CC BY
18
3.2. ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО
СТАТУСА ВЫСШЕГО ОРГАНА АВТОНОМНОГО ОБРАЗОВАНИЯ: НА ПРИМЕРЕ АВТОНОМНОГО КРАЯ ВОЕВОДИНА
Половченко Константин Анатольевич, канд. юрид. наук, доцент. Должность: доцент. Место работы: МГИМО (У) МИД России. Подразделение: кафедра конституционного права. E-mail: [email protected]
Аннотация: Если Конституция Сербии 2006 года заложила современные основы статуса автономных образований в Сербии, то Устав Автономного края Воеводина 2014 года стал образцом их реализации на практике. Так, Устав 2014 года предусмотрел создание рационализированной скупщинской системы управления в Автономном крае Воеводина, в которой центальное место занимает высший орган Автономного края - Краевая скупщина. В данной статье представлено исследование правового статуса и полномочий Краевой скупщины как Высшего органа Автономного края Воеводина.
Ключевые слова: Конституция Сербии 2006 года. Административная автономия. Система органов автономного образования. Автономный край Воеводина. Устав Автономного края Воеводина. Решения Конституционного суда Сербии. Высший орган автономного края.
FEATURES OF LEGAL STATUS OF SUPREME BODY OF AUTONOMOUS ENTITY: THE EXPERIENCE OF THE AUTONOMOUS PROVINCE OF VOJVODINA
Polovchenko Konstantin Anatolievich, PhD at Law, Associate Professor. Position: Associate Professor. Place of employment: MGIMO University, Moscow, Russian Federation. Department: Constitutional Law chair. E-mail: [email protected]
Annotation: If the Constitution of Serbia of 2006 laid the modern basis of the status of Autonomous entities in Serbia, the Statute of the Autonomous province of Vojvodina 2014 became a model for its implementation. Thus, the Statute has provided for the establishment of rationalized system of government in the Autonomous province of Vojvodina, in which the Central place is featured to the Supreme body of the Autonomous province - the Provincial Assembly. This article presents a study of the legal status and powers of a Provincial Assembly as the Supreme body of the Autonomous province of Vojvodina. Keywords: Serbian Constitution of 2006. Аdministrative autonomy. System of bodies of autonomous province. The Autonomous province of Vojvodina. The Statute of the Autonomous province of Vojvodina 2014. Decisions of the Constitutional court of Serbia. Constructive vote of no confidence. Supreme body of the autonomous province.
В разделе I «Конституционные принципы» Конституции Республики Сербия 2006 года заложены основы современной демократической государственности. Республика Сербия является унитарным государством, при этом государственная власть в Сербии ограничивается правом граждан на краевую автономию и местное самоуправление (ч. 1 статьи 12 Конституции РС). Конституционный принцип, предусмотренный в статье 12, получил свое развитие в главе 7 Конституции «Территориальное устройство». Так, согласно части 1 статьи 176 Конституции Сербии 2006 года гра-
ждане осуществляют краевую автономию либо непосредственно, либо через своих свободно избранных представителей. Для осуществления полномочий, как своих, так и делегированных, автономный край создает органы автономного края. При этом органы автономного края не обладают статусом государственных органов [8; С. 94]. Согласно статье 176 Конституции Сербии автономный край самостоятельно регулируют устройство и полномочия своих органов и публичных служб. Таким образом Конституция Республики Сербия 2006 года предусмотрела широкий простор для самоорганизации автономного края. Так, в часть 1 статьи 180 Конституции упоминается только один краевой орган - Скупщина автономного края, являющаяся, как указывалось выше, "высшим органом автономного края". Согласно части 2 статьи 180 Конституции в состав краевой скупщины входят депутаты, избираемые на четырехлетний срок прямыми выборами тайным голосованием, в соответствии с решением скупщины автономного края. Учитывая то, что население автономного края представляет собой смешанный национальный состав в части 4 статьи 180 Конституции Сербии предусмотрено, что в скупщине автономного края обеспечивается пропорциональное представительство национальных меньшинств в соответствии с законом. Что же касается общей характеристики системы органов власти автономного края, то статья 179 Конституции Сербии фактически обязала автономный край организовать эту систему по скупщинскому принципу [2; С.330]. Детальное же ее регулирование является предметом устава, который согласно части 1 статьи 185 Конституции Республики Сербия Устав является высшим правовым актом автономного края. Именно в уставе на основании и во исполнение Конституции Сербии устанавливается круг собственных полномочий автономного края, порядок формирования, организация и деятельность его органов и другие вопросы, представляющих интерес для автономного края. Устав автономного края принимается краевой скупщиной, с предварительного согласия Народной скупщины (ч.2 ст. 185 Конституции РС). При чем согласие сербского Парламента дается в виде принятия специального правового акта, которым утверждается текст устава, представленного краевой скупщиной.
