственности за рождение и воспитание здорового ребенка;
- формирование предпосылок, способствующих повышению основных показателей репродуктивных установок женщин в долгосрочной демографической перспективе;
- повышение качества, расширение форм и видов медицинского обслуживания для семьи репродуктивного возраста.
Закон Республики Казахстан от 6 января 2012 г. № 527-1У «О национальной безопасности Республики Казахстан» также использует термин «национальная безопасность», понимая под ним состояние защищенности национальных интересов Республики Казахстан от реальных и потенциальных угроз, обеспечивающее динамическое развитие человека и гражданина, общества и государства. Особенность Закона Республики Казахстан заключается в том, что в нем также выделены и виды национальной безопасности (ст. 4):
1) общественная безопасность - состояние защищенности жизни, здоровья и благополучия граждан, духовно-нравственных ценностей казахстанского общества и системы социального обеспечения от реальных и потенци-
альных угроз, при котором обеспечивается целостность общества и его стабильность;
2) военная безопасность - состояние защищенности жизненно важных интересов человека и гражданина, общества и государства от внешних и внутренних угроз, связанных с применением военной силы или намерением ее применения;
3) политическая безопасность - состояние защищенности основ конституционного строя, деятельности системы государственных органов и порядка государственного управления от реальных и потенциальных угроз, при котором обеспечивается соблюдение прав и свобод граждан, социальных групп и баланс их интересов, стабильность, целостность и благоприятное международное положение государства;
4) экономическая безопасность - состояние защищенности национальной экономики Республики Казахстан от реальных и потенциальных угроз, при котором обеспечивается ее устойчивое развитие и экономическая независимость;
5) информационная безопасность - состояние защищенности информационного пространства Республики Казахстан, а также прав и интересов человека и гражданина, общества и государства в информационной сфере от реальных и потенциальных угроз, при котором обеспечивается устойчивое развитие и информационная независимость страны;
6) экологическая безопасность - состояние защищенности жизненно важных интересов и прав человека и гражданина, общества и государства от угроз, возникающих в результате антропогенных и природных воздействий на окружающую среду.
Стратегия национальной безопасности Республики Армения (одобрена на заседании Совета национальной безопасности при Президенте Республики Армения 26 января 2007 г.) само понятие безопасности не содержит, определяя, что Стратегия представляет собой систему обеспечения стабильного развития и безопасности государства, общества и личности, государственной политики сохранения армянской идентичности. Она осуществляется для всех сфер жизнедеятельности посредством разработки и реализации единой государственной политики, базирующейся на системе демократических ценностей. Стратегия выделяет фундаментальные ценности национальной безопасности, к которым относятся:
- независимость;
- защищенность государства и народа;
- мир и международное сотрудничество;
- сохранение идентичности армянства;
- благосостояние.
К.А. Баласанян, комментируя национальные интересы Республики Армения, указывает: «Закавказье - сложный регион с точки зрения политических, экономических, исторических и этнических отношений. Он всегда был источником интриг и столкновений геополитических интересов мировых держав. Поэтому Республика Армения в решении проблем региональной безопасности исходит из исторических и формирующихся геополитических реалий. В таких условиях правительство Армении должно взять на вооружение стратегию многовекторности своей внешней политики и сохранять самостоятельность в принятии решений в рамках интеграционных процессов в целом. Исторически сложилось так, что стабильность на Кавказе достигалась здесь доминированием какой-либо внешней силы» [5].
В соответствии со ст. 1 Закон Азербайджанской Республики от 29 июня 2004 г. № 712-ПГ «О национальной безопасности» национальная безопасность Азербайджанской Республики - это обеспечение защиты независимости, суверенитета, территориальной целостности, конституционного строя государства, национальных интересов народа и страны, прав и интересов личности и общества и государства от внутренних и внешних угроз. Сам Закон по содержанию напоминает российский нормативный акт образца 1992 г. Статья 6 определяет национальные интересы Азербайджанской Республики (перечень весьма значителен), среди которых защита и сохранение единства азербайджанского народа; солидарность азербайджанцев мира; сосуществование Азербайджана с народами мира в условиях дружбы, мира и спокойствия, международное сотрудничестве на основе равноправного партнерства, интеграция в европейское и мировое сообщество; усиление влияния Азербайджанской Республики на международной арене.
