CC BY
54
3.2. КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ СТАТУСА АВТОНОМНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ В РЕСПУБЛИКЕ СЕРБИЯ
Половченко Константин Анатольевич, канд. юрид. наук, доцент. Должность: доцент. Место работы: МГИМО (У) МИД России. Подразделение: кафедра конституционного права. E-mail: [email protected]
Аннотация: Новая Конституция Сербии заложила современные основы территориального устройства Сербии. Республика Сербия является несимметричным унитарным государством, на территории которого находится два автономных края. Причем в отличие от времен социалистической Югославии, статус автономных краев, установленный Конституцией 2006 года существенно не отличается от стандартов, заложенных в современной европейской концепции региональной демократии. Это прежде всего проявляется в том, что автономные единицы на территории современной Сербии не являются государствоподобными образованиями. Более того, в соответствии с Конституцией 2006 года автономный край не обладает самостоятельными законодательными полномочиями, что, несомненно, свидетельствует о том, что в современная Конституция Сербии заложила основы административной автономии, содержание которой и является предметом исследования данной статьи.
Ключевые слова: Сербская Конституция 2006 года, Конституция СФРЮ 1974, Политическая и административная автономия, Система органов автономного образования, Автономный край Воеводина, Автономный край Косово и Метохия, Политическая и административная автономия, Устав Автономного края Воеводина, Конституционный суд.
THE CONSTITUTIONAL BASES OF THE STATUS OF AUTONOMOUS ENTITIES IN THE REPUBLIC OF SERBIA Polovchenko Konstantin Anatolievich, PhD in Law, Associate Professor. Position: Associate Professor. Place of employment: MGIMO University, Moscow, Russian Federation. Department: Constitutional Law chair. E-mail: [email protected]
Annotation: The new Constitution of Serbia laid the foundations of modern territorial organization of Serbia. The Republic of Serbia is asymmetrical unitary state with two Autonomous provinces. Moreover, in contrast to the socialist era of Yugoslavia, the present status of Autonomous province does not differ significantly from the standards laid down in the modern European concept of regional democracy. This is primarily manifested in the fact that Autonomous units on the territory of modern Serbia are not state formations. In accordance with the Constitution of 2006, the Autonomous province has no independent legislative powers. This fact clearly indicates that the current Constitution of Serbia laid the foundations of the administrative autonomy, the content of which is the subject of this article.
Keywords: Serbian Constitution of 2006, The Constitution of the SFRY1974, political and administrative autonomy, The system of bodies of the Autonomous province, The Autonomous province of Vojvodina, The Autonomous province of Kosovo and Metohija, political and administrative autonomy, The Statute of
the Autonomous province of Vojvodina, The constitutional court of Serbia.
Новая Конституция Сербии 2006 стала еще одним шагом в направлении создания в Республике Сербия конституционной системы современного типа, основу которой составляют ценности гуманизма, демократии, защиты прав человека и меньшинств. Так, в части 1 статьи 12 Конституции Сербии был заложен базовый принцип территориального устройства государства, в соответствии с которым государственная власть в Сербии ограничивается правом граждан на краевую автономию и местное самоуправление. Это положение Конституции Сербии получило развитие в седьмой главе Конституции «Территориальное устройство». Так, согласно статье 176 Конституции Сербии граждане имеют право на краевую автономию и местное самоуправление, которые они осуществляют либо непосредственно, либо через своих свободно избранных представителей. Причем в отличие от времен социалистической Югославии, современный статус автономных краев, установленный Конституцией 2006 года опирается на принципы, заложенные европейской концепции региональной демократии. Это прежде всего проявляется в том, что автономные образования на территории современной Сербии не являются государрствоподобными образованиями, обладающими суверенной государственной властью. В результате их статус заметно отличается от статуса автономных образований по Конституции 1974, когда, по справедливому мнению профессора Станко-вича, они представляли собой нечто промежуточное между субъектами федерации и автономными образованиями [1; С. 430].