В 2009 году на основании и во исполнение Конституции Сербии 2006 в Автономном крае Воеводина был принят Устав 2009 года. Однако Устав Автономного края Воеводина в 2009 году имел ряд недостатков, в том числе связанных с нарушением как буквы, так и духа Конституции Республики Сербия 2006 года. В частности, вопреки положениям статьи 183 Конституции Сербии Устав Автономного края Воеводина 2009 года расширил круг вопросов, отнесенных Конституцией к предметам ведения автономного края. Кроме того, как справедливо отмечает профессор Маркович, и по своей структуре и дикции он напоминал скорее конституцию. Более того, большинство положений Устава Автономного края Воеводина 2009 года, касающихся порядка организации и деятельности органов Автономного края Воеводина просто копировали соответствующие положения Конституции Республики Сербия 2006 года [2; С. 456]. По сути разработчики Устава Воеводины 2009 года перенесли структуру организации власти Республики Сербия, установленную Конституцией Сербии 2006 года на краевой уровень, соответственно, на порядок организации и взаимоотношения органов власти Автономного края Воеводина,
отождествив названия отдельных краевых органов с органами государственной власти Республики Сербия.
Решением Конституционного суда Сербии 5 декабря 2013 года более чем две третьих положений Устава Автономного края Воеводина были признаны в целом или частично не соответствующими Конституции Республики Сербия [; С. 233]. Это ставило под вопрос всю нормативную и функциональную систему Автономного края Воеводина. Именно поэтому Конституционный суд в целях обеспечения функционирования Автономного края Воеводина отложил опубликование своего решения о неконституционности положений Устава 2009 года на максимально допустимый Законом о Конституционном суде срок в шесть месяцев с тем, чтобы «в течение этого срока Скупщина Автономного края Воеводина, в качестве органа, уполномоченного на принятие Устава, и Народная скупщина, в качестве органа, дающего предварительное согласие на принятие Устава, привели Устав в соответствие с Конституцией» [5]. В результате, Народная скупщина Сербии и Скупщина Автономного края оказались в предельно сложной ситуации, поскольку опубликование Решения Конституционного суда по окончании шестимесячного срока влекло утрату юридической силы основных положений Устава Автономного края Воеводина 2009 года, при том, что остальные его нормы были выражением концепции этого акта, в отношении которой Конституционный суд установил, что она также не соответствует Конституции Сербии. В итоге, действуя в соответствии с Решением Конституционного суда, на основании части 2 статьи 185 Конституции Республики Сербия, и Решения о предоставлении предварительного согласия Народной скупщины Республики Сербия Скупщина автономного края Воеводина на заседании, состоявшемся 22 мая 2014 года, приняла новый Устав Автономного края Воеводина 2014 года.