Концепция национальной безопасности Грузии ориентирована на две стратегические цели, которые обозначены в ее введении. Это полная интеграция в НАТО и Евросоюз. Обозначены фундаментальные национальные ценности Грузии:
- независимость;
- свобода;
- демократия и верховенство закона;
- благосостояние;
- мир;
- безопасность.
Выделены также национальные интересы Грузии, к которым относятся обеспечение территориальной целостности, национального единства и гражданского согласия, национальной и культурной самобытности; регио-
нальная стабильность; укрепление свободы и демократии в соседних странах и регионах, транзитной функции государства и энергетическая безопасность; экологическая безопасность в стране и регионе [6]. Относительно региональной стабильности необходимо привести следующий комментарий: «Среда безопасности, в которой находится Грузия, в первую очередь определяется происходящими в Европе процессами; на нее серьезное влияние оказывают также события, происходящие на Ближнем Востоке и в Центральной Азии. Грузия придает особую значимость процессам, происходящим в бассейне Черного моря, на Кавказе и в России. Для Грузии крайне важно сохранение мира и безопасности в этом пространстве и мирное разрешение споров. Грузия вносит свою лепту в обеспечение региональной системы безопасности путем международного сотрудничества в дву- и многостороннем форматах».
В свете происходящих событий нельзя не упомянуть Украину. 9 апреля 2015 г. состоялась презентация проекта Стратегии национальной безопасности Украины. Озвучил основные положения секретарь Совета национальной безопасности и обороны Украины Александр Турчинов. Было официально оглашено, что проект разрабатывался «открыто и прозрачно» с широким привлечением отечественных и международных экспертов, в частности - представителей НАТО, стран ЕС и США. Определены основные цели Стратегии национальной безопасности Украины:
- минимизация угроз государственному суверенитету и создание условий для восстановления территориальной целостности Украины в пределах международно-признанной государственной границы;
- восстановление мирного развития Украинского государства;
- приобретение нового качества экономического и гуманитарного развития, обеспечение интеграции Украины в Евросоюз и ее будущего как демократического, правового, социального государства.
Стратегия относит к основным угрозам национальной безопасности:
- агрессивную политику России;
- неэффективность системы обеспечения национальной безопасности Украины;
- коррупцию и неэффективную систему государственного управления;
- экономический кризис, истощение финансовых ресурсов государства, снижение уровня жизни населения;
- угрозы энергетической, информационной, экологической и техногенной безопасности.
Как и в грузинской концепции, основной курс взят на полную интеграцию с НАТО и Евросоюзом, поскольку Украина вместе с указанными формированиями разделяет «общие ценности». Обозначены и надежные союзники Украины. Это Великобритания, Польша, Канада, Австралия, Япония, Литва, Латвия, Эстония, Швеция, Румыния, Молдова, Грузия. Подчеркнуто, что партнерство с Германией и Францией - влиятельными государствами ЕС и НАТО, которые предоставляют важную помощь Украине, - также является приоритетом нашей внешней политики. Непонятно, правда, почему Великобритания попала в первый список, где перечислены все «карликовые» государства, чья национальная идентичность все более размывается под влиянием европейской и американской глобализации. В то же время сделан реверанс в сторону Китая: «Мы считаем важным направлением нашей внешней политики углубление безопасности и экономического сотрудничества с Китайской Народной Республикой».
Вернемся на российскую почву. В контексте представленного анализа нельзя не сказать, что термин «безопасность» неоднократно встречается в нормативных актах применительно к той или иной сфере регулирования. Так, в Российской Федерации приняты Федеральный закон от 9 февраля 2007 г. № 16-ФЗ «О транспортной безопасности», Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. № 69-ФЗ «О пожарной безопасности», Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», Федеральный закон от 9 января 1996 г. № 3-ФЗ «О радиационной безопасности населения» и др. Трудно не согласиться с тем, что приведенное многообразие имеет и свои отрицательные моменты. Как отмечает А.А. Фомин, «безопасность до сих пор остается собирательным понятием, "насыщаемым" участниками общественной жизни содержанием и объемом по собственному усмотрению. Фиксируемая на обыденном уровне как состояние защищенности, безопасность все более и более размывается на уровне идеологическом, общегосударственном, впитывая все большее число "околобезопасных" проблем, обретая рыхлые очертания. Происходит смещение приоритетов и акцентов от безопасности личности в сторону безопасности государства. Угрожающей стала укоренившаяся легковесность политического использования понятия "безопасности государства и личности" в качестве универсального, чаще популистского, демагогического аргумента любой концепции, идеи, теории либо познания» [7].