В части 1 статьи 182 Конституции Сербии 2006 года прямо предусмотрено, что автономные края являются "автономными территориальными объединениями, учрежденными Конституцией, в которых граждане осуществляют свое право на краевую автономию». При этом отличительной особенностью автономизации территории Республики Сербия является то, что автономные края были установлены не на всей ее территории Сербии, но только на части. Так, в соответствии с частью 2 статьи 182 Конституции Республики Сербия в состав Республики Сербия входит Автономный край Воеводина и Автономный край Косово и Метохия. При этом, согласно части 3 статьи 182 Конституции Республики Сербия, количество автономных краев не "ограничено". Более того, в Конституции предусмотрена возможность как упразднения или объединения уже существующих автономных краев, так и образование новых автономных образований. Такие изменения в территориальной организации Республики Сербия могут быть осуществлены в соответствии с процедурой, предусмотренной для внесения изменений в Конституцию. Предложение об образовании новых, или упразднении или объединении существующих автономных краев утверждается гражданами на референдуме, в соответствии с законом (ч.3 ст. 182 Конституции РС). По справедливому мнению профессора Ратко Марковича, возможность создания новых автономных краев является логическим следствием установленного в статье 12 и детализированного в положениях статьи 176 Конституции 2006 года принципа, содержание которого означает, что все граждане Республики Сербия, а не только граждане Воеводины и Косово и Метохии имеют конституционное право на образование своих автономных краев, а это значит, что помимо двух прямо предусмотренных в Конституции могут быть образованы новые автономные края [2; С. 452].
Что же касается прямо предусмотренных в Конституции 2006 года Автономного края Воеводина и Автономного края Косово и Метохии, то их статус не является идентичным. Так, в отличие от Воеводины в Косово и Метохии предусмотрена "существенная автономия", с учетом особого национального состава этого региона Сербии. В результате, в отличие от статуса Автономного края Воеводина статус Автономного края Косово и Метохии должен быть урегулирован "специальным законом, принимаемым в порядке, предусмотренном для внесения изменений в Конституцию" (ч.2 ст. 182 Конституции РС). В Конституции Сербии предусмотрено, что территория автономных краев и условия, при которых могут быть изменены границы между автономными краями, устанавливаются законом. При этом следует учитывать, что территория автономных краев не может быть изменена без согласия граждан, выраженного на референдума, в соответствии с законом (ч. 4 ст. 182 Конституции РС).
Один из важнейших признаков самостоятельности автономного образования состоит в независимом от государственных органов осуществлении им собственной компетенции посредством органов автономного образования. В соответствии с частью 1 статьи 183 Конституции Республики Сербия 2006 года, "автономные края, в соответствии с Конституцией и своими уставами, регулируют компетенцию, избрание, организацию и деятельность органов и служб, ими создаваемых".
Важнейшим вопросом, связанным с установлением сущности автономии в конкретном государстве является объем компетенции автономных образований. Согласно части 1 статьи 177 Конституции Сербии автономные края обладают полномочиями по вопросам, которые целесообразным образом могут быть решены в автономном крае, при условии, если эти вопросы не относятся к полномочиям Республики Сербия [3; S.227]. При этом специфика компетенции автономных краев, образованных на территории Сербии заключается в том, что объем их полномочий включает в себя как собственные, так и делегированные полномочия. Собственные полномочия образуют собственную компетенцию края, которую он осуществляет абсолютно самостоятельно. В отличие от собственных делегированные полномочия автономного края являются государственными полномочиями, осуществление которых делегировано Республикой Сербия соответствующему автономному краю.
Согласно части 2 статьи 183 Конституции Республики Сербия к собственной компетенции автономного края относятся полномочия нормативного, исполнительного, программного, бюджетного, организационного, право-зищитного характера. При этом конституционная формулировка, содержащаяся в части 2 статьи 183 Конституции позволяет сербским конституционалистам сделать закономерный вывод о том, что объем собственной компетенции автономного края, окончательно не установлен и может меняться при принятии специального Закона об автономном крае, но в рамках границ, установленных Конституцией. [2; С. 454].
Таким актом для Автономного края Воеводина стал Закон об установлении компетенции автономного края Воеводина 2009 года. Этот Закон, наряду с вопросами, относящимися к компетенции Автономного края Воеводина включил вопросы, делегированные Республикой Сербия Автономному краю Воеводина. При том, что к делегированным автономному краю полномочиям относятся те, которые Республика Сербия в пределах своих предметов ведения вправе передать автономии специ-
альным законом о предаче полномочий, относящихся к предметам ведения Республики Сербия, с одновременным предоставлением средств для их осуществления. Таким образом принятием вышеуказанного Закона 2009 года сербский законодатель смешал эти вопросы, поместив их в единый предельно широкий перечень вопросов краевого ведения. Кроме того, в Законе об установлении компетенции автономного края Воеводина 2009 года вопреки его названию, помимо вопросов, связанных с компетенцией Автономного края Воеводина были урегулированы и другие правовые вопросы, касающиеся статуса Автономного края Воеводина. Все выше описанные проблемы Закона были очевидными нарушениями конституционных положений, определяющих принципы и содержание краевой автономии в Республике Сербия.