В соответствии со статей 30 Устава Автономного края Воеводина 2014 года Краевая скупщина является высшим органом Автономного края Воеводина, осуществляющим нормативную и другие функции в соответствии с Конституцией, законом и Уставом. Порядок деятельности Краевой скупщины регулируется ее регламентом (ст. 43 Устава АК Воеводина).
Компетенцию Краевой скупщины условно можно разделить на несколько направлений ее деятельности. В частности, в сфере правотворчества Краевая скупщина принимает устав Автономного края и вносит в него поправки. Принимает решения Краевой скупщины, резолюции, декларации, рекомендации, заключения и другие акты. Принимает регламент своей деятельности. Решения Краевой скупщины и другие ее общие акты должны соответствовать Уставу Автономного края, Конституции и законам Республики Сербия (ч. 2 ст. 59 Устава Ак Воеводина). При этом статья 186 Конституции Сербии предусматривает то, что Правительство Республики Сербия [9; С. 94] может возбудить в Конституционном суде Республики Сербия производство по проверке конституционности или законности решения автономного края до его вступления в силу. В этом случае Конституционный суд может до вынесения своего решения приостановить вступление в силу оспариваемого решения автономного края. По сути речь идет о предварительном контроле конституционности и законности решений Краевой скупщины Автономного края Воеводина и других органов Автономного края.
Кроме того, Краевая скупщина предлагает проекты законов, других нормативных и общих актов, прини-
маемых Народной скупщиной Республики Сербия. В связи с вышеизложенным заслуживает внимание тот факт, что Закон об установлении компетенции автономного края Воеводина 2009 года1 предусмотрел обязанность лица, вносящего в Народную скупщину Республики Сербия законопроект, регулирующий вопросы краевого значения, предварительно запросить мнение соответствующего органа Автономного края Воеводина, в частности, Краевую скупщину (ч. 3 ст. 2). Это положение Закона об установлении компетенции автономного края Воеводина 2009 года, наряду с другими его положениями стало предметом проверки на конституционность в Конституционном суде Республики Сербия. Конституционный суд обратился в Народную скупщину с запросом о представлении Народной скупщиной своей позиции в связи с положением части 3 статьи 2 Закона об установлении компетенции автономного края Воеводина 2009 года. Оправдывая это положение Закона, Народная скупщина в ответе на запрос Конституционного суда, в частности, указывала на то, что мнение компетентного органа Автономного края Воеводина Воеводина «не обладает правоустанавливающей, следовательно, обязательной силой, но имеет только характер дачи совета». Тем не менее, по мнению профессора Симовича, независимо от того, что в данном случае речь не идет об обязывающем мнении, все же нет сомнения в том, что таким образом создается ограничение конституционного права на законодательную инициативу, поскольку таким образом субъект права законодательной инициативы обязуется запрашивать мнение компетентного органа Автономного края Воеводина. В результате, в своем Решении от 10 июля 2012 Конституционный суд Республики Сербия признал вышеописанное положение Закона об установлении компетенции автономного края Воеводина 2009 года не соответствующим Конституции Республики Сербия, указав в частности на то, что хотя участие Автономного края Воеводина в законодательном процессе в конкретном случае ограничено представлено, тем не менее, такое институциональное решение неоправданно усложняет установленную Конституцией процедуру принятия закона [3; С. 58].
В контрольно-надзорной сфере Краевая скупщина формирует, направляет и контролирует деятельность Краевого правительства. Рассматривает регулярные и специальные доклады о деятельности Краевой администрации. В сфере территориального планирования и регионального развития Краевая скупщина принимает программные документы, касающиеся развития и планирования Автономного края, в соответствии с законом и программными документами Республики Сербия. Кроме того, Краевая скупщина принимает бюджет и отчет о его исполнении, принимает решения в отношении задолженностей Воеводины, в соответствии с законом. Кроме того, Краевая скупщина создает фонды и банки в целях развития Автономного края Воеводина, принимает решение о создании, полномочиях и организации агентств, публичных предприятий и учреждений Автономного края Воеводина, а также регулирует права, обязанности и положение лиц, занятых в них, не урегулированные законом. В сфере реализации и защиты прав человека и меньшинств Краевая скупщина избирает краевого защитника граждан - ом-будсмена, регулирует его полномочия и порядок их
1 Закон об установлении компетенции автономного края Воеводина был принят 2009 году во исполнение положений статьи 183 Конституции, в соответствии с которыми «автономные края регулируют вопросы краевого значения в соответствии с законом.