Таким образом, утвержденная Указом Президента РФ от 12 мая 2009 г. Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г. определена как официально признанная система стратегических приоритетов, целей и мер в области внутренней и внешней политики, определяющих состояние национальной безопасности и уровень устойчивого развития государства на долгосрочную перспективу. Стратегия является базовым документом по планированию развития системы обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, в котором излагается порядок действий и меры по обеспечению национальной безопасности. Она является основой для конструктивного взаимодействия органов государственной власти, организаций и общественных объединений для защиты национальных интересов Российской Федерации и
обеспечения безопасности личности, общества и государства. Тем самым подчеркивается комплексный характер анализируемого документа, что следует признать как одно из главных достоинств документа.
Стратегия по своей форме предполагает ее принципиальный характер по отношению ко всем отраслевым документам. Именно поэтому в ней самой отмечается, что реализация Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г. призвана стать мобилизующим фактором развития национальной экономики, улучшения качества жизни населения, обеспечения политической стабильности в обществе, укрепления национальной обороны, государственной безопасности и правопорядка, повышения конкурентоспособности и международного престижа Российской Федерации.
Библиографический список (References)
1. Гончаров И.В. Законодательное обеспечение конституционной безопасности Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2003. № 4. С. 31 - 34.
Goncharov I.V. (2003) Zakonodatel'noye obespecheniye konstitutsionnoy bezopasnosti Rossiyskoy Federatsii. [Legislative support of constitutional security of the Russian Federation.] // Konstitutsionnoye i munitsipal'noye pravo. № 4. S. 31 - 34.
2. Вишняков В.Г. О методологических основах правового регулирования проблем безопасности Российской Федерации // Журнал российского права. 2005. № 9. С. 27 - 39.
Vishnyakov V.G. (2005) O metodologicheskikh osnovakh pravovogo regulirovaniya problem bezopasnosti Rossiyskoy Federatsii. [On the methodological basis of legal regulation of the security issues of the Russian Federation.] // Zhurnal rossiyskogo prava. № 9. S. 27 - 39.
3. Романовская О.В. О духовных скрепах (право и общественные интересы) // Гражданин и право. 2014. № 9. С. 3 - 17.
Romanovskaya O.V. (2014) O dukhovnykh skrepakh (pravo i obshchestvennyye interesy). [Spiritual «ties» (law and public interests).] // Grazhdanin i pravo. № 9. S. 3 - 17.
4. Минасян С. Мировой опыт принятия концепции национальной безопасности. URL: http://www. noravank.am/upload/pdf/20_ru.pdf.
Minasyan S. Mirovoy opyt prinyatiya kontseptsii natsional'noy bezopasnosti. [International experience of the perception of the concept of national security.] URL: http://www.noravank.am/upload/pdf/20_ru.pdf.
5. Баласанян К.А. Национальная безопасность Республики Армения: Комплементарный подход. URL: http://www.pglu.ru/lib/publications/University_Reading/2008/XIII/uch_2008_XIII_00034.pdf.
Balasanyan K.A. Natsional'naya bezopasnost' Respubliki Armeniya: Komplementarnyy podkhod. [National security of the Republic of Armenia: Complementary approach.] URL: http://www.pglu.ru/lib/publications/ University_Reading/2008/XIII/uch_2008_XIII_00034.pdf.
6. Романовская О.В. Юридические лица публичного права в России и Грузии // Социально-политические науки. 2012. № 3. С. 44 - 46.
Romanovskaya O.V. (2012) Yuridicheskiye litsa publichnogo prava v Rossii i Gruzii. [Legal persons in public law of Russia and Georgia.] // Sotsial'no-politicheskiye nauki. № 3. S. 44 - 46.
7. Фомин А.А. Юридическая безопасность субъектов российского права. Саратов, 2005. С. 18.
Fomin A.A. (2005) Yuridicheskaya bezopasnost' sub"yektov rossiyskogo prava. [Legal security of subjects of
the Russian law.]. Saratov.