Поэтому абсолютно закономерно Закон об установлении компетенции Автономного края Воеводина 2009 года стал объектом проверки на соответствие Конституции в Конституционном суде Сербии [5; С. 232]. Так, в результатом такой проверки стало Решение Конституционного суда от 10 июля 2012 года1, которым были признаны не соответствующими Конституции Республики Сербия положения, объединившие собственные полномочия Автономного края Воеводина и делегированные ему полномочия в "компетенцию Автономного края Воеводина", а также положения, регулирующие конкретные полномочия Автономного края Воеводина в качестве собственных полномочий автономного края, а не делегированных полномочий при том, что они отсутствуют в «списке», определяющем собственные полномочия автономного края и закрепленном в части 2 статьи 183 Конституции Республики Сербия.
Поскольку суверенитет Республики Сербия распространяется на всю территорию государства, постольку Конституция и законодательство Сербии обладает высшей юридической силой на территории Сербии. В соответствии с частью 3 статьи 185 Конституции Республики Сербия автономный край вправе принимать собственные нормативные акты устав, решения и иные общие акты, принимаемые как в рамках собственных, так и делегированных полномочий автономного края. Все общие и индивидуальные акты автономного края должны соответствовать Конституции и законам и иным нормативным актам, принимаемым на государственном уровне. Таким образом, в соответствии с Конституцией 2006 года автономный край не обладает самостоятельными законодательными полномочиями, что, несомненно, свидетельствует о том, что в современная Конституция Сербии заложила основы административной территориальной автономии, поскольку в отличие от последней у органов политических автономных образований такие полномочия имеются. Кстати, в теории конституционного права именно наличие законодательных полномочий приближает статус политических автономий к субъектам федерации, а административных автономий к статусу единиц местного самоуправления. Вышеописанная теоретическая конструкция не является справедливой по отношению к статусу автономных образований Сербии, поскольку в соответствии с Конституцией 2006 года их статус существенно отличается от статуса единиц местного самоуправления в Сербии. Кроме того, следует учитывать то, что современные конституционные границы нормативных полномочий автономных образований по Конституции Сербии 2006 года, исключающие законодательные полномочия ав-
1 1Уз-353/2009, „Службени гласник РС", бро 67/12.
тономий, явились закономерной реакцией на то, к чему привело наличие законодательных полномочий у автономных образований по Конституции СФРЮ 1974 года. А ведь их наличие по Конституции 1974 года привело к фактически полной параллельности и, как результат, подмене краевым законодательством законодательства республиканского, что по мнению сербских конституционалистов подпитывало сепаратизм автономных краев [1; С. 426], [2; С. 453].
Высшим правовым актом автономного края является устав. В нем детализируются основы правового статуса автономного края, заложенные в Коституции 2006, и определяются характер взаимоотношений с единицами местного самоуправления, особенности защиты прав национальных меньшинств, бюджетно-финансовые основы деятельности, компетенция, порядок формирования, организация и работа органов и служб Автономного края.2 Например, на основании и во исполнение Кос-титуции Сербии 2006 года в 2009 году был принят Устав Автономного края Воеводина. Устав Автономного края Воеводина в 2009 году имел ряд недостатков, в том числе связанных с нарушением как буквы, так и духа Конституции Республики Сербия 2006 года. Как результат, ряд положений, как и в целом концепция которого были признаны Конституционным судом Сербии не соответствующими Конституции. В итоге, при разработке нового Устава Автономного края Воеводины 2014 года были все конституционные «пороки» предыдущего Устава 2009 года.
К иным нормативным полномочиям автономного края относятся полномочия, касающиеся принятия решений и общих актов, в соответствии с Конституцией и законом, уставом автономного края, регулирующие вопросы краевого значения в области сельского хозяйства, водного хозяйства, лесного хозяйства, охоты, рыболовства, туризма, курортов и здравниц, охраны окружающей среды, промышленности и ремесел, автомобильного, речного и железнодорожного транспорта и ремонта дорог, организации ярмарок и других экономических мероприятий, образования, спорта, культуры, здравоохранения и социальной защиты и массовой информации на краевом уровне (п.2 ч.2 ст. 183 Конституции РС). Кроме того, согласно части 4 статьи 183 Конституции Республики Сербия автономный край нормативно устанавливает свои собственные символы и порядок их использования.