осуществления решением Краевой скупщины. Кроме того, Краевая скупщина назначает проведение краевого референдума, устанавливает ответственность за нарушение краевых актов. В организационной сфере Краевая скупщина принимает решения Краевой скупщины об избрании и прекращении полномочий и статусе депутатов, а также принимает решения Краевой скупщины об избирательных округах, регулирует решениями Краевой скупщины права, обязанности и статус избранных, выдвинутый, назначенных на должность и осуществляющих полномочия лиц в Автономном крае Воеводина, не урегулированные законом [2; С. 337]. Избирает и освобождает от должности председателя и заместителей председателя Краевой скупщины, председателя, заместителей председателя и членов Краевого правительства, председателей и членов рабочих органов Краевой скупщины, генерального секретаря Краевой скупщины и других официальных лиц органов, образованных Краевой скупщиной. Осуществляет другую деятельность, предусмотренную законом и Уставом (ст. 31 Устава АК Воеводина).
Краевая скупщина Автономного края Воеводина состоит из 120 депутатов, избираемых прямыми выборами при тайном голосовании. Вопросы избрания и прекращение мандата депутата, а также пропорционального представительства национальных меньшинств и образования избирательных округов регулируется решением Краевой скупщины, в соответствии с законом.
Согласно статье 33 Устава выборы депутатов назначает председатель Краевой скупщины за 90 дней до истечения срока действия мандата Краевой скупщины предыдущего созыва с тем, чтобы выборы завершились в течение последующих 60 дней. Первое заседание Краевой скупщины нового созыва созывает председатель Краевой скупщины предыдущего созыва с тем, чтобы заседание прошло не позднее чем через 30 дней после объявления окончательных результатов выборов. Краевая скупщина на первом заседании подтверждает мандаты депутатов. Новый состав Краевой скупщины считается сформированным, если подтверждены мандаты двух третей депутатов. Подтверждением мандатов двух третей вновь избранных депутатов прекращаются полномочия Краевой скупщины предыдущего созыва.
Срок полномочий депутатов Краевой скупщины составляет четыре года. Срок полномочий депутата начинает течь на следующий день после подтверждения его мандата в Краевой скупщине и длится четыре года или, соответственно, до момента досрочного прекращения полномочий депутата. Решением Краевой скупщины в соответствии с Конституцией и законом определяются виды деятельности, осуществление которых свидетельствует о наличии конфликта интересов депутата. Краевая скупщина вправе, в случае введения в государстве чрезвычайного или военного положения, принять решение о продлении мандата до отмены чрезвычайного или военного положения или до тех пор, пока не будут созданы условия для избрания новых депутатов. Что касается иммунитета депутата Краевой скупщины Воеводины, то депутат не может быть задержан, арестован, привлечен к уголовной или иной ответственности за мнение или голосование на заседаниях Краевой скупщины и ее рабочих органов.
Отдельный вопрос составляет порядок деятельности Краевой скупщины. Так, в соответствии со статьей 36 Устава Автономного края Воеводина руководство за-
седаниями Краевой скупщины осуществляет председатель и один или нескольких заместителей, избираемых из числа депутатов. Председатель Краевой скупщины представляет Краевую скупщину в стране и за рубежом, назначает выборы депутатов, подписывает акты, принятые Краевой скупщиной и осуществляет иную деятельность, предусмотренную Уставом и регламентом Краевой скупщины. Заместитель председателя Краевой скупщины помогает председателю Краевой скупщины в осуществлении им его функций, заменяет председателя в случае его отсутствия, осуществляет иную деятельность, предусмотренную регламентом Краевой скупщины. Способ и порядок выдвижения кандидатур, избрания председателя и заместителя председателя и определение количества заместителей председателя регулируются регламентом Краевой скупщины. Председатель и заместитель председателя Краевой скупщины избираются большинством голосов всех депутатов.
Для обеспечения реализации и защиты прав национальных меньшинств на территории Автономного края Воеводина Краевая скупщина создает свой специальный рабочий орган, отвечающий за национальное равноправие. Избрание, компетенция и порядок организации и деятельности этого рабочего органа регулируется регламентом высшего органа Автономного края. Краевая скупщина осуществляет свою деятельность на заседаниях в соответствии с Уставом и своим регламентом.
Что касается правотворческого процесса в Краевой скупщине, то он представлен в Уставе Автономного края достаточно развернуто. Так, согласно статье 41 Устава правом вносить проекты решений и других общих актов для принятия Краевой скупщиной обладают депутаты, Краевое правительство, не менее 10 тысяч избирателей и краевой защитник граждан - омбудсман в пределах своей компетенции. Высший орган Автономного края принимает решение большинством голосов на заседании, на котором присутствует большинство от общего числа депутатов, если Уставом не предусмотрена необходимость специального большинства. Краевая скупщина принимает большинством в две трети голосов от общего числа депутатов следующие решения: о принятии и внесении изменений в Устав Автономного края, о принятии символики Автономного края, об избрании и освобождении от должности Краевого защитника граждан. Краевая скупщина принимает большинством голосов от общего числа депутатов решения о досрочном прекращении полномочий Краевой скупщины, о назначении проведения краевого референдума, о принятии бюджета Автономного края Воеводина и принятии отчета о его исполнении, об избрании и освобождении от должности Председателя и заместителя Председателя Краевой скупщины, об избрании и освобождение от должности председателя, заместителя председателя и членов Краевого правительства, о принятии регламента. При этом Краевая скупщина может принять решение о том, что по отдельным вопросам в пределах ее полномочий решение принимают граждане в Автономном крае Воеводина на краевом референдуме. Краевая скупщина обязана назначить проведение краевого референдума по инициативе не менее 30 тысяч избирателей. Решение, принятое на краевом референдуме объявляет Краевая скупщина (ст. 42 Устава АК Воеводина).
Что же касается оснований для досрочного прекращения полномочий высшего органа Автономного края
Воеводина, то Краевая скупщина вправе принять решение об этом по требованию одной трети депутатов. Решение о досрочном самороспуске принимается большинством голосов от общего числа депутатов, на заседании, которое должно состояться в течение 15 дней с момента внесения предложения. Если Краевая скупщина не принимает решения о досрочном прекращении ее полномочий, то подписанты этого предложения не вправе внести новое предложение о досрочном самороспуске в течение 180 дней.
Кроме того, решение о досрочном прекращении полномочий Краевой скупщины принимает ее председатель, если в течение 90 дней со дня конституирования полномочий нового созыва не будет избрано Краевое правительство. После досрочного прекращения полномочий Скупщины ее Председатель назначает новые выборы. Также, если Краевая скупщина не сможет избрать новый состав Краевого правительства в течение 60 дней после освобождения от должности председателя Краевого правительства, то полномочия Краевой скупщины прекращаются и назначаются выборы Краевой скупщины. Таким образом, можно констатировать то, что Устав Автономного края Воеводина заложил основы так называемого мягкого варианта конструктивного вотума недоверия, что дает основание говорить о создании рационализированной скупщинской системы управления в Автономном крае Воеводина. Это, несомненно, способствует оптимизации и слаженности в деятельности органов Автономного края Воеводина. При этом следует учесть то, что Краевая скупщина не может досрочно прекратить полномочия во время действия военного или чрезвычайного положения. Краевая скупщина, полномочия которой досрочно прекращены, осуществляет только текущую и неотложную деятельность, предусмотренную законом и специальным своим решением.