Как справедливо замечает профессор Маркович, к нормативным полномочиям автономного края не относится принятие исполнительных актов, принимаемых во исполнение законов Республики Сербия, но полномочия по автономному регулированию Конституцией и законом предусмотренных вопросов, в соответствии с Конституцией и законом [2; С. 453]. В результате, в сфере осуществления исполнительных полномочий органы автономного края исполняют на территории края законы, иные нормативные и общие акты Республики Сербия, осуществление которых делегировано органам автономного края и принимают, если это предусмотрено республиканским законом, нормативные акты для их осуществления, кроме того, они обеспечивают исполнение краевых решений и общих актов [3; S. 228].
В пределах полномочий программного характера органы автономного края в соответствии с законом регу-
2 Следует обратить внимание на то, что еще на основании Конституции Республики Сербия 1990 года Автономный край Воеводина принял Устав 1991 года. С принятием же новой Конституции Сербии 2006 года на ее основании был принят Устав Автономного края Воеводина 2009 года.
лируют вопросы краевого значения в области территориального планирования, развития и строительства объектов. Бюджетные полномочия охватывают принятие бюджета и его исполнение автономным краем. Согласно статье 184 Конституции Республики Сербия автономный край является самостоятельным финансовым субъектом, обладающий прямыми доходами для финансирования своей компетенции и обеспечения финансовыми средствами единиц местного самоуправления для осуществления делегированных полномочий, переданных автономным краем. Виды и объем собственных доходов автономного края определяются законом. Законом определяется доля автономных краев в доходах Республики Сербия [1; С. 433]. Бюджет автономного края Воеводина составляет не менее 7% бюджета Республики Сербия, при том, что три седьмых бюджета, используются для финансирования капитальных вложений (ч.3, 4 ст. 184 Конституции РС).
К организационным полномочиям автономного края относятся полномочия как по образованию органов, организаций и служб автономного края, так и по регулированию их организации и деятельности [3; S.229]. Как справедливо замечает профессор Маркович, автономные края не обладают правом на самоорганизацию, что означает отсутствие у них учредительной власти, а основы порядка формирования и деятельности органов края устанавливается принципами и нормами Конституции Республики Сербия [2; С. 453]. В частности, конституционным принципом единого правопорядка в Республике Сербия (ст. 4 Конституции РС), конституционным положением о том, что Скупщина является "высшим органом автономного края"(ст. 180 Конституции РС).
Знаковым отличием новой Конституции 2006 от предыдущей сербской Конституции 1990 года стало то, что в соответствии с частью 3 статьи 183 автономным образованиям было предоставлено полномочие обеспечивать осуществление и защиту прав человека и меньшинств в соответствии с законом. При этом специальным Законом конкретизируются формы реализации и защиты прав человека и меньшинств автономными образованиями.
Конституцией Сербии 2006 года были заложены основы организации власти в автономных краях. Так, согласно части 1 статьи 176 Конституции Сербии 2006 года граждане осуществляют краевую автономию либо непосредственно, либо через своих свободно избранных представителей. Для осуществления полномочий, как своих, так и делегированных, автономный край создает органы автономного края. При этом органы автономного края не имеют статус государственных органов. Согласно статье 176 Конституции Сербии автономный край самостоятельно регулируют устройство и полномочия своих органов и публичных служб. Таким образом Конституция Республики Сербия 2006 года предусмотрела широкий простор для самоорганизации автономного края. Так, в часть 1 статьи 180 Конституции упоминается только один краевой орган - Скупщина автономного края, являющаяся, как указывалось выше, "высшим органом автономного края". Согласно части 2 статьи 180 Конституции в состав краевой скупщины входят депутаты, избираемые на четырехлетний срок прямыми выборами тайным голосованием, в соответствии с решением скупщины автономного края. Учитывая то, что население автономного края представляет собой смешанный национальный состав в части 4 статьи 180 Конституции Сербии предусмотрено, что в скупщине автономного края обеспечивается пропорциональ-
ное представительство национальных меньшинств в соответствии с законом. Что же касается общей характеристики системы органов власти автономного края, то статья 179 Конституции Сербии фактически обязала автономный край организовать эту систему по скупщин-скому принципу [4; С.330].
Важнейшим условием реализации целей создания автономий на территории государства является соблюдение режима конституционной законности в деятельности как органов государственной власти, так и органов автономного образования. В статьях 186 и 187 Конституции заложены основы, ограничивающие и центробежные, и центростремительные трактории развития отношений Сербии с ее автономиями. Статья 186 Конституции Сербии предусматривающая надзор за деятельностью автономного края, является развитием конституционного принципа, предусмотренного в части 2 статьи 12 Конституции Сербии, согласно которому право на краевую автономию (как и право на местное самоуправление), "подлежит только надзору за конституционностью и законностью». Таким образом надзорные функции Правительства Республики Сербия в отношении автономного края ограничены возможностью возбудить в Конституционном суде Сербии производство по проверке конституционности или законности решения автономного края до его вступления в силу. В этом случае Конституционный суд может до вынесения своего решения по делу отложить вступление в силу оспариваемого решения автономного края. По сути речь идет о предварительном контроле конституционности и законности решений автономного края. При этом производство по подобного рода делам в сербском законодательстве должным образом не регламентировано. В частности, не установлен срок, в течение которого Конституционный суд должен принять решение по делу о конституционности (законности), что по сути может привести к затягиванию рассмотрения дела и, как следствие, дисфункции власти автономного края.