Итак, Устав Автономного края Воеводина 2014 года с учетом ряда решений Конституционного суда Сербии Сербии создал обновленную систему органов Автономного края Воеводина. Особое место в этой системе занимает Краевая скупщина - высший орган Автономного края Воеводина. Она формируется прямыми выборами, обладает широкими полномочиями в правотворческой, бюджетной, организационной, контроль-надзорной сферах. Ею формируется органы Автономного края Воеводина, в том числе и Краевое правительство, несущее ответственность перед Краевой скупщиной. В сфере реализации и защиты прав человека и меньшинств на территории Автономного края Воеводина Краевая скупщина избирает краевого защитника граждан - омбудсмана, регулирует его полномочия и порядок их осуществления решением Краевой скупщины, создает свой специальный рабочий орган, отвечающий за национальное равноправие на территории Края. Кроме того, Краевая скупщина назначает проведение краевого референдума, устанавливает ответственность за нарушение краевых актов. При этом, Краевая скупщина не вправе осуществлять законодательную деятельность, а правовые акты, принимаемые Краевой скупщиной, должны соответствовать Уставу Автономного края, Конституции и законам Республики Сербия. Таким образом, можно сделать вывод о том, что Автономный край Воеводина в соответствии с Конституцией Сербии 2006 и Уставом Автономного края Воеводина 2014 года является административной автономией с рационализированной скупщинской системой управления.
Список литературы:
1. Р. Маркович. Уставно право и политичке институци]е. Београд. 2014.
2. M. Паjванчиft. Уставно право. Нови Сад. 2014.
3. Д. Симовип. Ustavno uoblicavanje teritorialne autonomije Vojvodine. Zumal za kriminalistiku i pravo. Kontroverze o Ustavnom Sudu Bosne I Hercegovine. Be-ograd. 2013.
4. Odluka Ustavnog suda, IUz-353/2009. Sluzbeni glasnik RS. 67/2012.
5. Odluka Ustavnog suda, Юо-360/2009. Sluzbeni glasnik RS. 61/14.
6. B. Milosavljevic. Ustavnopravni koncept teritorijalne autonomije u Srbiji. Pravni zivot. 12/2012.
7. Половченко К.А. Конституционная юстиция в России и Украине (сравнительно-правовой анализ). Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук / Московский государственный институт Международных отношений. Москва. 2003.
8. Половченко К.А. Особенности правового статуса Президента в системе органов государственной власти Республики Сербия. Право и управление. XXI век. №2. 2015.
9. Половченко К.А. Особенности формирования и ответственность Правительства Республики Сербия. Пробелы в российском законодательстве. №5. 201б.
10. Половченко К.А. Избирательные споры как объект конституционного правосудия: на примере Сербии. Социально-политические науки. №4. 2016.
11. Половченко К.А. Конституционный контроль в Республике Сербия. / Конституционный контроль в зарубежных странах : коллективная монография / [Ю.И. Лейбо и др.]; под ред. Е.Я. Павлова, Е.А. Кремянской; Моск. гос. ин-т междунар. отношений (ун-т) МИД России; каф. конституционного права. - М.: МГИМО-Университет, 2015.
12. K. Cavoski. Tratrskript izlaganja dr Koste Cavoskog i dr Tomasa Korheca sa javne rasprave u predmetu broj IUz-353/2009. 23.11.2011.
13. T. Varadi. Zapisnik sajavne rasprave u predmetu broj IUz-353/2009,1.2.2012. godine.
14. V. Kutlesic. „Predlog statuta AP Vojvodine i Ustav Srbije". Predlog statuta AP Vojvodine - naucna rasprava. Beograd 2009.