Что же касается защиты прав автономного края, основы которой предусмотрены в статье 187 Конституции Республики Сербия, то в ней также ключевую роль играет Конституционный суд Сербии. Речь идет о защите от неконституционных действий и решений как органов государственной власти Сербии, так и органов местного самоуправления, действующих на территории автономного края. Так, согласно части 1 статьи 187 Конституции орган, предусмотренный уставом автономного края, вправе подать жалобу в Конституционный суд Сербии, если индивидуальный акт или действие государственного органа либо органа единицы местного самоуправления препятствуют осуществлению полномочий автономного края. Кроме того, согласно части 2 статьи 187 Конституции орган, предусмотренный уставом автономного края, может возбудить производство по проверке конституционности закона или законности иного общего акта Республики Сербия, или общего акта единицы местного самоуправления, нарушающего право на краевую автономию [1; С. 433]. Таким образом, речь идет о двух разных производствах в Конституционном суде, в рамках которых обеспечивается защита автономного края от неконституционности (незаконности) как юридически значимых действий, так и актов (нормативных и ненормативных) органов государственной власти и местного самоуправления в Республике Сербия [5; С. 232], [6; С. 119].
Итак, Конституция Сербии 2006 стала еще одним шагом в направлении создания в Республике Сербия конституционной системы современного типа. В соответст-
вии с новой сербской Конституцией государственная власть в Сербии ограничивается правом граждан на краевую автономию и местное самоуправление. В отличие от времен социалистической Югославии, статус автономных краев, установленный Конституцией 2006 года существенно не отличается от стандартов, заложенных в современной европейской концепции региональной демократии. Это прежде всего проявляется в том, что автономные единицы на территории современной Сербии не являются государствоподобными образованиями. Более того, в соответствии с Конституцией 2006 года автономный край не обладает самостоятельными законодательными полномочиями, что, несомненно, свидетельствует о том, что в современная Конституция Сербии заложила основы административной территориальной автономии. При этом характерной чертой автономизации территории Республики Сербия является то, что автономные края были установлены не на всей ее территории Сербии, но только на части. Так, Конституции Сербии 2006 года предусмотрела, что в состав Республики Сербия входит Автономный край Воеводина и Автономный край Косово и Метохия. При том, что в Конституции предусмотрена возможность как упразднения или объединения уже существующих автономных краев, так и образование новых автономных образований. Статус предусмотренных в Конституции 2006 года Автономного края Воеводина и Автономного края Косово и Метохии не является идентичным. Так, в отличие от Воеводины в Косово и Метохии с учетом особого национального состава этого региона Сербии по Конституции 2006 года действует "существенная автономия". Что же касется конституционно-правовой практики реализации принципов, заложенных в Конституции 2006 года, то можно с уверенностью констатировать, что Автономный край Воеводина с принятием нового Устава 2014 года является образцом решения проблемы децентрализации государственной власти и постороения региональной демократии в государстве, чего абсолютно нельзя сказать о политико-правовой ситуации в Автономном крае Косово и Метохия, однако это является предметом другого исследования.
Список литературы:
1. Д. Стоjановиfi. Уставно право. Ниш. 2009.
2. Р. Маркович. Уставно право и политичке институци]е. Београд. 2014.
3. М. Pajvancic. Komentar Ustava Rebublike Srbije. Beograd. 2009.
4. М. Паjванчиfi. Уставно право. Нови Сад. 2014.
5. Половченко К.А. Конституционный контроль в Республике Сербия. / Конституционный контроль в зарубежных странах : коллективная монография / [Ю.И. Лейбо и др.]; под ред. Е.Я. Павлова, Е.А. Кремянской; Моск. гос. ин-т междунар. отношений (ун-т) МИД России; каф. конституционного права. - М.: МГИМО-Университет, 2015.
6. Половченко К.А. Институт судебного конституционного контроля в постсоветских государствах. Вестник МГИМО. №3. 2013.
Оригинальность статьи - 94,64%
